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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
法律监督权与检察权“重合与分离”考论
【作者】 蔡杰汪容【作者单位】 武汉大学
【分类】 检察院【中文关键词】 法律监督权;检察权;重合;分离;完善
【文章编码】 1007-788X(2012)06-0069-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2012年【期号】 6
【页码】 69
【摘要】

检察制度在我国的发展经历了一个特殊的历史过程。人民检察院始终是我国检察制度中的主角,而检察权则是贯穿检察制度发展的一根红线。法律监督权与检察权从重合走向分离,并最终成为人民检察院的基本权力之一,既是历史的选择,也是宪法、人民检察院组织法的题中之义。让法律监督权与检察权各自名至实归,并对它们加以完善是关乎国家司法体制改革乃至国家宪政体制建设的宏伟目标能否实现的重要理论课题。

【全文】法宝引证码CLI.A.1166121    
  
  自20世纪90年代始,检察制度改革成为司法改革的一个重要组成部分,并为法学界和司法实务部门所普遍关注。1997年9月中共十五大明确提出“推进司法改革”,检察制度改革遂进入创新发展检察管理体制和工作运行机制的快速通道。自此,改革的路径无不是围绕更好的履行宪法赋予检察机关的职责,更好的实现有中国特色的社会主义法治理想而展开。基于宪法对人民检察院作为国家法律监督机关的定位,且适逢《刑事诉诉讼法》再修改的历史节点,如何深入研究并回答人民检察院既行使国家检察权,又是国家法律监督机关这一困扰检察制度改革的基础性问题,无疑既有助于理顺检察制度改革的思路,也是对贯彻落实党的十七大提出的“完善监督和制约机制”的积极回应。
  一、问题的提出:法律监督权是否为一项独立的权力
  检察制度是一国法律制度的重要组成部分。在某种意义上言之,检察制度在一定程度上决定了现代社会法治建设的进程。尽管追寻检察制度的历史渊源似乎是一件比较困难的事情,然而,较为一致的看法是,现代的检察官制度脱胎于中古时期盛行于欧陆社会的纠问式诉讼,乃“革命之子”(Kind der Revolution)及“启蒙的遗产”(Erbe der Aufkl? rung)。在纠问式诉讼中,法官包揽追诉、审判大权,被告为诉讼之客体,对于犯罪事实,务求真实之发现,刑讯拷问手段无所不用其极。从启蒙时期以后,自由主义思想彰显,不合理的主权者命令及君主意思被推翻,代之而起的,是建立在合理、理性思想下的法治国思想。{1}反映在刑事司法上,纠问程序被分解为侦查、审判两阶段,由新创之检察官主导侦查程序,原来纠问法官之权力被限缩为单纯的审判官。同时,新制改采“控诉原则”,由检察官担任控方,决定是否提起公诉,所谓“不告不理原则”乃立。由此说明,检察官制度创设的重要目的之一,在于透过分权模式,以法官与检察官彼此监督节制的方法,保障刑事司法权限行使的客观性与正确性。[1]因而,检察官制度的创设乃纠问式诉讼与现代诉讼之分野,为现代社会法治建设的重要里程碑,这一说法应不为过。正如德国二战后,著名的检察官华格纳所说,“检察官制之创设,乃催生法治国并克服警察国之明显指针。”
  毫无疑问,世界上先有了检察官,然后才出现了围绕检察官而形成的内涵丰富的检察制度,一部检察官的世界史就是检察制度的发展史。然而,中国检察制度的历史则有着自己独特的发展脉络。人民检察院始终是我国检察制度中的主角,而检察权则是贯穿检察制度发展的一根红线。人民检察院作为我国宪法规定的行使国家检察权的法律监督机关,其在国家政治架构中的地位非当今世界任何其他国家的检察机构所能比肩。不过,令人困惑的是,在法学界,关于人民检察院行使的检察权究竟是一种什么样的权力远未达至共识。[2]争论的核心之一在于检察权与“法律监督权”的关系。对于人民检察院而言,法律监督究竟是从属于检察权的一项职能,还是与检察权并列的一项检察机构的权力?如何正确解读检察权与法律监督权的关系,是健全和完善国家的检察制度,乃至于影响国家司法体制改革直至国家宪政体制建设的宏伟目标能否实现的重要理论基点。在我国,检察权既是法律上的一个概念,也是检察学理论上的一个概念应无异议。然而,法律监督权的地位甚是尴尬。它既不是法律上的概念,理论上的内涵亦非确定。那么,法律监督权是否为一项独立存在的权力,若是,其内容为何当是我们探讨检察权与法律监督权之关系的前提。“不懂得历史也能了解现行法律,但不懂历史将永远不可能理解现行法律。”诚哉斯言。在本文中,笔者拟从我国宪法、人民检察院组织法等法律文件的修改历史中探寻我国检察制度的发展轨迹,并试图说明检察权与法律监督权从重合走向分离的过程,以及法律监督权应当成为人民检察院依法享有的与检察权并行不悖的一项权力。不过,由于人民检察院同时拥有这样两项重要的国家权力,在法律上如何进行衔接并克服可能的“角色混乱”导致的弊端则是一项尚待完成的艰巨任务,对此,当可另行著文讨论。
  二、检察权的“内置性监督功能”与法律监督权的“历史性分离”
  根据我国现行宪法、人民检察院组织法之规定,人民检察院是国家的法律监督机关,同时又是行使国家检察权的唯一主体。然而,考诸检察权的立法史,我们可以发现,检察权在我国自始即具有“内置性的监督功能”,而且,在82宪法以前的宪法文本上的检察权之“内置性监督功能”本质上是列宁主义的法律监督,换言之,检察权与法律监督权是两位一体的“重合”关系,其后经过“两次裂变”,检察权的内置监督功能逐步外显,最终成为与检察权并列的一项专属人民检察院的权力。
  (一)宪法文本上的检察权之“内置性监督功能”
  人民检察院与检察权的历史应当追溯到1949年9月27日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》。该法第5条规定:“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政务的最高执行机关;组织人民革命军事委员会,以为国家军事的最高统辖机关;组织最高人民法院及最高人民检察署,以为国家的最高审判及检察机关。”第28条规定:“最高人民检察署对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”从这一最早的宪法性文件的规定上看,最高检察机关负最高的检察责任。赋予最高检察机关之最高检察责任的目的在于,确保政府机关、公务人员和全国国民严格遵守法律。可以想象,当时在全国范围内,尽管大规模的战争已经结束,但是,局部地区的战争依然存在,国家的政治生活尚未步入正轨,国家层面上的法律制度则尚付之阙如。因而,所谓最高检察机关的最高的检察责任更多的是一种宣示性的意义。此其一。其二,尽管在上述法律条文中没有解释检察责任是什么,但依照字面意思并联系上下文,检察责任与“监督功能”其实并无二致。换句话说,最高检察机关的检察责任就是一种法律监督责任。
  1954年9月制定的中华人民共和国第一部正式宪法第81条明文规定:“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。”此乃宪法层面上,作为人民检察院依法行使检察权的表述首次公诸于世。在我们看来,与上述《中央人民政府组织法》的相关规定对比,其间的差异更多是形式而非实质,即人民检察院依法行使检察权不过是人民检察署依法负有检察责任的另一个版本。  1978年《宪法》第43法小宝条规定:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守宪法和法律,行使检察权。地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。”这部宪法依然延续了54年宪法的规定,仍坚持检察机关与检察权重合的建制原则。而且,人民检察院行使检察权的主要任务在于确保所有的国家机关(从字面上看,不包括最高国家权力机关及最高人民检察院自身)、全体国民严格遵守国家宪法和法律。在此意义上,我们说,从宪法文本上看,直到1978年,检察权的含义与列宁在1922年提出的“社会主义检察权”的概念内涵基本一致,但外延稍窄。列宁认为,社会主义国家需要法律监督。检察机关不仅是公诉机关,而且是法制的监督机关,是法律的维护者,是“国家的眼睛”。“检察长的责任是要使任何地方当局的任何决定都不与法律相抵触,也只有从这一观点出发,检察长才必须抗议一切非法的决定,同时检察长无权停止决定其本身的执行,而只是必须设法使对法制的了解在全共和国内,都是绝对一致的。”[3]检察机关应“监视整个共和国对法制有真正一致的了解,不管任何地方的差别,不受任何地方的影响。”{2}因此,在上述历史阶段,中国宪法文本上的检察权之“内置性监督功能”本质上是列宁主义的法律监督,换句话说,检察权与法律监督权是两位一体的“重合”关系。
  (二)人民检察院组织法上的探索:法律监督权与检察权的两次分离
  宪法是国家的根本大法,这一性质决定了宪法在检察机构设置及权力安排上应从大处着眼,并保持应有的稳定性。然而,从人民检察院组织法的法律文本上看,对人民检察院所行使的检察职权的内容则有一个从抽象到具体的探索过程,尤为重要的是,在此过程中检察权经过两次“裂变”,其内置的法律监督功能最终破茧而出,外化为“法律监督权”。换言之,检察权与法律监督权从重合走向分离的过程是在人民检察院组织法的修改中得以实现的。
  1949年12月20日经中央人民政府批准的《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》第2条规定:“中央人民政府最高人民检察署依中央人民政府组织法第5条及第28条之规定,为全国人民最高检察机关,对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”1951年9月3日中央人民政府委员会第十二次会议通过的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》第2条规定:“中央人民政府最高人民检察署,为全国人民最高检察机关,对政府机关、公务人员和全国国民之严格遵守法律,负最高的检察责任。”同时通过的《各级地方人民检察署组织通则》第2条第1款规定:“检察各级政府机关、公务人员和国民是否严格遵守中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令。”第2款规定:“对反革命及其他刑事案件,实行检察,提起公诉。”将上述规定与同期的《中央人民政府组织法》的有关规定相比,除了重申组织法中的规定以外,主要是对“法律”作了扩大化的解释:将中国人民政治协商会议共同纲领、人民政府的政策方针和法律法令的遵守均纳入检察的范围,并明确人民检察院有对刑事案件实行检察、提起公诉的权力。
  1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国人民检察院组织法》第3条规定:“最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权。”这一条与54年宪法第81条前半段规定“中华人民共和国最高人民检察院对于国务院所属各部门、地方各级国家机关、国家机关工作人员和公民是否遵守法律,行使检察权”完全一致。但有关地方各级人民检察院的职权之规定则有了显著的变化。第4条第1款规定:“对于地方国家机关的决议、命令和措施是否合法,国家机关工作人员和公民是否遵守法律,实行监督。”;第3款规定:“对于侦查机关的侦查活动是否合法,实行监督”;第4款规定:“对于人民法院的审判活动是否合法,实行监督。”这3款将先前的宪法、法律规定的“行使检察权”,均改为“实行监督”。有学者对此解读为,这一改变应当视为对国家检察机关职权定位的重大变化,本质上也可以视为对检察机关定位的一种深化,尽管这种变化或深化只是体现在地方各级国家检察机关的职权上。{3}从表面上看,上述变化似乎是一个立法用语上的瑕疵。表现在:其一,54年宪法第81条后半段明确规定:“地方各级人民检察院和专门人民检察院,依照法律规定的范围行使检察权。”就此而言,人民检察院组织法关于地方各级人民检察院职权的规定与宪法不合;其二,就与组织法第3条规定的最高人民检察院行使检察权的规定来说,亦与之相悖。应该说地方各级人民检察院与最高人民检察院除了层级差异之外,并不存在其他不同,那么,为什么最高人民检察院行使的是“检察权”,而地方各级人民检察院行使的是“监督权”呢?窃以为对于如此明显的“瑕疵”应该不是立法者的无心之失,而是有意为之,或者可以理解成,检察权的内置法律监督功能在地方各级人民检察院职权立法设计中的一次“试水”。也即是说,法律监督权从检察权的母体中实现了第一次分离。另外,如上文所说,当时的检察权与“法律监督权”是同义的,可以说是“一而二,或是二而一”的关系,这种法律条文上的“检察”与“监督”互换可能是再自然不过的事情。尽管在当时,这种立法上的变化并不会引起司法实践的变动,包括人民检察院职权的变动,但是联系到后来的法律调整,我们则不能认为,这种立法上的变化是没有意义的。因为,这是人民检察院,尽管是地方的人民检察院,对国家机关、国家机关工作人员的活动是否合法“实行监督”而非“行使检察权”的表述第一次正式出现在法律文本之中。
  1979年7月1日第五届全国人大第二次会议通过了建国后第二部《中华人民共和国人民检察院组织法》。该法第1条规定:“中

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离婚不离婚是人家自己的事
【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}柯耀程.刑事程序理念与重建[M].台湾:元照出版公司,2009:38.

{2}列宁全集:第43卷[M].北京:人民出版社,1987:195.

{3}陈云生.检察权与法律监督机关‘疏离’的宪法安排及其寓意解析[1].法治研究,2010(11):5.

{4}张智辉.检察权论[M].北京:中国检察出版社,2008:60.

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