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【期刊名称】 《天津法学》
对限价商品房制度的法律思考
【英文标题】 Legal Consideration on the Current Limit Commercial Housing System
【作者】 王者洁【作者单位】 天津工业大学文法学院
【分类】 房地产法
【中文关键词】 限价商品房;住房保障;经济法;法律完善
【英文关键词】 price-limited commercial housing; housing security system; economic law; legal perfection
【文章编码】 1674-828X(2013)03-0063-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2013年【期号】 3
【页码】 63
【摘要】 限价商品房政策是我国现行梯级住房保障供应体系的重要组成部分,然而目前国家层面尚缺乏统一的相关法律法规,各地政府在限价商品房政策的制定与实际建设尚处于探索阶段,存在着相关法律制度不完备、准入及退出机制不健全、定价机制不合理、监督机制不完善、融资渠道较为单一等问题,故制定《住房保障法》,建立并完善一系列相关机制乃当下保障限价商品房制度良性运行亟待解决的问题。
【英文摘要】 The price-limited commercial housing policy is an important part of current cascade supply of housing security system. However, there are no unified relevant laws and regulations at national level. The government in the building process and the real construction of this policy are still in the exploration phase. The author explored some highlighted problems including incomplete laws, unsound access and withdrawal mechanism, unreasonable pricing mechanism, imperfect supervising system and so on. So formulating the Law of Housing Security, establishing and improving a series of related mechanisms are needed in aiming to provide healthy legal-guarantee for the sound operation of the price-limited commercial housing system.
【全文】法宝引证码CLI.A.1181616    
  
  近年来,我国城市居民住房问题不断凸显,保障性住房因而成为保证人民安居乐业、社会和谐稳定的重要组成部分。2006年5月建设部、发改委等九部委联合出台的《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中首度提出了限价商品房政策,即“限套型、限房价、竞地价、竞房价”的普通商品两限房,其初衷在于解决既无资格购买经济适用房又无能力购买商品房的城市“夹心层”群体的住房问题,表明了政府希望借限价商品房政策实现抑制房价飞涨、解决人民刚需的基本目标{1}。2013年04月住房和城乡建设部又发布了《关于做好2013年城镇保障性安居工程工作的通知》,提出为贯彻落实党中央、国务院关于加快推进住房保障工作的要求,切实做好城镇保障性安居工程建设和管理工作,加快落实年度建设任务、完善保障性住房分配与管理机制等一系列意见。再次显示出中央政府关注民生、遏制房价的决心和态度。限价商品房政策实施至今已逾七年,各地方政府亦依据各地区实际制定了相关政策,如北京、天津、广州、上海等主要城市。但由于国家层面尚缺乏统一的针对限价商品房的法律法规,各地政府无论在限价商品房政策制定还是实际建设中均存在着一些颇有争议、值得探讨的问题,由此引发笔者对于当前我国限价商品房问题的法律思考。
  一、我国限价商品房制度的现状分析
  (一)我国各地限价商品房政策的规定及其异同
  限价商品房政策实践始于2006年5月国务院办公厅转发建设部等九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》,2007年国务院出台的《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干建议》再次重申该项政策,限价商品房供应的基本方略大致形成,由此引发了全国各大中城市限价商品房实践的高潮,北京、天津、广州、宁波、青岛、南京、西安等诸多城市均制定了限价商品房管理办法,使限价商品房的建设和分配有了明确的规范依据。笔者此处选取北京、天津、广州三地,对其限价商品房政策的主要内容进行简要比较:
  由下表分析可见,第一,就限价商品房的销售对象而言,北京、天津、广州三地的具体规定有所不同,或从家庭人均收入衡量,或从家庭财产总产值衡量,或从是否已拥有自有产权住房衡量,但是不难看出,其准入群体的界定均是针对本城市的中等收入家庭;第二,就套型限定而言,三地均将套型严格控制在90m2以下,不同之处在于北京、天津两地对套型进行分类要求,更加具体明确;第三,就销售价格而言,天津、广州两地从制度层面对限价商品房的价格制定标准进行明确规范,大致保持在同地域、同类型的商品住宅市场价格的70%—80%左右,北京市的限价商品房销售价格只是官方出具了一个大致的衡量标准,仍缺乏制度层面的操作性;第四,就申请配售程序而言,北京、天津均遵从传统的保障房管理制度,将限价商品房的申请配售管理工作交由政府主导并具体实施,而广州市则另辟蹊径,以开发建设单位作为限价商品房的销售主体,在限价商品房的预售登记中由政府对销售对象等进行特殊审核即可;第五,就产权流转而言,各地的思路大致相同,五年内禁止转让,五年后转让须补交部分土地出让金,只是关于补缴的比例、程序等具体操作不尽相同,而天津对此方面的规定仍较为原则化,有待于进一步细化。
  
┌─┬───────┬─────┬─────┬──────┬────┬───────┐│城│准入对象   │套型限定 │销售价格 │申购程序  │配售程序│产权流转   ││市│       │     │     │      │    │       │├─┼───────┼─────┼─────┼──────┼────┼───────┤│北│本市中等收入住│90m2以下为│一般低于周│向户口所在地│进入轮候│取得房屋权属证││京│房困难的城镇居│主,一居室│边商品房价│的街道办事处│家庭通过│书后五年内不得││{2│民家庭、征地拆│控制在60m │格10%-30% │或乡镇人民政│摇号等方│转让,确需转让││} │迁过程中涉及的│以下;二居│。    │府提出申请一│式配售。│的,可申请回购││ │农民家庭以及市│室控制在75│     │初审公示一区│多次摇号│。五年后转让的││ │政府规定的其他│m以下。  │     │县住房保障管│均未能摇│,应按照届时同││ │家庭。    │     │     │理部门复审公│中,轮候│地段普通商品住││ │       │     │     │示一市住房保│三年以上│房和限价商品住││ │       │     │     │障管理部门备│的,可为│房差价的一定比││ │       │     │     │案。    │其直接配│例交纳土地收益││ │       │     │     │      │售。  │等价款,交纳比││ │       │     │     │      │    │例为35%。   │├─┼───────┼─────┼─────┼──────┼────┼───────┤│天│本市市内六区、│控制在90m │原则上比测│向户籍所在区│市国土房│限价商品住房购││津│环城四区及滨海│以下,一居│定销售价格│房管局申请一│管局可采│买人在交纳契税││{3│新区范围内非农│室50m2左右│前3个月内 │初审一户籍所│取摇号或│满5年后方可上 ││} │业户籍;家庭上│,两居室70│周边或同地│在区民政局收│轮候方式│市转让(继承除││ │年人均收入低于│m2左右。一│区普通商品│入核查一区房│确定申请│外)。     ││ │3万元;家庭住 │居室、两居│住房价格低│管局公示一开│人购房次│       ││ │房建筑面积不超│室住房套数│20%左右。 │具天津市限价│序。  │       ││ │过60m2;家庭人 │占住房总套│     │商品住房购买│    │       ││ │口原则上2人以 │数的比例不│     │资格证明有效│    │       ││ │上,但男超过25│低于70%。 │     │期为1年。  │    │       ││ │岁、女超过23岁│     │     │      │    │       ││ │的未婚人员及离│     │     │      │    │       ││ │异、丧偶人员可│     │     │      │    │       ││ │作为单人户申请│     │     │      │    │       ││ │。      │     │     │      │    │       │├─┼───────┼─────┼─────┼──────┼────┼───────┤│广│本市户籍人口;│限价房套型│原则上按地│开发建设单位│开发建设│自办理房地产权││州│本人(已婚的, │建筑面积不│块出让时同│进行购买预登│单位按优│属登记之日起五││{4│含配偶和子女)│得超过90m2│一区域、同│记。    │先购房者│年内不得出租和││} │在广州市没有自│。    │一地段的同│      │、其他购│转让。五年后出││ │有产权住房;男│     │类型商品住│      │房者两类│租和转让的,应││ │性年满25周岁,│     │宅市场价格│      │,公开摇│补交土地出让金││ │女性年满23周岁│     │70%的标准 │      │珠确定购│(按照公开出让││ │。      │     │制定。  │      │买资格一│时成交楼面地价││ │       │     │     │      │市国土房│或者基准地价的││ │       │     │     │      │管局审核│30%补交)。  ││ │       │     │     │      │确认购房│       ││ │       │     │     │      │者名单。│       │└─┴───────┴─────┴─────┴──────┴────┴───────┘

  
  (二)对我国限价商品房制度的评价
  限价商品房是在市场机制不能有效解决各个收入群体住房的前提下,政府为了保障中低收入居民的住房权利而实施的一种手段。其供应对象并不是所有居民,而是收入水平高于经济适用房准入的经济条件,但其实际住房消费能力又不足以购买普通商品房的中等收入阶层,定位介于经济适用房和普通商品房之间。限价商品房的价格有所限制,低于同类普通商品房,保证中低收入者经济上的可承受力,从而满足中低收入者的住房需求。
  探析限价商品房的社会属性,不难发现其兼具商品性与保障性的双重属性[1]。首先,限价商品房的商品性主要体现在:其一,限价商品房由房地产开发商生产和经营,并在市场上进行销售;其二,限价商品房的价格中包含开发成本、税金和利润,房地产开发商不但可以收回投资,还能够通过销售限价商品房获取一定的利润[2];其三,目前我国实施限价商品房政策的地区制定的限价商品房销售管理办法中均规定限价商品房满五年后允许上市销售,这就赋予了限价商品房在市场上流通的功能。同时,限价商品房具有社会保障性[3],虽然对限价商品房是否为保障性住房的界定尚未明确,但是其设立初衷即为解决中等收入家庭的住房问题,其“限套型、限房价”的特性具备鲜明的政府干预性,是政府调控房地产市场、抑制房价飞涨的一项重要举措。
  根据垂直的住房保障公平理论{5},不同收入水平和住房条件需求的家庭须根据不同的住房保障来保证,因此,我国的住房保障体系必须体现层次性,即为住房困难的中等收入人群提供限价商品房、为中低收入家庭提供经济适用房、为低收入人群提供政策性租赁房与廉租房。限价商品房政策通过限制土地价格、限制住宅销售价格的方式,为住房保障制度体系中的“夹心层”家庭解决住房问题,一方面在某种程度上弥补了我国当前住房供给层面的断层现象,对完善我国的梯级住房供应体系起着至关重要的作用;另一方面,限价商品房的推出可以在一定范围内降低房地产的平均价格,有利于遏制房价上涨过快,是缓解房价上涨的“稳定器”。然而,当前我国关于限价商品房政策仅有刚性要求,对于限价商品房的性质、发展方向、操作办法甚至基本思路都尚未形成。国内大部分城市虽然已经开始实际开展限价商品房建设,但无先例可循,限价商品房政策的实施在认识和实践上均处于摸索阶段,限价商品房实际建设中很多不足和隐患频现,亟待解决。
  二、我国限价商品房制度实施中面临的问题
  (一)相关法律制度不完备
  住房保障制度是关系到国计民生的重要制度,应当在立法方面予以较高层次的法律保护方可确保该制度的良性有序运行[4]。由于我国住房保障制度起步比较晚,相关的法律体系不尽完善,关于限价商品房政策尚缺乏统筹全局的法律制度为其持续健康发展提供基础性的保障。
  首先,就国家层面而言尚缺乏一部明确而系统的法律规范或指导意见,仅靠一部《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》中原则性的寥寥数语,法律性质、发展方向、操作办法、监督管理等都无从谈起,更无从奢求其有效落实了。其次,目前我国对限价商品房制度的立法主要局限于各地政府出台的本地区管理办法,内容缺乏系统性与统一性,立法水平不一,原则性条款比比皆是,甚至一些地方政府为谋求地方利益故意设置可操作空间,导致一些规定在实施过程中难以明确执行,操作起来存在诸多漏洞,不仅与限价商品房政策的预期目的差异甚大,反而有渐行渐远之趋势{6}。
  (二)准入及退出机制不健全
  目前各地对国家限价商品房政策的理解不一,对准入条件的设置亦不相同,过于严格或过于宽松的资格设置无法实现保障中低收入家庭住房需求的初衷,反而耗费政府大量的运行成本{7},甚至造成房地产市场的混乱。例如,近年限价商品房为内部房、特权房的负面报道屡见不鲜[5],引起了社会公众对政府公信力和公正公平性的质疑,客观上也造成了分配不公平和收入差距的扩大;还有一些地方政府直接将申购对象资格审查的工作转交给开放商,监管缺位使得限价商品房在某种程度上已变成一种炒房者投资方式,而无法真正实现其社会保障功能[6]。因此,由国家层面对限价商品房的申购标准进行一个整体性、指导性的规定是十分必要的。设置一个科学合理的申购指标是直接关系到限价商品房政策的受益群体范围,是发挥其社会保障职能的基础[7]。
  住房保障作为一个动态的过程,应随着家庭经济条件的变化而制定灵活的退出机制,以充分实现限价商品房的循环利用和社会保障功能,使更多的人受益于限价商品房政策。目前各地方在制定限价商品房管理办法时均对其退出问题作了明确的限制,一般规定限价商品房自办理房产权属登记之日起五年内不得上市转让,五年后进行转让必须向政府缴纳一定比例的土地收益款,以限制购房者的二次收益。但是目前限价商品房的出租问题尤为突出且无从监督,各地私自出租限价商品房的现象尤为普遍、屡禁不止[8]。
  (三)定价机制不合理
  限价商品房的定价问题是限价商品房政策实施过程中的核心问题之一。限价商品房作为介于市场行为和行政手段间的特殊商品,其价格形成应考虑一定的市场影响因素,但又要符合“满足中低收入家庭住房需求”的社会保障职能定位,必须在政府的土地收益、开发商的商业利润、居民的住房保障之间寻求一个合理的平衡点[9]。目前各地限价商品房探索中有两种定价机制。一种是在土地挂牌出让时就已限定价格,忽略了市场价格的波动性,如广州市首批限价商品房在价格方面遭到质疑,当广州以每平方米六千五百元推出全国第一个限价商品房项目保利西子湾之际,“比限价房更便宜的房子”却成了当地某些新楼盘以低于限价商品房20%的价格优势突然流行起来的广告语,当其价格优势丧失时,无疑遭到一个被弃选的尴尬境地。另一种是在限价商品房预售阶段进行定价,原则上参照上年度同区域同类住房的房价,并低于售房前全国房价的平均涨幅,这种以市场价为基础的定价方式很容易带来价格波动风险{8}。
  (四)监督机制不完善
  限价商品房作为一种福利性公共政策资源{9},原本的目的在于通过政策的倾斜,保障中低收入群体的住房需求[10];但是其又具有一定的商品性,具备巨大的盈利空间,如监督管理机制不健全,很容易沦为开发商和政府部门寻租套利的工具[11]。具体而言,目前我国的限价商品房监管漏洞主要体现在以下几个方面:一是我国目前尚未建立完善

  ······

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【注释】                                                                                                     
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