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【期刊名称】 《南京大学法律评论》
行政诉讼是纠纷解决机制
【作者】 刘莘【作者单位】 中国政法大学
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2009年
【期号】 32(秋季卷)【总期号】 总第32卷
【页码】 313
【全文】法宝引证码CLI.A.1170553    
  
  《行政诉讼法》经由全国人大通过是在1989年清明节前,其时天安门广场已是人头攒动,两个月后发生了震惊世界的“六四”风波。这样的背景下,有人认为行政诉讼法的制定和出台超前了……。行政诉讼法实施19年来,渐渐地,人们对其意义理解愈益深入,随着日复一日、年复一年的行政审判,140余万件行政案件得到受理和审结,人们已经可以用比较平常的心来看待“民告官”,不再有人说其“超前”,行政诉讼已经成为我们日常生活的一部分了。
  一项新制度诞生,伴随着它的生长,必然是无数的议论如影随形。今天,行政诉讼法19岁了,纪念的文字铺天盖地,我们以行政法为职业的人,应当说点什么呢?阳光下没有新鲜的东西,任何话题都可能是老生常谈,只是有时候老生常谈在有许多议论基础上,可以算作小结吧。
  一、行政诉讼的目的是保护相对人的合法权益
  行政诉讼的目的似乎是个很“虚”的问题,但是它确实是个非常重要的问题,关系到行政诉讼理念的彰显和根本性认识,直接涉及对行政诉讼法的总体把握,有定位、导向的作用。《行政诉讼法》第1条关于行政诉讼法立法目的,一直被认为有三层并列的意思:一是为保证人民法院正确、及时审理行政案件;二是为了保护公民、法人和其他组织的合法权益;三是维护和监督行政机关依法行使行政职权。其实三层含义并非并列关系,在实践中,若审判法院强调行政诉讼维护和监督行政机关依法行政的目的时,实际上也许在法律的天平上已经就向行政机关倾斜了,老百姓合法权益的保护可能被忽视或淡化了。可见,利益平衡、作出决定前的这个倾向性立足点是无法并列的,而这个“虚”的问题,在实际上并不“虚”。
  这个问题经过多年争议,结论应当是比较清楚的了,行政诉讼作为一种司法程序,当然是一种纠纷解决机制。纠纷解决机制是解决纠纷的,虽然可能有客观诉讼的效果如督促行政机关依法行政,但是无论如何是一种矫正正义,是对被侵犯的合法权益采用法律的恢复性判决的方式来保护公民、法人合法权益的,这应当是首要目的。在客观上,其功效将督促行政机关依法行政;对法院而言,《行政诉讼法》是其受理和审理案件的程序法,其实也是功用而非目的。而保护公民的合法权益不仅是《行政诉讼法》的功用,而且是目的。这种认识对于思考行政诉讼的问题,至关重要。以下的若干思考也是以这种认识为出发点的小小思想漫步而已。
  二、不是鼓励打官司,是鼓励人们利用法律途径平息纠纷、解决矛盾
  怕当被告,怕打官司,怕被媒体曝光缠身在这种官司中,从行政诉讼制度初始到现在,一直存在。招惹官司自然是十分的麻烦,在官司中暴露行政机关自身工作中的问题,尤其是被媒体揪住这些问题不放更是令有关行政机关领导头痛。因而当我们说鼓励人民利用这种途径解决其对行政机关行为决定的不服时,每每引起某些行政机关工作人员或领导的不满,似乎法律人是唯恐天下不乱,是鼓励老百姓打官司,甚至会认为是鼓励老百姓闹事。为此,有的地方或部门利用各种手段和方法压制老百姓告政府或与政府打官司。其实这种想法或做法缺乏远见。
  像我们这样的大国,近三千个县级以上地方政府,构成行政主体的行政机关、机构有几十万之多,每年平均7万多件一审行政案件,与其他诉讼案件相比,相对数量上并不是很多。但是行政诉讼制度的作用重大、意义深远。试想,作为行政管理相对人的老百姓不服政府及政府部门的决定,不管是铁路调价通知,还是治安处罚决定,都可以诉到法院,由法院审查行政机关的决定是否合法,就多了一条对行政机关监督的渠道。法院凭借行政诉讼这条制度渠道,就可以确认行政决定违法,也可以撤销违法的行政决定。这无疑让“民怨”有了出气孔,不至于积累爆发,和大禹治水,疏导重于堵截的道理是一样的。行政诉讼对构建和谐社会的意义不可低估。
  事实上,行政案件的数量是逐年递增的,这也表明公民对行政诉讼有个认识过程、熟悉过程,越来越多的公民克服了传统“息讼”的观念,开始利用法律途径救济自己的权益。就此而论,我们并非鼓励人们去打官司,我们是鼓励人们利用合法途径解决问题。利用合法途径解决问题的人越多,社会积累矛盾就越少,社会就更和谐安定。试想,如果人们遇到对行政行为不满,不是通过法定途径宣泄,而是忍隐着不发作,敢怒不敢言,抱怨并不会自行消失,反而会积累加重发作为我们不愿意看到的乱象。利弊得失自明。
  当然我们明白,由于我们这种用人体制,成为诉讼案件的当事人并被媒体曝光,可能导致上级领导或党委领导的指责,是明白行政诉讼意义后仍然怕打行政官司的更为深刻的缘由。那么在体制改变前,让各级政府领导、部门领导尤其是党的各级领导,明白行政诉讼稳定社会的功用,明白法定途径畅通了,阻断非法定途径的宣泄才有可能,也许才是办法。这种大道理,仅仅是从总体上说,我们党、我们的政府已经接受,还很不够,需要各级政府领导和各级党的领导们都有这种远见才行。
  三、人民法院在法律范围内应当饱满受案,不宜卡、压案件
  充分认识行政诉讼纠纷解决的功用和目的,人民法院应当在法律规定范围内尽可能多地受理和审理行政案件。从1990年的司法解释(“115条”)到2000年的司法解释(“98条”)来看,可以说正是曲折地反映了法院的这种认识变化。从案件类型来看,行政案件种类由传统的治安行政案件和土地行政案件居多,发展变化为城市建设类案件占首位,依次是自然资源管理和使用案件、公安行政案件、劳动和社会保障案件,其中劳动和社会保障案件上升的幅度最大。近年来,城乡居民维护其在自治组织中的自治权案件、人民群众为维护法治和公共利益提起的“公益”诉讼案件(例如乔占祥诉铁道部案)、教育行政案件(例如刘燕文诉北京大学案)、社会保障行政案件、信息公开行政案件等不断出现,显示了行政审判广泛地调节各类行政社会关系的强大功能。
  从上述案件类型的发展来看,处罚、许可等传统行政案件在各个领域都有,法院在立案的

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