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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
检察委员会决策方式改革的历史维度
【作者】 谢小剑【作者单位】 江西财经大学
【分类】 检察院
【中文关键词】 检察委员会;决策;民主集中制;人大常委会
【文章编码】 1007-788X(2012)04-0108-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 108
【摘要】 从历史演进的角度分析,检察委员会决策方式的争议主要围绕三个递进的问题展开:检察委员会决策采一长制还是民主集中制;在采取民主集中制时,如何平衡检察长首长负责制与民主集中制的冲突;是否将上述冲突区分为重大案件与重大问题发生争议,分别由上级检察院或者同级人大委员会作最终决策。这涉及检察机关与人大的关系界定,也关系到司法权与立法权的权能区分,与当时的社会、政治环境也密切相关。坚持民主集中制,区分重大案件与重大问题,采取不同的决策方式,应是我国检察委员会改革的方向。
【全文】法宝引证码CLI.A.1162875    
  
  检察委员会是中国特色社会主义检察制度的重要内容之一,是检察机关民主决策、科学决策、依法决策的重要组织形式,也是各级检察院内部的业务决策机构。但检察委员会的决策方式—特别是检委会内部分歧的决策方式,却备受争议。立法与司法解释数易其稿,不仅涉及人大、执政党、检察委员会内部的复杂关系,而且与当时的社会、政治环境密切相关。然而,我国学界对于检察委员会的决策机制缺乏应有的关注,研究文章寥寥无几。本文试图通过细致梳理我国检察委员会决策方式演进的历史脉络,探究隐身于检察委员会内部决策方式演进背后的政治、文化、社会背景,揭示改革的可能路径。
  一
  从1949年始,我国检察委员会—当时称为“检察署委员会”,采取讨论上的“合议制”、决策上的“一长制”[1],检察委员会的内部意见分歧服从检察长个人。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》和1951年《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》均明确规定:最高人民检察署检察长主持全署事宜;最高人民检察署委员会议,由检察长、副检察长、秘书长和委员组成,以检察长为主席;委员会议意见不一致时取决于检察长。各级地方人民检察署亦是如此。1954年9月,我国制定的第一部《人民检察院组织法》第2条第3款规定:“检察委员会在检察长领导下,处理有关检察工作的重大问题。”这种体制一直持续到文革的社会主义检察制度中断时期。此时期的检委会决策采取“一长制”源于四方面的原因:其一,前苏联曾一度对检察机关实行严格的一长负责制,强调下级检察长服从上级检察长,权力集中于检察总长,直到1959年这种体制才有所变化。{1}众所周知,前苏联的检察制度对我国新中国成立初期的检察制度建设发挥了巨大的影响;其二,由于当时的计划经济体制、以阶级斗争为纲的路线以及权力集中的政治体制,需要集中权力迅速有效地打击破坏社会主义政治、经济的犯罪活动,出于发挥检察机关整体合力的考虑,采取一长制显然更有效;其三,新民主主义革命时期,在中国共产党领导下进行了人民检察制度的积极探索,战争年代的首长负责制影响了“一长制”的形成;{2}其四,当时普遍存在的党委审批案件制度。1957年反右倾斗争更强化了此制度,反右后确定:“党委审批案件是党委对检察机关实行监督的基本制度,党委审批案件,有利于及时正确地贯彻党的政策方针和指示,保证公、检、法三机关相互配合和相互制约,才能保证对敌专政作用的最大发挥。鉴于以上原则,党委审批案件的权力得到确实加强,检察机关不管办理反革命案件,还是检举刑事犯罪,都必须向党委请示报告。”{3}反右后,检察机关基本丧失了办案的独立性,检举刑事案件,多数需党委审批。在此背景下,检察机关内部决策不需要采取“少数服从多数”的民主制方式,如果检察委员会内部有分歧,也不需要报送上级或同级人大做最终决定,因为党委审批案件制度使党委成为案件的最终决策机构。而党委审批后最有效的执行途径是直接下达命令给检察长,由检察长保障检察院内部对决策的执行。检察院内部的民主制只会导致命令执行的困难与非效率。
  这种“一长制”体制的优点是权力集中、行动迅速、效率较高,其弊端主要是容易导致独断专行。“一长制”带来的检察长个人专权的问题,向外延伸就表现为无法以检察院内部的民主集体决策对抗外部干预。这与当时的检察实践是相互统一的。
  二
  “文革”结束后,1979年人大通过的《人民检察院组织法》首次将民主集中制的组织原则彻底地引人检察委员会,其第3条规定:“检察委员会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题……”检察委员会不再由检察长“领导”,而是由检察长“主持”,明确检委会内部采取少数服从多数的原则,此后都未改变此民主集中制原则。
  同时,由于各级人民检察院采取首长负责制,即实行检察长统一领导与民主集中制相结合{4},以至于产生检察长个人不同意检察委员会多数意见时如何权衡的问题。该法第3条作出了选择,“……如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”。即,检察长对非重大问题具有决策权,但在重大问题上不同意多数人意见(以下简称“重大问题发生争议”)由同级人大决策,而非检察长、同级党委决策。
  这是出于对文革中个人专权现象的反思,文革后试图重建民主法制,全国开展了“民主”与“专制”、“法治”与“人治”的大讨论,通过讨论认识到民主集中制的重要意义,试图以之制约领导个人专权,并通过强化人大的地位来提升国家法治的程度,检察院开始向人大负责并报告工作[2]。中央也将以阶级斗争为纲的路线调整到以经济建设为中心。同时,1979年党中央发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》,明确尽管司法机关应当接受党的领导,但党委不再审批案件。检察机关需要依法对案件独立做出决策,必然产生重大问题发生争议如何决策的问题。
  特别是,法律文本中首次区分了“重大案件”和“其他重大问题”,出现了“重大案件”的提法。从“其他重大问题”中“其他”的语义上分析,立法并未将“重大案件”从“重大问题”中分离出去,“重大案件”仍然属于“重大问题”{5}。那么,该立法为什么要区分“重大案件”和“其他重大问题”?立法意图无法知悉,因为如果重大案件也属于重大问题,所有重大问题都要提交人大常委会决定,区分就完全没有必要。[3]自此,该立法产生一个模糊点,如果检察长在重大案件上不同意多数人的意见(以下简称“重大案件发生争议”)是否需要提交人大常委会讨论并未明确,这为后来司法界对此的争议留下了空间。
  1980年最高检制定的《人民检察院检察委员会组织条例》与之不同,其第一次规定,“如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定”,同时“应抄报上一级人民检察院”。而且,“省、自治区、直辖市人民检察院分院的检察委员会开会,如果检察长在重大问题上不同意多数委员的意见,不提交人大常委会讨论,而是报请上级人民检察院决定[4]”。这是首次强化上级检察院对下级领导的做法,是对1979年宪法规定的,检察机关采取双重领导体制,要求上级“领导”而不是“监督”下级的宪法体制的贯彻[5]。因为,不向上级报告就难于体现上级对下级的领导,但必须明确的是,其只是“抄报”上级,决策权仍在同级人大常委会。
  尽管如此,检察机关试图强调检察委员会内部“领导”体制的做法未获得人大的支持,人大常委会1983年修正的《人民检察院组织法》第3条第2款规定:“各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制,在检察长的支持下讨论决定重大案件和重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定,可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”其并未确认1980年的组织条例中将重大问题的争议抄报上级检察院的做法。但是,一个最重大的变化是,该立法去掉了1979年组织法中“其他重大问题”中的“其他”两字,直接将“重大案件”与“重大问题”并列并加以区别,从语义分析的角度,似乎有将重大案件不提交人大审议的倾向,但未明确加以规范。司法实践中,检察机关与人大对该条文的理解产生了分歧。
  人大坚持认为重大案件的争议应提交人大常委会讨论。1990年5月11日,全国人大常委会法工委在回复宁夏自治区人大常委会的询问时指出,1983年通过的检察院组织法条文中的“后一个重大问题”包括重大案件。在实践中,湖北松滋县检察院检察委员会1988年在讨论一个流氓犯罪案件时,8名委员认为一名案犯涉嫌犯罪,应批捕起诉,唯独检察长不同意。于是,检察院依法报请县人大常委会决定。县人大常委会决定同意检察委员会多数人的意见。[6]但是,这种情形十分罕见。笔者查阅了许多资料都没有发现将案件争议提交同级人大常委会讨论的其它案例,相反,检察院都是将“重大案件争议”向上级检察院请示。
  三
  1999年最高人民检察院将检察委员会改革列为六项检察改革之一,有效地推动了检察委员会改革的深入开展和检察工作的整体推进。1999年6月,最高检在《关于改革和加强检察委员会工作的通知》中为规范检察委员会的制度作出了更加具体的规定:“检察委员会讨论决定问题,必须坚持少数服从多数的原则,在全体组成人员过半数同意后,才能作出决定,如果对重大问题争议较大,检察长应建议不付表决,进一步调查研究后,下次再议。如果检察长在重大问题上不同意多数人的意见,可以报送上一级检察院决定,同时抄报同级人大常委会。”[7]
  可见,最高检的改革意见有了重大变化,其一,检察长在争议问题处理上有了更大的集中权,首次确定了检察长对重大争议的“搁置权”,可以暂不表决,下次再议;其二,民主集中制有了进一步的发展,明确必须获得“全体成员的过半数”同意才能获得法律效力,而非“与会多数”同意;其三,未区分重大案件与重大问题,重大问题包括了重大案件;其四,首次明确上级检察机关对“重大问题争议”的决定权,完全剥夺同级人大对此的处置权。第一次明确无论“重大案件”还是“重大问题”争议都报送上级检察院决定。这有助于克服地方保护主义,与当时对司法地方保护主义的批判相伴而生,当时的社会舆论对于司法地方保护主义抨击甚为激烈[8],学界认为应当强化检察机关的内部领导以克服地方保护主义。
  尽管该通知只是“内部”规范意见,法律效力有限,且突破了人大通过的组织法与1990年人大法工委的批复意见,但该变化反映了检察机关的内部改革意见,得到了检察机关内部的遵循,包括重大案件在内的重大问题如果发生争议都提交上级院审查。来自实践的检察官写道:“司法实践中各级检察机关也是按照最高检的通知去做的,甚至连抄报同级人大常委会也省略了”。{6}与此对应的社会背景是,此时期恰恰是人大个案监督的高潮期{7},人大试图通过个案监督的方式介入司法机关的个案处理,自然不会放弃对“重大案件发生争议”的处理,如人大的同志撰文认为“重大案件发生争议”也应由人大常委会讨论决定{8}。这两种分歧意见必然导致司法实践中的冲突。
  同时,由于人大个案监督备受争议[9],导致人大内部对“人大是否应当对重大案件发生争议进行决策”的分歧越来越大,这在检察日报组织专栏予以讨论的一个案例中集中体现出来。2005年4月,贵州省黔南自治州某县检察院检察委员会在讨论一起经济大案中,检察长在是否提起公诉问题上与其他成员的意见不一致,便根据人民检察院组织法的规定报请人大常委会决定。县人大审议时,有人认为可以依法及时行使决定权,支持司法工作;也有人认为“重大问题”是否包括案件分歧在内,并不清楚,县人大最终决定待相关立法解释出台后再说。[10]针对此案例,2005年正义网曾经以“对检委会案件分歧能否提交人大常委会决定的问题”为题开展了一次大讨论,来自学界、人大与检察机关的人员发表了许多不同观点。
  四
  与克服地方保护主义获得公众、学界认同不同,人大的个案监督制度自产生之日起

  ······

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