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【期刊名称】 《东方法学》
行政问责程序研究
【作者】 关保英【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政问责;程序规则;规范化与实效化【期刊年份】 2013年
【期号】 6【页码】 27
【摘要】 行政问责程序是行政问责制度运行规范化、实效化、常态化的关键环节,它使行政问责由行政性而法律性、由碎片化而体系化、由内部运作而社会化、由选择化而普遍化。然而,目前我国真正或者完整意义上的行政问责程序还没有建构起来。因此,完善相关行政问责的程序规则势在必行。其中关键之点在于我们必须通过立法或者其他法律手段将行政问责程序建构起来。具体而言,行政问责主体应非行政化、行政问责罚则应法典化、行政问责方式应衔接化、行政问责过程应司法化、行政问责结果应效率化。
【全文】法宝引证码CLI.A.1181652    
  
  行政问责是我国近年来在行政系统建立的一项重要的责任追究制度。该制度对于行政系统中的职务违法行为及其责任追究起到了非常好的作用,一些涉事的行政官员也通过该制度被追究了法律责任。{1}然而,由于行政问责在我国行政法治中是一项特别的制度,而且其建立的过程也相对较慢,因此该制度在行政法治中的运用还存在诸多问题,尤其该制度的相关理论问题还有待学界予以澄清。毫无疑问,行政问责作为一项重要的责任追究制度其必须有相应的程序支持,但我国目前对有关行政问责究竟应当适用什么样的法律程序并非十分明确,甚至可以说在我国真正或者完整意义上的行政问责程序还没有建构起来。正是基于这样的考虑,笔者撰就本文,拟对我国行政问责程序作初步探讨,并希望引起学界和实务部门对该问题的重视。
  一、行政问责程序的价值
  所谓行政问责的程序,是指有关的国家机关在对行政主体及其行政公职人员进行行政问责时所应当遵循的程序规则,这是笔者对行政问责程序所下的一个定义。该定义由下列若干内容构成:
  其一,它是对行政权发生作用的程序。在行政法治中通常存在一个严格的行政程序规则,应当说,在法治发达国家的行政法治中这样的程序规则都是必然存在的,{2}它已经成为行政法治发达国家行政法制度的核心内容之一。那么,能不能够说行政问责程序就是行政程序的构成部分呢?应当作出否定回答。行政程序在通常情况下是行政主体在对社会关系进行调整和对行政相对人发生作用时使用的程序,这个程序所发生的作用应当是针对行政权的客体,而不应当是行政权本身。例如,行政主体在进行行政处罚时所采用的程序是以行政主体对行政客体发生作用为基点的。与之相对,行政问责程序则是对行政权发生作用的程序,即是说,该程序是针对行政权起作用的,而不是对行政权的作用客体起作用的。这一点便决定了行政程序的适用主体与行政问责的主体在行政法治实践中表现出了极大的不同,这是行政问责程序的第一个方面的特性。
  其二,它是追究行政责任的程序。行政问责是由相关的国家机关对行政权行使者进行责任追究的制度。在行政法治实践中行政主体可以对行政相对人发生作用,行政程序的基本功能就在于让行政主体对行政相对人发生作用时有法律程序上的依据,可以说,行政程序所适用的是行政法关系。行政问责则是行使行政权的行政主体之外的国家机关对该主体所发生的作用及其发生作用的过程。{3}如果用法律关系的原理来分析行政问责程序的话,那么,行政问责所发生的法律关系的范畴是监督法律关系,就是监督主体与被监督行政主体在行政监督过程中所发生的关系形式。近年来,我国的行政法学理论合理地区分了行政法关系和监督行政法关系这两个不同性质的关系形式。{4}行政问责程序作为追究行政责任的程序,通过用监督行政法关系来框定其适用范围和特性非常准确地表达了它与行政程序的区别,在这个程序中,其程序的基本功能和作用在于追究行政主体的法律责任。{5}
  其三,它是具有复合属性的程序。现代宪法原理中关于法律程序的相关原理有一个正当程序原理,该原理的基本含义是当政府机关要追究公众的法律责任时必须由正当主体通过正当的程序、以正当的法律形式进行追究。也就是说,正当程序要求在责任追究中,主体必须是特定的,适用的程序必须是特定的,采用的方式方法也必须是特定的。“在我们特有的宪法中,正当程序条款在减缓个人要求与公共福利要求之间的冲突方面,极其罕见地发挥着广泛的作用。同平等保护条款一起,正当程序条款已经成为一个历史遗留的保护伞,并在一定程度上取代了其他业已萎缩的宪法保障,如禁止授予立法权原理,对特权和豁免权的限制,以及契约自由条款。正当程序条款还为把最初的权利法案适用于州政府行为提供了一个手段。”{6}这个宪法原理在我国宪法中虽然没有明文规定,但我国宪法中的相关制度肯定了这个宪法原理,而且在我国一些下位法中明确规定了该原理在我国的适用。对于行政权的行使来讲,相关的法律典则规定了基本的程序准则,这个程序准则是保证行政权运行的基础性准则,如果没有这个范畴的程序准则,那么行政问责的程序也就无从存在。当然,由于我国没有制定统一的行政程序法,所以我国行政主体行使行政权的程序规则常常反映在一些单一的行政法典中,更多的反映在部门行政法典中。{7}这些法律典则规定的程序是行政问责存在的基础和前提。从这个角度讲,行政问责的程序与行政程序是衔接在一起的,它的复合属性也由此得到了证明。
  上列三个方面是行政问责程序的基本科学内涵,这些科学内涵为我们揭示行政问责程序的价值提供了思路,如果我们将行政问责程序与现代行政法治结合起来考察的话,就可以发现行政问责程序具有下列价值:
  第一,使行政问责由行政性而法律性的价值。上面已经指出正当程序是现代行政法治中的基本内容之一,这个内容具体到行政法治实践中就要求行政主体的外部行政行为和内部行政行为都必须有法律程序来驱动,都必须依据法律程序而作出。与之相适应,行政权的内部运作或者相关主体促使行政权进行运作也应当受程序的驱动。毋需证明,只要这些东西被正当程序或者相应的法律程序予以驱动的话,那么这些行为方式都应当具有法律上的属性。之所以这样说,是因为程序一旦成为真正意义上的程序,它就必然应当是法律上的,这是由程序的规范性、稳定性所决定的。有学者将程序的这些特性称之为“程序理性”{8},这应当说是一个最为基本的法学原理。运用这个法学原理来分析我国行政问责的运作过程,便能够发现在我国近年来所进行的一些行政问责中,严格的程序属性并不那么明显。换句话说,诸多的行政问责或者是即时进行的、或者是在政策的指导下进行的、或者是在有关领导的授意下进行的,而整个问责过程和问责的实际后果都不能够使广大公众有一个正当预期。前不久在多地出现的被问责官员职务不降反升的案例就很具有代表性。{9}说到底,通过纯粹的行政手段所进行的问责必然是缺乏程序的,而反过来讲,一旦问责具有了严格的程序,那这种问责也就具有了法律属性。我们强调行政问责应当具有程序、强调要建构我国行政问责的程序制度,实质上就是希望我国行政问责由行政性而变为法律性,由行政上的内部运作而变成法律上的公开运作,这是行政问责程序的第一个价值。
  第二,使行政问责由碎片化而体系化的价值。行政问责对于我国日益发展的行政法治而言是一个非常好的制度,因为通过行政问责能够使行政主体和行政公职人员在行政管理和行政执法中严格依法履行职责。因此,它应当成为行政法治中的一项基本制度。但从我国目前的情况来看,行政问责还没有成为一个成体系的制度,它的分布领域及其在行政法治中的运用还具有明显的碎片化的倾向。就分布领域而言,在我国的行政系统和行政执法中,有些领域有行政问责的明文规定,有些领域并没有这样的明文规定,而且可以说在绝大多数行政管理领域和行政执法领域并没有明确的问责规定,只有个别行政法规范规定了行政问责的适用问题。{10}这样的规定显然是不够周严的。或者说,我们可以不在部门行政管理的法律典则中提到行政问责,而在行政组织法和相关的行政纪律准则中作出这样的规定。目前的这种规定方式使相当一部分行政执法领域并没有建构起行政问责方式。就其在行政执法中的运用而言,并不是所有的行政执法领域都能够进行有效的行政问责。事实上,我国绝大多数行政执法领域并没有推行严格的行政问责制度,这种碎片化的倾向对我国行政法治实现公平与公正有非常大的阻碍作用。而行政问责程序的形成便可以使行政问责在我国行政法治中真正建构起一种体系,一旦这样的体系建构起来,它就能够使行政问责在我国目前这种不均衡分布和不均衡适用发生根本性的变化。
  第三,使行政问责由内部运作而社会化的价值。在行政法治中常常将行政过程的运行分为内部运行和外部运行两种情况。所谓行政过程的外部运行是指行政主体在对社会及公众发生作用时的运行范畴,行政法学界用外部行政行为的概念概括了这个运行的基本方式。在这个运行中,行政主体处于主导地位,而其他社会主体则常常被行政主体所支配。这种以行政主体为主导的特性在行政法关系理论中被称之为“非对等性行政法律关系的非对等性,是指行政法律关系主体双方的权利义务不对等。事实上,只要是行政法律关系,其权利义务总是不对等的。行政实体法律关系和行政程序法律关系都具有非对等性,只不过在表现形式和作用上有所不同而已。非对等性是行政领域的法律关系区别于其他部门法律关系的重要特征。”{11}而行政过程的内部运行,则是指行政系统内部所进行的行政权的能量交换关系,例如上级行政主体对下级的命令、指示或下级行政主体对上级行政主体的请示、汇报等。在我国的行政传统中,行政权的内部运行往往被人们视为是与社会没有关联的,或者说,这样的内部运行是正当的。而行政问责其作用基点是行政主体,它要么是上级行政机关对下级行政机关及其公职人员的责任追究,要么是特定的国家机关对行政主体及其公职人员的责任追究,在这个责任追究中,整个的运作过程具有明显的内部运行的属性。因为在大多数这样的运行中,相关的社会主体并没有参与到这个过程中来,他们有时候甚至连问责的结果也无从知晓。这样的内部运作是由运作过程的内部化所决定的,对于现代行政法治而言,无论这样的内部运作效率有多高,无论这样的内部运作多么合理,都可以肯定地讲,它与现代行政法治的精神是相悖的。因为现代行政法治无论采用什么样的运作模式都应当具有社会化的倾向,它都应当具有法律上的公开性。建构行政问责程序就是让行政问责回归到一国行政法治中来,使其与行政法治天然地联系在一起,而它一旦成为行政法治中的基本构成,就是社会化的,就是向社会公众予以公开的。此点表明行政问责程序化对现代行政法治而言有着不可取代的价值。
  第四,使行政问责由选择化而普遍化的价值。上面笔者指出了行政问责碎片化的问题,与这种碎片化相适应的另一个问题便是行政问责的选择适用。所谓行政问责的选择适用,是指相关的国家机关在对行政系统及其公职人员进行行政问责时,是在受到相关主观因素的制约下人为地予以进行的,他们不是根据行政违法行为的具体情况和可否问责的程度而进行问责,常常考虑了诸多非理性的东西。例如,被问责行为的敏感度,被问责行为的社会影响度,被问责行为对社会命令的对抗度,甚至其他方面的因素。这种在行政问责过程中有所选择的问责方式,一方面使相当一部分应当问责的行政违法行为没有被问责,而不应当问责的行为或者公职人员则被问责;另一方面,使行政问责的方式和结果过于随意,正是这样的随意性,使诸多行政问责对行政法治所起到的是消极作用而非积极作用。基于此,笔者认为,行政问责作为一项严格意义上的行政法制度应当在行政法治中被普遍适用,即是说,它作为一个制度对于相应的违法行为而言应当是非常周严的。凡是应当问责的行政主体和行政行为都应当予以问责;反之,凡是不应当问责的行政主体或者行政行为就应当不予以问责。这种普遍性既是法律制度的基本属性,也是实现全面法治所必须的。我国的行政问责之所以没有实现全覆盖,之所以在问责过程中相关的主体具有那么大的选择权,其根本原因还在于缺乏程序机制,这就表明行政问责程序化是使行政问责由选择化而普遍化的必然结果。
  二、行政问责程序欠缺的弊害
  行政问责仅就其概念和称谓而言,应当说在行政法学理论和行政法治实践中是一个热点问题,甚至可以说是现代行政法治中的一个新问题。之所以这样说,是因为该制度在我国的运用和推广并没有太长的历史,也正因为如此,它的基本制度构造在我国还处于起步阶段。尤其就行政问责的程序而论,其在我国行政法制度中还没有被构建起来。其一,我国的行政程序法不适用行政问责。我国虽然尚未制定出统一的行政程序法,但我国单一的行政程序法典还是存在的。例如,有针对行政处罚行为而制定的行政处罚法,有针对行政许可行为而制定的行政许可法,有针对行政强制行为而制定的行政强制法。这些单行的法律典则实质上都是有关行政程序的法律典则,{12}这些法律典则所规定的程序主要是行政机关在作出行政行为时的程序而并不是行政问责的程序。从一定意义上讲,这些法律典则为行政问责提供了一定的依据。在我国无论《行政处罚法》、《行政许可法》还是《行政强制法》都设置了“法律责任”一章,笔者注意到,在这些章节中规定了行政主体及其公职人员在该范畴内的法律责任承担问题。然而,这些关于法律责任规定的内容通常情况下仅仅规定了行政主体和公职人员应当承担法律责任,{13}而没有具体规定追究这些责任的程序,从这个角度讲,目前我国的行政程序法并不能够适用行政问责。其二,我国的公务员纪律处分规则不完全适用行政问责。我国在2005年制定了《中华人民共和国公务员法》,在该法中规定了公务员的惩戒制度,在后来的公务员纪律处分中还制定了相关的政府规章,用以追究公务员的违纪处分责任。这些关于纪律处分责任的规定是比较完整的,而且在程序的设置和设计中也是非常讲究的。{14}但必须强调,公务员法关于公务员纪律处分及其责任追究的程序规定与行政问责的程序设计应当是两个范畴的东西。公务员的纪律处分属于公务员管理范畴的问题,它的基本规则对象是公务员个体,即是说,公务员的纪律处分是针对公务员个人而言的。与之相比,行政问责则有所不同,它的作用基点是行政系统及其公职人员包括行政主体、行政领导者、行政主管和直接责任人四个方面,而且行政问责中的违法行为与公务员纪律处分中的违法行为也不是同一意义的概念。总而言之,目前我国有关公务员纪律处分的程序设计还不能够与行政问责的程序设计完全对应。其三,行政监察中的程序设计也不能完全适用行政问责。《中华人民共和国行政监察法》是与公务员法相配套的一个行政法典则,该法的调整对象是有关行政主体、企事业单位中的行政领导以及公务员的行政违法及其纪律处分问题,它有非常严格的调整对象,而且它的内容设计尤其程序上的设计是比较完整的。如果说我国有哪部法律中的程序设计与行政问责的程序设计比较接近的话,那非该法莫属。然而,能不能够说行政监察法中所设计的程序规则就能够完全适用行政问责呢?恐怕不能做出肯定的回答。因为行政监察法基本的责任追究对象还是公务员作为个人的违法行为,这就表明它与行政问责中的责任主体和违法行为是有很大差异的。上列三个方面的程序设计,尽管都与行政职权的行使有关,尽管其发生作用的对象在行政系统,但它毕竟不是行政问责的程序设计。因此,在我国行政法体系中行政问责的程序设计还是比较欠缺的,而这样的欠缺必然会给行政法治带来下列弊害:
  第一,影响法治统一。2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》作为我国的一个基本的行政法典则{15}规定了行政法治中的法治统一原则:“法律、法规、规章得到全面、正确实施,法制统一,政令畅通,公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护,违法行为得到及时纠正、制裁,经济社会秩序得到有效维护。”由此可见,法治统一已经成为我国行政法治中的一项基本原则,依该原则的要求,行政法作为一个典则体系应当有统一性。即是说,行政法的统一首先应当体现在行政立法方面,行政法在制度设计中应当有所统一,即一个行政法制度应当能够统一地适用于所有行政管理领域,而不是依行政管理领域的不同而有所选择;行政法的运行模式应当统一,它要求行政主体在作出行政行为时要讲求前后的连贯性与一致性,它要求当我们对行政主体进行监督和制约时也应当对它们相同对待,不能因行政主体和行政公职人员地位和身份的变化而有所变化。行政问责在缺少程序设计的情况下,它的适用便有可能呈现出多元化的倾向,即此一行政问责行为与彼一行政问责行为可能存在不一致,此一领域的行政问责与彼一领域的行政问责可能存在不一致,此一地区的行政问责与彼一地区的行政问责可能存在不一致,此一时期的行政问责与彼一时期的行政问责可能存在不一致,等等。上列不一致必然会对我国法治的统一造成损害。这里边有这样一个逻辑上的关系,那就是当行政问责没有程序设计时相关的问责主体必然会选择现有的行政法典则进行问责。上面已经指出,涉及行政问责的至少有三套法律机制,其分别是:行政程序法、公务员纪律处分规则、行政监察及其相关法规。如果一个问责行为选择的是行政程序法而另一个问责行为选择的是公务员纪律处分规则,那么这两个问责行为就存在法治上的不统一。应当说明的是,由于我国目前没有行政问责的程序规则,还有一些行政问责过程可能仅仅根据行政系统中的一些内部规定而进行,这些内部规定常常是没有法律上的依据的,这就必然导致行政问责过程中对法治统一原则的破坏。
  第二,影响程序价值。程序对于行政法治而言有着强烈的特殊性。这在司法权的运行中程序是非常清楚和明晰的。例如,在刑事法律行为中,与之相适应的是有关的刑事诉讼法典,该法典将刑事司法权运作的程序作了非常严格的规定,而且这个程序中的程序属性表现得也非常强烈。它的强烈性体现在这个程序背后所隐藏的是某种内在性的东西,或者说,在刑事司法中程序只是某种外在性的东西。在民事司法中也具有这样的相似性,即民事司法中的程序同样是以相应的实体为前提条件的,没有了这样的实体,程序也就失去了它的价值。然而,在行政法治中,程序则是相对复杂的,行政法中的程序应当说有两套机制,一个是存在于行政权运作过程中的行政程序机制,各国行政程序法所规定的行政程序机制都属于这个范畴的程序;另一套程序机制则是行政诉讼中的程序机制,就是当行政权进入司法审查程序以后,人民法院对行政行为进行审查的程序机制。若将问题予以简化的话,就可以说行政权运作中的程序及其价值具有一定的复合性,该复合性表明行政权及其运作中的程序及其价值并不比司法权运作中的程序及其价值来得更小。令人遗憾的是,学界似乎忽视了行政程序的这一特性。行政问责的程序就相当于这两个程序范畴中的第二个,而这第二个程序范畴对行政权的运作而言,显得更加重要。笔者注意到我国学界和行政法治实践部门多年来一直强调行政程序的重要性,强调行政程序在行政法治中的地位。但当作出这样的强调时,是不是疏忽了对行政权发生作用的相关程序包括问责程序呢?应当说,笔者的这个担忧并非没有道理。事实证明,行政问责程序的欠缺实质上大大降低了程序在行政法治中的价值。一方面强调行政系统在行政执法中要按照严格的程序规则履行行政职能,强调行政公职人员要依严格的行政程序作出行政行为,而另一方面则在没有程序或者没有完整程序的情况下对行政主体和行政公职人员追究责任,这必然会使我国已经形成的初步的行政程序意识有所淡化。
  第二,影响行政监控。行政法在其产生的那一天起就与行政权的监控有着天然的联系,这是一个不争的事实。现代行政法是从资本主义国家首先发端的,而资本主义国家之所以会出现行政法,其理论前提是三权分立和权力制衡。对行政法的这个产生过程,英国行政法学家威廉·韦德作了非常好的阐释{16},著名的“控权理论”非常科学地表达了现代行政法治产生的背景及其价值。我国虽然没有接受控权理论,但我国的行政法治在近年来的发展中有着强烈的控权格局,这从我国相关单行行政程序法的陆续诞生和相关行政救济法的不断完善可以得到佐证。{17}从目前我国行政法治的格局看,对行政权的控制已经有了比较明确的规则:但是就我国行政权对社会所发生的作用来看,我国的行政权仍然是比较强势的,行政问责概念和制度的产生就是人们对行政权这种强制性的一个制度呼唤。毫无疑问,当我们在设计行政问责的制度时,所希望的是对行政权控制不足的进一步弥补,而不是破坏行政权控制的已有格局。行政问责若在没有完整程序的情况下进行,所表现出来的必然是控制过程中的不平衡和不规范,从而会使已经形成的行政权控制格局有所破坏或者降低行政法在控制行政权中的质量。上面笔者已经指出,行政问责一旦形成制度就应当具有周延性,换言之,其要把所有应当进行问责的主体和行为都包括进来,而不能够有所疏漏。因此,在行政问责程序欠缺的情况下,必然会造成行政监控过程中的疏漏,这是行政问责程序欠缺的又一个弊害。
 

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