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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
法治与善治:我国行政信访制度的改革图景
【副标题】 以行政协商为视角【作者】 蔡武进
【作者单位】 武汉大学【分类】 行政法学
【中文关键词】 行政信访;协商;行政协商;法治;善治【文章编码】 1007-788X(2012)06-0076-09
【文献标识码】 A【期刊年份】 2012年
【期号】 6【页码】 76
【摘要】

现代行政法治不只是简单的规则之治,而且还应是彰显公民主体性的善治。针对当前的实践诘难,我国行政信访制度应积极回应现代行政法治的善治品性,通过法治化改革来促进行政主体与公民间的良性协商、互动,从而发挥其制度理性。为此,有必要以凸显公民主体性,弘扬行政主体与公民间协商理性为核心将我国行政信访制度建构为彰显并强化行政协商的制度平台,并以之为目标导向,推进我国行政信访组织制度与处理制度之法治化改革。

【全文】法宝引证码CLI.A.1166122    
  
  现代法治秩序的形成越来越多的仰赖于公民、社会的参与,这意味着,我国现代行政法治不能只是停留在简单的规则之治上,其还应是一种表彰公民主体性,彰显行政主体与公民主体间的善治。即现代行政治理模式应当是通过公开、透明的法律制度保障公民的参与,以公民为中心寻求公共正义的善治模式。[1]行政信访作为一种密切公民与行政主体间联系,实现二者在行政决策事项及行政决策相关事项上沟通、对话的制度,应当体现行政法治之善治意味。毕竟,行政法治实践所涵摄的“善”性,主要表现为行政主体与公民间的交往理性或者说协商理性。[2]然而,当前我国行政信访制度所涵摄的协商理性却未能获得表彰,以致其本应具有的公民意志表达、行政纠纷化解、行政权力监督等功能在实践中遭到弱化,甚至缺失。因此,它不仅未在促进行政主体与公民合作、共治,推进行政法治、善治方面发挥实质作用,反而加剧了行政关系的恶化,加重了社会矛盾的囤积。因此,我国行政信访制度需要以促进行政主体与公民间协商互动为核心来进行法治化改革;如此,方能实现其价值理性之回归与制度理性之发展,并在促进我国现代行政法治、善治建设上发挥有益作用。
  一、确认行政协商取向:行政信访制度改革之目标定位
  善治的实质乃治理过程中公民的参与,以及参与主体间的互动。我国行政信访制度因应密切行政机关与公民间的联系而生,其不仅应当获得法制化改革,而且应以建构为彰显并强化行政协商的制度平台为改革目标导向,回应善治诉求。
  (一)行政信访应在现代行政法治进程中改革深化
  首先,应当肯定行政信访制度在我国有其存在与发展的必要性。受中国传统农耕文化影响,中国民众对行政权有着天然的依赖和认同感。行政信访是中国民众在现实生活中所依赖的重要制度之一,每年呈现的数目巨大的行政信访案件毋庸是最好的证明。当然,这里既有传统文化的影响,也存在现实因素的作用,不过我们不能简单的将行政信访制度的存在归结为我国司法制度不健全,或者认为行政信访是“人治”的产物。不可否认,行政信访是在“人治”文化背景下孕育、“清官”情节中催生的,“拦轿喊冤”、击“登闻鼓”曾是其原始表现形态。{1}107但现代行政信访制度作为一种正式制度已具备相当的民意基础,且符合权利保障和权力控制的法治理念,契合公民主体意志表达的现实需要。此外,作为一种柔性的化解行政纠纷的机制,行政信访灵活、便捷等优势,在一定程度上能回应当下社会矛盾多元化解机制的发展趋势,强化公民权利救济—在一个法治发展成熟的国家,社会纠纷的解决、公民权利的救济不能仅仅只是依靠司法机关,而应当形成以司法救济为核心的社会矛盾多元化解机制。因此,行政信访不仅不应被“弱化”、“废除”;[3]而且应当主动回应“法治”之诘难,实现从法治外之正式制度到法治内之正式制度的转向、深化。
  其次,行政信访制度法治化改革是回应其地位之迷失的需要。行政信访的地位迷失表现为其在大信访体制中的迷失。大信访体制即广义上的信访制度,是公民向国家公权力机构表达意见和诉求的各种制度系统,其不仅包括行政机关的信访机制,而且还包括立法、司法等机关的信访机制。而狭义上的信访,即我国《信访条例》中所指的信访,仅指行政机关的信访机制。实质上,行政信访制度承载着我国行政现代转向过程中的价值诉求,其在加强行政机关与公民间的联系、促进行政决策的民主化、科学化方面,有着独立的地位与功能。因此,应当尊重行政信访的特性,赋予其独立的法治地位。否则,倘若一味追求在大信访体制中探究信访制度及其改革之道,[4]很可能会使我国信访制度更加陷入集体迷失。
  最后,行政信访制度改革是回应现实困境之需。行政信访所具有的公民行政参与功能被弱化,甚至其很大程度上只是被作为一种消极的行政解纷机制或者单纯“维稳”的工具看待。结果,适得其反的是,被作为单一的行政纠纷解决机制运用的行政信访在纠纷解决、权利救济方面却表现出效率低下和力不从心—其不仅没有带来行政法律关系主体间的和谐,没有为社会秩序的稳定带来太多的增量,反而,行政信访的失范加剧了公民与行政机关之间的矛盾与对抗,加重了社会矛盾的囤积,背离了行政治理的“善”性要求,并且大量涌现的越级上访还为法治秩序的维护带来了负效应。显然,面对这些困境,我国的行政信访制度只有通过法治化改革才能找到出路,才能获得救赎。
  (二)行政信访应建构为彰显行政协商的制度平台
  行政协商,意指行政主体同公民、法人或其他组织就行政过程中的行政管理、决策事项或由行政管理、决策所引发的其他相关事项进行沟通、对话、妥协,进而寻求行政合意之达成或行政纠纷之化解的行政方式。首先,行政协商回应了现代行政民主之诉求。伴随着法律与行政之间“传送带”的失灵、{2}6-7公民民主意识的觉醒,现代行政过程中的民主性问题日益凸显。而民主“天然的内含着协商的因素”,{3}唯有“通过公共协商形成的决策才可以得到参与者的普遍支持”。{4}行政协商正是冀望通过行政主体与公民、法人或其他组织之间的沟通、对话,寻求民主合法性支撑。其次,行政协商表征着行政方式的科学化转向。传统单方性、强制性的行政方式因排除了公众对行政决策的参与,不但有可能增加公众的抵触心理,而且增加了行政决策失误的风险。[5]但行政协商强调行政决策过程中主体间的交往互动,强调公民积极性和创造性的发挥,强调行政手段的柔和化;其不仅可增进行政过程的和谐性,而且可增强行政决策的科学性和认同感。[6]最后,行政协商强调通过法律程序促进主体间实质性平等对话的实现,对行政程序的民主、法治化发展具有重要意义。在此意义上,行政协商乃回应我国现代行政法治、善治要求的一种重要行政方式。然而,行政协商需要以具体制度为支撑才能真正融入行政法治实践。其中,行政信访回应了行政协商的价值,为行政协商效果的发挥提供了可能,应构建为一种集中展现行政协商的制度平台。
  其一,行政信访在民主价值追求上吻合行政协商的运行旨趣性。我国大信访体系是顺应“满足群众的正当要求”而建立,{5}164以密切权力主体与权利主体间的联系为基本旨趣,是民主理念催生的产物。行政信访制度作为信访体系中的重要环节概莫能外—正如我国《信访条例》第1条所明确,行政信访的基本目的在于“保持各级人民政府同人民群众的密切联系”。并且,根据我国《信访条例》第2条规定,公民、法人或其他组织同行政机关进行联系,表达自身在行政过程中的主体权利诉求的方式是“采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式,向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况,提出建议、意见或者投诉请求”。即行政信访制度为公民提供的是一种与行政机关之间进行对话、商谈的平台,这种平台的存在为公民在行政决策过程中主体权利的表达、利益的实现提供了可能。特别是伴随着现代行政权的扩张,立法与行政之间传送带的断裂,行政信访作为专门设立在政府与公民间起“桥梁”作用的正式制度,应在回应现代民主行政诉求方面有更多的担当。
  其二,就运行程序和运行效果而言,行政信访为行政协商方式的展现提供了支撑。根据《信访条例》第31条规定,信访人在信访处理过程中不仅享有陈述权,而且对“重大、复杂、疑难的信访事项”,信访人可以通过听证程序与相关主体进行质询、辩论。也即,行政信访的运作程序是具有一定协商性的。协商程序不仅可以增进行政信访过程的公开化,而且可以强化公民权对行政权的监督。更重要的是,行政信访适用的协商程序能够强化现代行政效果:一方面,适用协商程序能够缓和行政纠纷中主体双方的矛盾对抗,推进主体间谅解,乃至共识的形成;另一方面,公民通过行政信访实现对行政决策的参与和表达,并经由协商程序在博弈、互动中切实让公民意志渗入到行政决策当中,促成传统单方面的行政主体之治向现代行政法主体间共治的转化,乃至行政善治的实现。而这些无疑是行政协商的核心价值诉求之所在。
  (三)以强化行政协商为导向推进行政信访制度改革
  既然应将行政信访建构为彰显行政协商的平台,那么行政信访制度的改革过程也应当是在法治轨道上强化行政协商这一现代行政方式之运用的过程。北大法宝
  首先,以强化行政协商为导向有助于实现行政信访价值的独立,而只有拥有独立价值的行政信访制度才可能在行政法治体系中获取独立的地位。在当下中国,行政权的膨胀,不仅仅只是因为现代行政国家的出现,同时还肇因于民众的文化认同。正因如此,现实中存在这样的悖论:一方面行政权坐拥民众的认同,另一方面行政权又超脱于民众之上,这显然与现代行政法治、善治理念是背离的。而在一定程度上体现着行政机关与公民间协商理性的行政信访是化解我国行政悖论的重要资源。以强化行政协商为其改革导向则可以进一步促进公民与行政机关间的联系和互动,促进现代行政的科学化和民主化发展。在此意义上讲,我国行政信访制度承担着独立的行政法治使命,应当以彰显并强化行政协商为目标实现其价值地位之独立。如此,才有可能摆脱传统上作为“辅助政制”的大信访体制,融入到行政法治系统中,成为法治框架内的“核心政制”。[7]
  其次,以强化行政协商为导向能够促进行政信访功能的表彰。实质上,在行政信访制度运行中通过强化行政协商的运用,一定程度上能促使其“权利参与”、“权利救济”、“权力监督”等基本功能获得全面表彰。一方面,强化行政协商有利于发挥行政信访的“权利参与”功能。实现权利参与是行政信访的核心功能,唯有保障权利主体的参与权,行政过程中主体间的协商理性的表达才成其为可能。[8]而以强化行政协商为导向,即要求深化权利主体的参与,并让公民在参与过程中通过与行政机关间制度化的沟通、对话,凸显公民行动的力量,促进行政决策的科学化和民主化。另一方面,强化行政协商有利于发挥行政信访的“权利救济”功能。建立在商谈基础上的纠纷化解机制,不仅可以促进主体在双方“偏好的转变”的基础上实现谅解与合作,{6}948而且能切实发挥程序相对灵活简便、手法多样等优点,从而让行政信访成为弥补行政复议、行政诉讼等其他行政救济方式之不足的重要权利救济和保障方式。此外,强化行政协商有利于发挥行政信访的“权力监督”功能。行政协商对行政法治程序有着较高要求,通过行政协商程序能够在公民与行政机关间互动程序中赋予公民一定的“对话力”,实现“权利行动”和“权力行为”的“诱因相容”,从而使得行政信访发挥以公民行动监督权力行为的功效,克制行政机关的恣意。
  二、建构协商职能组织:行政信访之组织制度改革
  行政信访应具有与承载其目标相应的组织制度的安排,应成为具有独立协商职能的现代法治框架内的制度。
  (一)行政信访组织的性质
  行政信访组织是行政信访活动的载体,其性质定位直接反映着行政信访的目标和价值。根据我国《信访条例》第6条规定:“县级以上人民政府应当设立信访工作机构;县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则,确定负责信访工作的机构(以下简称信访工作机构)或者人员,具体负责信访工作。”由此不难看出,就性质而言,我国的行政信访组织属于行政机关内设的工作机构,不具备独立地位,不享有行政主体资格,仅具有参谋职权。[9]尽管将行政信访组织作为工作机构定位,具有设置上的灵活性,但在现代行政法治发展过程中也会表现出越来越多的不适应。
  一方面,仅以行政法规的形式建构一个担负着实现公民行政参与、监督及权利救济等重大使命的行政办公机构,只会让行政信访组织在使命与地位不匹配情势下丧失其应有的效能;另一方面,在法治环境下,以行政内设机构面世的行政信访组织,不仅会在形式上落下“人治”的口实,而且在实质上也会因缺乏系统的规制体系而对“法治”造成一定的侵蚀。更重要的是,行政信访以密切行政机关与公民间的联系,促进行政机关与公民交往互动为意旨,倘若行政信访组织只享有参谋职权,而不具有实际的交往地位或权力,那么就很难达成交往效果。就实践观之,我国行政信访制度难以回应公民行政表达、参与的现实需要,只能勉强维持其不尽人意的纠纷化解功能,这在一定程度上应归责于行政信访组织缺乏独立的地位。
  因此,我国行政信访组织应在彰显并强化行政协商的目标导向下加快确立其在行政组织体系中的独立地位。具体而言,基于强化行政协商,回应现实困境的需要,应赋予行政信访组织行政主体资格,使其拥有处理行政信访事务的独立地位和职权,并能独立承担相应法律后果。毕竟,充分的协商是建立在参与主体身份自主和行为独立的基础上;也唯有如此,主体间才可能以事项为中心,以语言为中介,[10]以协作或谅解为目标进行全面的对话、妥协。特别是处于社会转型期的当下中国,行政事务繁杂、社会矛盾众多,政府面临着诸多的社会治理难题和空前的民主压力;唯有以法律的形式赋予行政信访组织独立的主体资格和地位,让其成为承担政府与民众互动,彰显公民的行政参与和监督权,化解由行政决策所衍生的纠纷、保障公民合法权利等实质协商职权的政府工作部门。
  (二)行政信访组织的建构
  就域外观之,日本行政信访组织的设置最具有典型意义。日本以《总务省设置法》、《行政商谈委员会》和总务省颁发的《行政苦情协调处理要领》为核心建构了类似我国行政信访制度的行政商谈制度与苦情处理制度。依据该制度,民众可向行政商谈主管机关或苦情处理主体倾诉对行政的不满、表达自身的意见和苦情。就其组织设置而言,在中央,日本设有总务省行政评价局总体负责全国行政商谈和行政苦情事宜。[11]在地方,日本设置了双轨式的行政信访组织,一方面,总务省行政评价局在“全国设有北海道等八个管区行政评价局,在各都道府县设有42个行政评价事务所或行政评价分室”。{7}这些评价局、评价所、评价分室设置行政相谈科和综合行政相谈窗口或者专业行政相谈窗口以及行政苦情处理科室、窗口以及苦情110电话受理意见和投诉。另一方面,总务省的总务大臣通过在全国的市(区)、町、村委托一定数量的行政商谈委员来处理民众的投诉。[12]日本的行政商谈与苦情处理制度具有自身的文化传统和制度特色,与我国行政信访制度有一定差异。但其组织机构及人员设置的专门性、组织结构之系统性、组织涵摄范围的广泛性,以及组织发展的法制化都可为我国行政信访组织制度的改革提供一定的借鉴。窃以为,我国行政信访组织建构主要应把握以下几个方面:
  首先,明确全国信访工作主管部门的地位。我国信访主管机构经历了由政务院秘书厅的“群众信件组”到中办国办信访局再到现在的国家信访局的演进和发展过程,{8}从这一系列的演进历程中不难发现国家信访机构的独立化、专业化、专门化和规范化的发展方向。基于行政信访组织独立化、职能化发展的需要,窃以为,应首先提高我国国家信访局的设置级别,将其从现在的副部级的国务院部委管理的国家局,提升为正部级的专门主管全国行政信访业务的国务院直属机构,并取消中央其他行政机构中行政信访组织的设置,统一整合为具有实质信访事务处置权的国家信访总局。国家信访总局根据工作需要,经国务院批准可以向地方派出区域分局。
  其次,改革地方行政信访组织的设置。应当明确行政信访组织作为专门担负信访业务的政府职能部门的地位。实质上,自2005年《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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