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【期刊名称】 《行政法学研究》
欧盟和中国食品安全风险评估的独立性原则之比较
【英文标题】 Comparison of Independence Principle in UN's and China's Food Security Risk Assessment
【作者】 杨小敏【作者单位】 中国人民大学
【分类】 国际法学
【中文关键词】 欧盟;中国;食品安全风险评估;独立性原则
【英文关键词】 European Union; China; Food Security Risk Assessment; Independence Principle
【文章编码】 1005-0078(2012)04-122-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 4
【页码】 122
【摘要】

在将独立性原则作为食品安全风险评估的一项法定原则的理由上,我国和欧盟存在惊人的相似,即为了恢复公众对各自的食品及食品安全监管制度的信任并确保食品安全风险评估结论的科学性。然而,在关于独立性的基本含义上,我国与欧盟之间存在重大差异,欧盟实现了风险评估与风险管理的分离;此外,在保障独立性原则得以有效实现的机制上,我国的食品法制尚未作出安排,而欧盟已经有一套较为成熟的体系。欧盟的保障独立性原则的机制的经验值得我国借鉴。

【英文摘要】

As for the reason of setting independence principle as a legal principle in food security risk assessment, China and the European Union are amazingly similar, i.e. in order to restore public's trust in respective food and related security supervision system and to ensure the scientific nature of the assessment. However, on the basic meaning of independence, there exists much difference, i.e. the European Union has realized the separation of risk assessment and risk management as well as effective realization mechanism of the independence principle but China has not, which deserve China's learning.

【全文】法宝引证码CLI.A.1162938    
  
  2010年1月21日,我国卫生部等六部委颁布的首个专门规范食品安全风险评估的行政规章—《食品安全风险评估管理规定》(试行)(以下简称《试行》)第6条明确规定了我国食品安全风险评估需遵循独立性原则。无独有偶,2002年1月28日施行的欧盟《统一食品安全法》第37条也规定了欧盟食品安全风险评估需遵循独立性原则。那么,欧盟与我国的法律为何将独立性作为食品安全风险评估的法定原则?这两部法律规范所规定的独立性原则的含义有否差异?在为确保独立性原则有效实现的机制上,欧盟和我国的食品法律制度是否作出了相应安排?我国能否从已实施了十年之久的欧盟的独立性原则中获得借鉴,或者,欧盟也能从我国的独立性原则中汲取经验?本文围绕这些问题展开。
  一、将独立性作为法定原则的理由之比较
  从欧盟的情况来分析,将独立性作为一项法定原则的理由主要基于两个方面。
  一是消除“疯牛病”事件所造成的公众对欧盟食品及欧盟食品安全监管制度的不信任。虽然早在1986年,英国的农业、渔业和食品部的研究人员已经承认英国存在“疯牛病”,但直到1988年,英国政府才成立工作组来评估“疯牛病”对牲畜和人类健康可能造成危害。当1996年3月6日英国政府宣布“疯牛病”对人类有致命危害时,立即引起了欧盟社会的恐慌,欧盟几百万人不再吃英国牛肉。短短几个月,欧盟多个国家的牛肉销售量急剧下降。欧盟消费者对欧盟食品安全监管制度也彻底丧失信心。[1]那么作为欧盟成员国的英国为何迟迟未对“疯牛病”采取措施?其中,最重要原因是担心会给英国的牛肉产品制造业带来灾难性的经济损失。而英国政府之所以将牛肉食品企业的利益放在优先位置,这与当时英国的食品安全监管制度密切相关。当时英国农业、渔业和食品部既负责食品安全风险评估,也承担着促进英国农民和食品企业的经济利益的责任,而这两项职责所保护的利益存在冲突,前一项是保护消费者和公众的利益,后一项是保护农民和食品企业利益。然而,这两项职责却由同一机构来实施。“疯牛病”事件表明,如果不从制度上将作为科学事业的风险评估与作为政治管理事业的风险管理相分离,消费者的利益通常难以保障,为此,英国政府于2000年建立食品标准机构专门负责食品安全风险评估,保护消费者利益。[2]欧盟食品安全风险评估原则的设计显然汲取了英国的教训。然而,更为重要的是,1996年“疯牛病”危机在欧洲全面爆发之前,欧盟的食品安全风险监管制度也存在与英国相似的问题。当时欧洲议会建立了一个调查委员会来调查欧盟的食品安全监管制度。调查委员会所发布的《麦地那的奥尔特加报告》(the Medina Ortega report)多次提到,1996年之前欧盟食品安全监管法律制度存在诸多缺陷,比如,作为科学的风险评估职责和与作为政治决策的风险管理职责之间的区分存在模糊,欧盟的食品安全监管制度过于保护农业和企业的利益,没有认真考虑公众健康,在一些食品安全决策中某些国家(主要指英国)的利益权重过大,导致欧盟法律无法加以控制。[3]由此可见,欧盟将独立性原则作为食品安全风险评估的法定原则与“疯牛病”事件所暴露出的问题密切相关,既汲取了英国的经验与教训,也为了恢复消费者对欧盟食品和食品监管法律制度的信任。
  二是保障科学上的卓越性原则得以实现,并确保公众信任欧盟的食品安全风险评估结论。欧盟食品安全风险评估制度的设计者意识到,如果专司食品安全风险评估的欧盟食品安全管理局不能独立于食品生产企业或其他利害关系人,以及作出食品安全决策的机关,比如欧盟委员会,那么它是无法做出科学上公正和客观的评估建议的,而科学上客观与公正的评估建议是欧盟食品安全监管机构制定食品安全监管政策的主要依据。[4]更为重要的是,公众也不会信任欧盟食品安全管理局的风险评估结论是建立在科学基础之上的,这对欧盟的食品监管制度将带来重大负面后果。由此,为确保欧盟食品安全管理局的风险评估结论具有最优的科学性,欧盟的食品安全法律必须规定食品安全风险评估需要遵循独立性原则。对于这一主张,欧盟许多食品法律都作出明确规定,比如,欧盟《统一食品安全法》在序言第18条中规定,为了使有科学依据的食品法律制度更加让人信服,风险评估应当在现有的科学资料和数据的基础之上以独立、客观和透明的方式展开。
  从中国情况考察,将独立性作为一项法定原则的理由主要也基于两个方面:
  一是吸取以2008年爆发的“三鹿毒奶粉”事件为代表的食品安全危机事件的教训,恢复公众对我国食品与食品安全监管制度的信任。法学界已有学者指出,虽然2006年的《农产品质量安全法》6

不能给市场做人工呼吸

条已规定了国务院农业行政主管部门应当设立由有关方面专家组成的农产品质量安全风险评估专家委员会,对可能影响农产品质量安全的潜在危害进行风险分析和评估,但作为一项独立的监管食品安全的制度并纳入《食品安全法》,则是因2008年9月11日曝光的“三鹿毒奶粉事件”而催生的。[5]“三鹿毒奶粉事件”表明,我国行政机关及其聘请的专家存在不及时评估风险的现象。众所周知,在2008年9月三鹿问题奶粉全面披露之前的3个月,在国家质检总局食品生产监督司网站上,就有消费者投诉婴儿食用三鹿奶粉后患肾结石的情况。2008年6月16日,甘肃一家地方医院就向甘肃省卫生部门报告婴儿肾功能衰竭的案例。然而,国家质检总局和卫生部门并没有启动对三鹿问题奶粉的风险评估。到了8月3日,虽然三鹿集团公司向河北省石家庄市政府报告了问题奶粉的情况,但石家庄市政府也没组织专家进行风险评估。等到卫生部组织调查组对三鹿集团奶粉进行深入调查时,已经是在9月中旬了,错过了治理三鹿奶粉危机事件的关键三个月。[6]至于我国食品安全风险监管部门不及时评估“三鹿毒奶粉”风险的原因,不同学者已经从不同角度作了探讨,[7]然而,笔者认为,这与当时的食品安全风险评估专家委员会(以下简称“专家委员会”)依附于作为食品安全监管决策的行政机关以及行政机关过度维护“三鹿奶粉集团”利益具有重要关系。一方面,虽然当时的《农产品质量安全法》已经规定了农产品质量安全风险评估专家委员会,但并没有规定其享有独立实施食品安全风险评估的职权;另一方面,当时国家质检总局、卫生部,特别是石家庄市政府基于“三鹿奶粉集团”是中国食品工业百强以及河北省纳税大户等因素的考虑,没有及时采取包括实施风险评估在内的其他食品安全监管措施。显然,我国食品安全风险监管机关在处理“三鹿毒奶粉事件”上存在与英国政府相似的弊端,即将作为科学事业的风险评估与作为政治管理事业的食品监管决策相互混同,并交由既要发展经济、又要维护公众健康的行政机关来实施。然而,依据公共选择理论,如果一个行政机关(特别是地方政府)负有发展经济、同时又要维护公众健康的职责,当这两项职责冲突时,行政机关往往会选择牺牲公众健康,因为,行政机关做出这样的选择是符合其利益最大化预期的(至少从短期而言)。[8]然而,“三鹿毒奶粉”事件最终还是爆发了,一如欧盟公众,我国消费者对我国的食品及食品安全监管制度丧失信心。《食品安全法》顺应民意,在该法13条到第17条对食品安全风险评估制度的基本内容做出规定,而《试行》则是对这些条款的具体化,其中,将独立性作为食品安全风险评估的一项法定原则。
  二是保障食品安全风险评估结论的科学和客观,以便为食品安全风险监管决策提供依据。由于根据《食品安全法》16条规定,食品安全风险评估结果是制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据,因而,确保食品安全风险评估结果的科学和客观就至关重要。与欧盟的食品安全监管法律制度的设计者一样,我国食品安全监管法律制度的设计者同样意识到独立性对于确保食品安全风险评估结论的科学和客观的重要性。’对此,《试行》第6条已经作出了明确规定,即为保证风险评估结果的科学、客观和公正,“专家委员会”依据本规定及“专家委员会”章程独立进行风险评估。
  以上分析表明,在将独立性作为食品安全风险评估一项法定原则的理由上,欧盟和我国存在着惊人的相似。那么关于该原则的基本含义,欧盟与我国的法律又是如何规定的?
  二、独立性原则的基本含义之比较
  对于独立性原则的基本含义,《试行》第6条作出了明文规定。依据该条规定,我国食品安全风险评估的独立性原则包括两层含义:一是“专家委员会”依据《试行》及“专家委员会”章程进行风险评估;二是任何部门不得干预“专家委员会”承担的风险评估相关工作。显然,第一层含义是对独立性原则的正面界定,赋予了“专家委员会”独立实施风险评估的职权和职责,而第二层含义是对独立性原则的反面界定,规定了其他任何部门,特别是食品安全监管决策部门的不得干涉的义务。然而,对于这两层含义,特别是第一层含义,需要做深入分析。由于首届“专家委员会”成立大会于2009年12月8日召开,但时隔快两年,“专家委员会”章程尚未审批,因而,笔者无法具体分析“专家委员会”如何依据章程开展独立的食品安全风险评估,然而,有一点可以肯定,即“专家委员会”的章程不能违反卫生部等六部委所颁布的《试行》,由此,通过分析“专家委员会”如何依据《试行》开展食品安全风险评估的情况,依然可以发现“独立性”的具体含义。如果以食品安全风险评估的工作环节作为分析对象,从《试行》的规定中,可以发现这样几个结论:第一,就“专家委员会”开展食品安全风险评估任务的来源而言,是由卫生部下达的(《试行》第7条的规定);第二,就“专家委员会”开展食品安全风险评估所需要的信息和资料而言,由卫生部负责收集,国务院有关部门和县级以上地方农业行政、质

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