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【期刊名称】 《行政法学研究》
论《行政监察法》中的检查制度和调查制度
【副标题】 兼论行政检查和行政调查的研究方法与思路的拓展
【英文标题】 On Inspection and Investigation Systems in Administrative Supervision Law
【英文副标题】 Also on Expansion of Research Methods and Ideas of Administrative Inspection and Administrative Investigation
【作者】 魏增【作者单位】 清华大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 行政监察;行政检查;行政调查
【英文关键词】 Administrative Supervision;Administrative Inspection;Administrative Investigation
【文章编码】 1005-0078(2001)04-102-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2011年【期号】 4
【页码】 102
【摘要】 《行政监察法》中的检查制度和调查制度是行政监察检查权和行政监察调查权运行的载体。作为制度意义上的行政检查与行政调查存在着性质与功能的差异,共同构成了行政执法监察、廉政监察和效能监察目标实现的制度要素。行政检查和调查制度关联着公共权力、公民基本权利、政府治理、行政行为,关联着执法、廉政、效能等行政监察工作的热点,关联着系统论、控制论、信息论等理论范式,有可能成为行政法学的理论增长点。
【英文摘要】 Inspection and investigation systems in administrative supervision law, being different in feature and function, are the operating carriers of administrative supervision rights of inspection and investigation, which together form the system elements for realizing the supervision aims of administrative law enforcement, integrity and efficacy. The two systems are possibly to become the growth point of administrative law theory for relating to many hot theories, work ambitions and theory paradigms, such as public power,citizen's basic rights, government governance, administrative behavior, law enforcement, integrity, efficacy,systematology, cybernetics and information theory.
【全文】法宝引证码CLI.A.1159239    
  
  《行政监察法》中的检查制度和调查制度是行政监察检查权和行政监察调查权运行的制度载体,与行政监察建议制度和行政监察决定制度共同构成了完整的行政监察制度体系,实现着行政监察保证政令畅通、维护行政纪律、促进廉政建设、改善行政管理、提高行政效能的基本功能。2010年6月25日,全国人大常委会作出修改《行政监察法》的决定,修改后的新法自10月1日起施行。新修订的《行政监察法》完善了行政监察工作原则,进一步明确了监察机关职责,适当扩大了行政监察对象范围,完善了举报制度和加大了对举报人保护力度,提出了依法公开监察工作信息的要求。[1]这是该法自1997年5月9日公布施行以来的第一次修改,体现了行政监察工作理论创新和实践发展新成果,[2]特别是其中对于行政监察检查制度和行政监察调查制度的完善和发展,明确了行政检查和行政调查的法律属性、实施依据、实施程序和相应的救济手段,有助于更好地发挥两种制度在行政监察中的关键作用,实现行政监察建议权与行政监察决定权运作的针对性、真实性和有效性。
  一、《行政监察法》中的行政检查制度与行政调查制度
  (一)行政法理论中行政检查与行政调查
  长期以来,由于我国行政法学研究侧重于研究受行政程序和司法审查制约的正式行政行为领域,对于不受正式程序和司法审查约束的行政行为则持一种“几乎视而不见的态度”,[3]对行政检查和行政调查制度缺乏应有的关注。同时,受美国、英国等国外行政法学对行政检查和行政调查不加区分的影响,行政法学研究对于行政检查和行政调查制度一直存在着认识误区,并导致出现一些争议,比如行政检查、行政调查是否为同一个概念、相互之间是包含还是交叉关系等问题。甚至在有关的法律规范中,行政调查与行政检查的概念也存在着混用的情形。[4]尽管作为工具或手段意义上的行政调查与行政检查可能存在着交叉关系,“通过调查的检查”与“通过检查的调查”的概念在一定意义上可以成立,[5]但是作为制度意义上的行政检查与行政调查仍须明确其性质与功能差异。
  我国学术界对于行政检查制度的内涵有不同的观点。“行政检查是指行政主体,依法对行政相对人是否遵守国家的法律、法规、行政规章的情况,作单方强制了解的行政行为。”[6]“行政检查,也有称行政监督检查,是指具有行政监督检查职能的行政主体,依据法定的监督检查职权,对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章,以及是否执行有关行政决定、命令等情况,进行能够影响相对人权益的检查了解的行为。”[7]针对这些概念,有学者将其划分为三种模式,“第一种是指一定的行政主体按其管辖的领域对行政相对方遵守国家有关法律、法规、规章情况的检查;第二种是行政主体基于行政职权依法对公民、法人或其它组织(相对人)是否遵守法律、法规、规章的情况进行了解的行为;第三种是行政主体依法对行政相对人是否守法的事实做单方强制了解的行为。”[8]这些不同的观点可以统一于行政检查的内容要素上,即对行政相对人或相对方是否遵守有关法律、法规规章的检查上。这种行为具有职权性、一定的强制性、合法性、程序性、独立性等特征,是一种正式行政行为的前置行为,也是做出行政决定和采取具体行政措施的依据来源。
  对于行政调查制度的内涵,学者们也有不同的主张:“第一种是为达成特定的行政目的所进行的对行政客体收集资料的活动,是一种行政辅助手段;第二种是行政主体为获取有关证据或其它信息向被调查人收集资料的过程;第三种是对各式各样形态的行政机关对于私人行为各种情报收集活动的总称;第四种是行政主体对行政相对人信息了解和情报收集的行为;第五种是行政机关在具体行使法律授予的权限时,为判断能否使用该权限而进行的事实调查或材料收集活动。”[9]从上述定义不难看出,对于行政调查的理解虽然在调查目的、调查介入以及调查主体上有所分歧,但是都认同其作为一种资料收集活动的存在。某种程度上可以说,行政调查更类似于一种行政事实行为。这种事实行为在行政主体作出时对行政相对人的实体权利影响不大,但却对其程序权利能够产生至关重要的作用。
  (二)《行政监察法》中的行政检查权与行政调查权
  根据《行政监察法》的规定以及我国行政监察机关的职能设置,检查权、调查权、处理权和建议权就是我国行政监察机关的职权中最重要的四项基本职权,其中行政监察检查权与行政监察调查权构成我国行政监察检查制度与行政监察调查制度的权力基础。
  行政监察检查权是指行政监察机关履行检查职责,对监察对象遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题进行巡视督导检查的权力。具体到新修订的《行政监察法》中,检查制度有这一套完整的程序规范约束,包括从立项到组织实施,到报告,到得出结果,到提出建议,再到备案。这一系列的程序规定为检查制度量体裁衣,既确保这项制度的依法有序有效行使,又防止了此项制度因缺少规制而带来的不良后果。
  从总体上说,《行政监察法》中的行政检查制度可以代表:各级行政监察机关为了实现行政监察的目的和职能,依据法律规定,对行政相对人是否遵守法律、法规、规章以及依法作出的行政决定的情况进行具有一定强制性和直接性的了解及作出检查报告的行为。这种行为为行政监察主体顺利开展工作并实施相关举措提供了合法性基础。
  行政监察调查权是指监察机关为履行调查处理职责,依法拥有的对监察对象违反行政纪律的行为进行专门的调查核实的职权。这种调查权甚至构成了行政监察机关的特色权力。具体到新修订的《行政监察法》中,行政监察主体即国家各级行政监察机关,应将行政调查视为其职权行为并赋予其一定的强制性和命令性,同时在法律法规规定的权力范围内作出直接影响相对人程序权益,尤其是影响行政行为公平性和合理性的信息收集和情报获取的活动。这种活动代表了一种制度构架,是行政调查制度的核心,也是确保进一步开展行政监察的必要前提和事实基础。新修订的《行政监察法》在总则4条中明确规定:“监察工作必须坚持实事求是,重证据、重调查研究,在适用法律和行政纪律上人人平等。”这也为行政调查制度的设立提供了原则性指导。
  (三)《行政监察法》中的行政检查与行政调查比较
  “检查”和“调查”都是对一定事实的了解情况,但在具体的效力、程序、强制性等方面有着较大的区别。在我国,行政检查多数情况下被称为“行政监督检查”,这使其在了解信息这一功能的基础上,多了一层“督促”的涵义,并能形成具有法律效力的结论,因而可以被看作是行政处理行为。但是,“调查”尤其是“后续调查”更类似于一种事实行为,没有直接的督促效力,也不能形成具有法律效力的结论。另外,行政检查必须有法律的特别授权,无授权无检查;而行政调查则倾向于管理权的分配,即有管理权就有调查权,而并不需要明确授权,因而其强制力和直接效力都要弱于行政检查。目前正在研究的《行政程序法》草案建议稿中,专家们对调查和检查作出了明确区分,其中第44条规定,本法所称调查是指行政机关为了查明案件事实进行调查、获取证据的活动;第49条规定,本法所称检查是指法律规定有检查权的行政机关工作人员对特定人和特定场所的不公开资料、物品的调查取证活动。[10]
  《行政监察法》修订后,在完整保留“检查”和“调查”制度的基础上,对于程序问题作出了更为明确的规范,赋予了被检查、调查对象的陈述、申辩等权利。但《行政监察法实施条例》对两者的规定却有轻重之分,即对“检查”作了更加严格和明确的规定,如对“重要检查事项”的规定,而对“调查”的规定则相对较少,同时赋予监察主体在做出“检查”行为时的具体职权,规定行政监察的检查事项由监察机关根据本级人民政府或者上级监察机关的部署和要求以及工作需要确定。但尽管两者存在诸多区别,行政检查与行政调查这两种制度是相辅相成、不可分割的,二者统一于行政监察执法过程之中,也统一于为行政监察提供有效合法的事实依据上。
  二、行政监察检查与行政监察调查的域外借鉴
  需要指出的是,目前,对《行政监察法》中的“检查”和“调查”进行专门论述的成果非常少见,甚至有关行政监察法学方面的论述也不多见。这或可归因于行政监察方面的法律法规颁布时间短—《行政监察法》于1997年颁布,至今不过十余年。或者是因为行政监察法学理论积淀不够悠久,而且行政监察常常是作为工作实务研究或管理学、政治学等学科的研究领域,而行政法学尤其是部门行政法学对此关注甚少,导致行政监察的工作实际与行政法治建设的需要之间存在较大的差距。在这种情况下,借鉴国外有关制度和理论成果具有重要意义。
  (一)法国的行政检查制度
  在法国,行政监督形成了一套严密的体系,包括内部监督检查、外部监督和司法监督,行政检查是指其内部监督,具体可以分为四个方面:
  首先是上级主管部门的监督,主要是对公务员及其行为的控制。下级服从上级是行政部门运作的基本方法。任命单位有权对公务员的行政行为进行监督并对其职业过错予以处罚。
  其次是政府各部门监察机构的监督。政府的每个部均设监察司,由部长直接主管,主要任务是检查行政、财务和技术领域的运转情况。监察员以部长名义开展工作,对所在部管辖的范围都有调查权。
  再次是财务监督。国家财政部在政府各部门和地方行政权力机关设财务监督员或财务核查员,负责核查各部门和地方的公共财政资金收支情况。行政机关的经济往来一律实行转帐制,由银行控制。
  最后是政府各部门之间相互监督。如对公务员行为的合法性监督,主要由人力资源部驻各部的纪律检查委员和行政行为实施人的直接上级共同承担,如果行政行为违法,上级要负连带责任;公务员的行为超出了行政监督的范围或者触犯了刑律,即由司法部反贪总局驻各部的监督员负责调查,由驻部检察官向民事或刑事法院起诉。[11]
  结合国外经验,研究我国的行政检查制度应注意以下两方面:
  第一,在宏观上,行政检查制度需要有其它要素和相关制度的支撑和协作,包括制度本身应具有良好的可行性和细致的可操作性,需要一些配套制度和主体制度的配合,如司法制度、社会自治制度、舆论监督制度等。
  第二,在微观上,应当注意行政检查制度的重心在于以被检查对象的利益—包括经济利益、政治利益以及其它利益—作为施加影响的突破口和威慑的着力点,以此保证制度的有效执行,确保实现“检

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