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【期刊名称】 《行政法学研究》
关于对中央在地方设立办事接待机构意见的数据分析
【副标题】 基于对不同层次、不同地区公务员调查数据的实证分析
【英文标题】 Data Analysis of Opinion on Establishing Government's Reception Organization in Locality
【英文副标题】 Empirical Analysis of Survey Data of Civil Servant at Different Levels in Different Areas
【作者】 郝建臻【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政法学【中文关键词】 机构改革;调查分析
【英文关键词】 Institution Reform; Investigation and Analysis
【文章编码】 1005-0078(2012)04-082-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 82
【摘要】

近年来,为加强国家廉政建设,有学者建议取消各地驻京办,改由中央政府在地方设立办事接待机构。为了摸清民意,为政府权力结构改革提供重要参考依据,国家社会科学基金重大课题《法治视野下的政府权力结构和运行机制研究—决策权、执行权、监督权的制约与协调》之子课题《政府权力结构改革》课题组,就此对不同层次、不同地区公务员发放了调查问卷,开展调查研究。基于调查结果的实证分析,具有有益的启示意义。

【英文摘要】

In recent years, for strengthening China's clean government construction, some scholars suggest establishing government's reception organization in locality instead of liaison offices in Beijing. In order to find out the public opinion and to provide important reference basis for government's power structure reform, the `Government's Power Structure Reform' research group, the sub-subject of China's National Social?Science?Fund's significant subject `Research on Government's Power Structure and Operation System under the Perspective of Rule of Law------Restriction and Coordination of Decision-making, Enforcement and Supervision Power', takes investigation and research of civil servants at different levels in different areas,hence the empirical analysis in this paper.

【全文】法宝引证码CLI.A.1162930    
  序言
  传统中国社会,直到现在,都是地方在中央设立办事接待机构,这体现了中央政府的权威和对社会资源的控制能力,但腐败也随之产生。近年来,为加强国家廉政建设,有学者提出逆向思维,建议全部撤销各地驻京办,改由中央政府在地方设立办事接待机构。这将是一个全新的模式,是对传统的驻京办模式的颠覆。但是,正因其创新性,一经提出,便备受争议。国家社会科学基金重大课题《法治视野下的政府权力结构和运行机制研究—决策权、执行权、监督权的制约与协调》之子课题《政府权力结构改革》课题组,采取分层抽样方式就此开展了调查研究。为了保证样本的代表性,课题组注意调查样本的纵向配比和横向分布。从纵向配比看,分别选择中央、省级、市级和县级政府开展调研,并以1:1:1:1的比重配比各层级政府的调研样本;从横向分布看,课题组分别选择了各级政府中的不同机构展开问卷调研。调查于2010年7月至10月进行,共收回有效问卷2 335份。
  本题的设计缘由。为了加强与中央各部委的联系,许多地方政府设立了驻京办事机构(简称“驻京办”)。据不完全统计,截至2009年底,副省级以上单位的驻京办有52家,市级单位驻京办520家,县级单位驻京办5 000余家,如果加上各级(主要是省)政府职能部门及各类开发区管委会设置的联络处(或办事处),各种协会、国有企业和大学的联络处,各种驻京机构超过1万家。
  应该肯定的是,各地驻京办在加强地区协作、服务本地区经济社会发展、处置突发事件、维护首都稳定方面发挥了积极作用。但与此同时,也存在驻京办机构设置过多过滥、职能定位不准确、公务接待不规范、监督管理机制不健全的种种问题。这些驻京办多如牛毛,乱象丛生,助长了腐败和不正之风,也影响了中央部委自身的形象。
  针对这种情况,中央政府决定下大力气予以整治。2010年1月19日,国务院办公厅印发了《关于加强和规范各地政府驻北京办事机构管理的意见》。根据该意见,省、自治区、直辖市、计划单列市、副省级市人民政府驻北京办事处,新疆生产建设兵团驻北京办事处,经济特区人民政府驻北京办事处,予以保留。已设立的地级市、地区、盟、州人民政府驻京联络处,确因工作需要,经所在省(区、市)政府核准后,方可保留。而各地方政府职能部门、各开发区管委会以及其他行使政府管理职能单位以各种名义设立的驻京办,县、县级市、旗、市辖区政府以各种名义设立的驻京办必须予以裁撤。
  按照新方案要求,驻京办的主要职能可以归纳为五点:一是承担派出地党委、政府委托的工作,为本地区经济社会发展服务;二是承办中央和国家机关有关部门交办事项;三是配合北京市政府做好维护首都稳定的工作;四是实行政企分开,强化公共服务和社会管理,努力为本地区基层组织、社会组织和群众在京活动提供相关服务;五是协助流入地党组织做好本地区在京流动党员的教育管理服务。
  但是,一个毋庸置疑的事实是,即便中央裁撤了一些驻京机构,这些机构也会以各种其他名义伪装保存下来,原因就在于地方利益的驱动。我国是一个单一制国家,地方权力来自中央授予;我国有两千多年的封建历史,历史上多数时期处于封建大一统的状态,中央集权的色彩比较突出。新中国成立后,沿袭了原来的国家结构形式,民主集中制也使得中央的权威一直没有削弱。在计划经济时期尤其如此,那时,中央掌握了社会一切资源的分配权,“靠近”中央,就会有更多的资源和发展机会。于是,各地驻京机构如雨后春笋般地设立开来。改革开放后,尤其是实行社会主义市场经济体制后,这种状况稍微有所改变。但是,中央依然掌握着社会重大资源的分配权,关系到地方经济和社会发展的一些大型工程如果想上马,必须经中央政府有关部委批准,且一些情况下中央政府还会给予一定的资金扶持。“跑部钱近”,就是对这一现象的形象比喻。地方政府的驻京办就主要承担了这一职能。可以预见,在中央与地方利益关系格局不变的情况下,驻京办很难取消。
  于是,一种新的思路被提出,那就是,干脆中央在地方设立办事接待机构,统一负责中央部门在地方处理公务期间的生活起居(比如吃饭、住宿、出行)和会务工作,地方政府不再负责接待。该机构顺便也承担起接待群众信访,沟通地方与中央部委关系的责任。但是,这种提议是否必要且可行,众说纷纭,莫衷一是。为全面了解国家各级公务员对此的态度,我们在综合调查问卷中设置了该题目。
  一、调查问卷的相关问题说明
  本题的设计情况如下:
  为加强中央对地方的监控力度,减轻地方政府的接待压力,我们建议,中央政府在各省级地方以及较大的市,建立专门的办事接待机构,统一负责中央部门在地方处理公务期间的生活起居(比如吃饭、住宿、出行)和会务工作,地方政府不再负责接待。以上意见,您认为是否必要和可行?
  [1]必要,并且可行…………………………()[3]没有必要……………………………………()
  [2]必要,但不可行…………………………()[4]不知道………………………………………()
  针对上面题目设计的具体内容,以下三方面的内容需要进行明晰:不能给市场做人工呼吸
  1.中央政府在哪些地方政府设立接待机构。这主要涉及到一个行政级别问题。地方政府设立驻京办,往往是越级设立,如地市级甚至县级政府设立的驻京办。反之,中央政府在地方设立办事机构,不宜跨级设立,只需设立到下一级人民政府即可,即设到省级。考虑到一些“较大的市”与中央政府有着密切的联系,可以考虑在这些“较大的市”设立办事接待机构。至于“较大的市”该如何理解,笔者认为,可以参照《立法法》中关于“较大的市”概念的界定并可以视情况做一些内涵和外延的修改。《立法法》第63条第4款规定:“本法所称较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市,经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市。”经济特区所在地的市有4个,分别是深圳、汕头、厦门、珠海市。国务院批准的“较大的市”目前有18个,分别是:1984年批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳等,1988年批准的宁波市,1992年批准的淄博、邯郸、本溪市,1993年批准的徐州、苏州市。[1]上述经济特区所在地的市和国务院批准的较大的市,有制定地方性法规和地方政府规章的权力,也享有国家一些特殊的经济政策,这些城市还包括一些计划单列市(厦门、宁波、青岛、深圳、大连),这些计划单列市的收支直接与中央挂钩,由中央财政与地方财政两分,无需上缴省级财政。基于上述,较大的市与中央政府发生的千丝万缕的关系,中央政府也应该考虑在上述较大的市设立办事接待机构。至于省、自治区的政府所在地的市,由于已经在省级政府设立了办事接待机构,而该机构一般就设在省会市,故无必要再设立。综上,中央政府只须在省级地方、较大的市(经济特区所在地的市和经国务院批准的较大的市)设立办事接待机构即可。
  2.关于中央在地方设立办事接待机构的职能。中央在地方设立的办事接待机构,统一负责中央部门在地方处理公务期间的生活起居(包括吃、住、行各个方面)和会务工作,地方政府不再负责接待。目前,中央部委到地方视察考察工作、召开会议和开展专项工作,地方政府接待压力大是一个不争的事实。由中央政府设在地方的接待机构统一接待,可大大减轻地方政府的接待压力,缓解地方财政紧张的状况。中央接待办事机构统一接待,可以采取自己亲自接待(中央部委官员在地方办事期间在接待中心就餐和住宿,出行亦由接待中心安排车辆);也可以委托社会单位接待,费用由接待中心支付。总之,该项负担不再由地方承担。
  3.调查采集的基本信息见表1:
  表1:对中央在地方设立办事接待机构的意见统计

┌──────┬─────────┬─────────┬──────┬─────┬──────┐
  │选项    │(1)必要,并且可行 │(2)必要,但不可行 │(3)没有必要 │(4)不知道 │参选人数总计│
  ├──────┼─────────┼─────────┼──────┼─────┼──────┤
  │选择计数  │995        │624        │608     │96    │2323    │
  ├──────┼─────────┼─────────┼──────┼─────┼──────┤
  │百分比(%)│42. 8       │26. 9       │26. 2    │4. 1   │100. 0   │
  └──────┴─────────┴─────────┴──────┴─────┴──────┘

  二、总体分析
  本部分以所有的调查问卷为分析对象,分析被调查人对于中央向地方派设办事接待机构的态度,并以此为基础,判断改革方案的必要性和可行性。本次调研的总体数据见表1。
  对表1中的数据按照被调查公务员的选择重新排序后,依然得出跟表1相同的排序结果。见表2。
  表2:被调查公务员对于中央在地方派设办事接待机构的态度排序

┌───────┬─────────┬─────────┬──────┬─────┬──────┐
  │新序号    │1         │2         │3      │4     │      │
  ├───────┼─────────┼─────────┼──────┼─────┼──────┤
  │选项     │(1)必要,并且可行 │(2)必要,但不可行 │(3)没有必要 │(4)不知道 │参选人数总计│
  ├───────┼─────────┼─────────┼──────┼─────┼──────┤
  │选择计数   │995        │624        │608     │96    │2323    │
  ├───────┼─────────┼─────────┼──────┼─────┼──────┤
  │百分比(%) │42. 8       │26. 9       │  26.2   │4. 1   │100. 0   │
  └───────┴─────────┴─────────┴──────┴─────┴──────┘

  (一)首要的意见
  由表2可见,数量较多的被调查人认为中央在地方派设办事接待机构必要且可行。之所以认为必要,大概是基于以下三方面的原因。
  一是,地方设立驻京办成本太高。小规模驻京办每年开支数十万元,稍大点的每年需上百万元,甚至更多。驻京办需要支付工作人员工资,但更多的花销是活动经费,也就是请客送礼,处理人际关系。这部分花销巨大。据熟知驻京办情况的《驻京资讯》报社长李罡的估算,单是县级驻京办每年的住房费用需60多亿,伙食招待费7.75亿,送礼开销30亿,交通住宿20亿,发布会费用15亿,车辆费用20亿,同乡聚会费4亿,两会开销2.5亿,其他费用至少5亿。以上还都是按照较低的标准来计算的,如此算来就已经超过165亿元,算上维稳等费用,这5000家县级政府驻京办每年至少花费200亿元。这还不包括那些省级、地市级驻京办的开销,而这些级别更高的驻京办花销自然更大。[2]
  二是,驻京办的存在助长了政府官员的腐败风气。驻京办“跑部钱进”,成为老百姓的顺口溜。2009年2月,河南许昌与漯河两市的驻京联络处为了招待客人,花了66万余元却买到777瓶假茅台。[3]此事一经媒体报导便引起轩然大波。人们不是为假酒事件感到惋惜,而是为驻京办“竟然是如此能烧钱的机构—仅酒一项就花66万余元”而感到震惊,招待涉及的其他支出岂不更是“无底洞”?
  三是,目前地方政府的接待压力过大。国家部委到地方考察视察工作、召开会议或者开展专项工作,地方政府往往都得全程接待,吃住行都得安排,虽然有时部委也会出一部分钱,但部委官员出差到地方都有一定的接待和报销标准,地方政府为了取悦上级领导,往往超规格接待,贴进去的钱往往更多。部委官员临走时,地方政府还会送一些所谓“地方的土特产”,这些都被列为接待费用。沉重的接待负担使得有些地方财政喘不过气来,一些贫困地方更是捉襟见肘。
  以上三个方面构成了被调查者认为中央在地方派设办事接待机构的必要性因素。
  之所以可行,被调查者主要认为,中央在地方派设接待机构,在技术上完全可以做到,中央政府也有这个财力基础,且是顺民意之事。关键是看中央政府有无此决心。只要下定决心,这项改革措施会立即实施。
  (二)其次的意见
  处于第二位的意见认为,中央在地方派设办事接待机构有其必要,但现实生活中并非可行。之所以这样认为,可能基于以下担忧:一是,在地方派设办事接待机构,增加了中央政府的财政负担,中央政府可能无此意愿;二是,中央政府在地方派设办事接待机构,并不会阻止地方政府或明或暗地地在首都保留驻京办,因为中央政府在地方设立办事接待机构是代表中央政府以一个窗口对待地方,而地方政府要做的则是根据自身的需求,对相应的国家部委“各个击破”,在一定程度上还需要潜规则,私底下做有关部委的“工作”,而这些“工作”只可意会,不可言传,更不可能通过中央政府设在地方的接待机构去完成;三是,中央政府在地方派设办事接待机构并不一定会减轻地方的财政负担,因为虽然中央政府在地方派设办事接待机构,但由于我国的政治体制和上下级领导关系,许多具体的接待工作往往还是由地方政府来完成,地方政府不可能去向中央政府的派驻机构追索有关的费用,特别是在中央与地方联合举办或是中央政府举办、地方政府承办某项活动时,更是如此。基于以上理由,部分被调查者认为中央在地方派设办事接待机构的建议有必要,但并不可行。
  (三)再次的意见
  在总体的调查人群中,处于第三位的意见认为,中央在地方派设办事接待机构没有必要。持这种观点的人一般认为,我国现有的处理中央与地方关系的模式比较适合中国的国情,中央政府无须在

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