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【期刊名称】 10
公众参与、专业知识与政府绩效评估的模式
【副标题】 探寻政府绩效评估模式的一个分析框架
【英文标题】 Public Participation,Expert Knowledge and Performance Evaluation Mode of the Government
【英文副标题】 An Inquiry for Analytical Framework of Performance Evaluation Mode of the Government
【作者】 王锡锌【作者单位】 北京大学 Beijing University
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 政府绩效评价;公众参与;技术理性;专家与大众
【英文关键词】 performance evaluation of the government;public participation;technical rationality;expert and populace
【文章编码】 1006—6128(2008)06—0003—16【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 6
【页码】 3
【摘要】

政府绩效评价,本质上是对公共政策实施过程和效果的评价,是公共政策完整逻辑过程的一个环节;因此,关于公共政策分析的框架以及与此相关的知识论视角,同样可以适用于对政府绩效评价模式的分析。绩效评价有两个模型,即“公众参与模型”和“技术理性模型”。由于在公共行政过程中专家和大众具有不同的知识和政策评价标准,因此不论是“公众参与模式”的绩效评估模式还是“技术理性模式”,都存在着明显的局限性;而将公众和技术理性结合起来的“复合型政府绩效评价模式”,可以兼顾公共政策的公共性和技术理性,实现绩效评价实践对公共政策民主化和理性化的“政策学习”功能。

【英文摘要】

The performance evaluation of the govemment means to assess the process and efiect of public policy.And it is a part of the whole process of public policy.Therefore,the analytieal framework and related perspectives to public policy are also applicable to performance evaluation of the gorernment.Two modes are included in performance evaluation,one is public participation,and the other is technical rationalitv.Both have limitations since experts and populace has different knowledge and criteria for policy.The composite mode which combine the two is desirable and can realize the“policy learning”function on democracv and rationality of public policy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1119251    
  一、问题的提出与概念界定
  近年来,政府绩效评估的理念和实践都呈现不断展开的态势。[1]除了原有的政府自身评估外,引入公众对政府绩效进行评估的做法也得到尝试。这些活动在实践中被赋予各种各样的称谓,例如“民评官”、“千人测评政府”、“万人评议机关”、“民主测评政府职能部门”、“网民评价政府”等[2],其中心在于突出参与人数之多和参与规模之大。媒体更是对这种具有“草根特色”的民众评议进行了广泛报道和渲染,例如浙江省云和县“万人评议政务”活动被称为“一阵民主的浪潮席卷了浙南山城”;{1}南京万人评议机关活动“让老百姓对政府机关行风进行打分”,“‘让人民满意’成为机关干部引用最多的一句话”;{2}南京社会科学院院长、研究员叶南客认为“‘万人评议’体现了以人为本、服务市民和务求创新的作风”,“也是和谐社会建设的一种途径。”{3}
  与地方政府各种形式的政府绩效评估实践相呼应,国家人事部也适时推出了《中国政府绩效评价指标体系》。我们有理由相信,政府绩效评估制度的探索和实践,正成为中国公共行政改革的一个重要维度。
  公共管理和公共行政领域对“政府绩效评价”概念有广泛探讨和专门研究。基于对一种社会现象进行分析和评估的目的,本文不打算陷入“政府绩效评价”学术上无休止的争论。本文使用“政府绩效(或效能、效果)评价”一词,仅仅使用其字面含义,作为一种对活动和现象的描述,即凡是在现象上表现为对政府行政决策和管理活动的有效性和社会效应等进行评价的制度实践和活动,本文都称为“政府绩效评价活动”。“政府”在本文中指狭义上的界定,即中央和地方各级负责行政管理事务的统治实体,包括国务院以及乡镇、区县、市(州)、省(自治区、直辖市)人民政府。
  政府绩效评估的本质,是对政府公共政策制定过程和实践效果的评价。从政策分析角度看,公共政策本身就包含一个完整的逻辑过程:政策制定、政策实施以及政策效果评估。这一过程以公共行政面临的特定问题为肇端,进而通过倾听各种利益群体不同的诉求和政策倾向,在多种可供选择的方案中进行政策选择(政策制定);随后的步骤是公共政策的执行和实施(政策实施),以及在政策执行完毕后基于反馈而进行的关于政策有效性的政策评估,为政策修正提供依据,或者为将来的政策制定提供借鉴的框架。[3]公共政策这一循环过程(policy cycling)表明,政府绩效评价本质上就是对公共政策方案及其实施过程有效性的评估。这是因为,政府绩效评价以政府的公共管理活动为主要的评价对象,而在现代国家中,公共政策已经成为政府公共管理的基本手段和方式,它们“调控社会成员之间的利益关系、实现公共利益的合理分配及具体战略和国策”,可以说“公共管理的所有行为都是以公共政策的形式体现出来的。”{4}(P37)因此,从公共政策的角度观察,政府绩效评估实际上是公共政策的逻辑与实践过程中必不可少的一个环节,在目标上表现为对公共政策效果的观察,以及通过这种观察和评价,反思政策的妥当性和效果,并对政策进行相应调整的“政策学习”(policy—learning)。[4]可以认为,绩效评价是一个开放的政策制定过程逻辑上必不可缺的一环。
  本文试图运用公共政策分析的基本框架,考察中国近几年来引入公众对政府绩效进行评价的“公众参与式”评价模式,对这种绩效评价模式本身进行评价;在此基础上,文章将简要讨论政府绩效评价的另一种模式,即“专家技术理性模式”。文章试图阐明和论证:由于在公共行政过程中专家和大众具有不同的知识和政策评价标准,不论是“公众参与式”的绩效评估模式还是“技术理性模式”都存在着明显的局限性;而将公众和技术理性结合起来的“复合型政府绩效评估模式”,可以兼顾公共政策的公共性和技术理性,实现绩效评价对公共政策不断民主化和理性化的“政策学习”功能。从这个意义上看,绩效评价是一个公共政策过程的“终点”,但同时又是政策改革和优化的“起点”。
  二、对目前中国绩效评价活动的整体观察
  中国的政府绩效评价实践活动已广泛存在于省级、市级或者县级政府。中央政府虽然还没有展开大规模的政府绩效评价的实践,但对政府绩效评价也已有相当的关注,表现为由国家人事部主持,由人事部下属的人事科学研究院牵头完成的“建构中国政府绩效评估体系”的课题初步展露课题成果:体系将用33个指标来评估政府的绩效,{5}以与各地政府近年来自发的政府绩效评价相呼应,最终使中国的政府绩效评价走上全国性的制度化轨道。可以说,与我国传统的“自上而下、自我评价”政府绩效评估实践相比,[5]中国当前新兴的绩效评价制度在全国呈现出“政府主导、自下而上、上下呼应”的趋势。
  从改革开放以来政府绩效评价的发展过程看,中国的政府绩效评价活动大致呈现出三种形式的逐渐演变:首先,改革开放到21世纪初,我国的政府绩效评价实行“政府主持——政府评价”模式,主要实行的是以农业总产值和GDP为核心的经济评价体系。{6}由于这两种指标体系都是硬性[6]的科学数据,实际上也就大大挤压了其他主体的参与空间,因而都是在政府内部完成的。其次,本世纪初至今的几年中,“政府主持——公众参与”模式的政府绩效评价逐渐在各层次的政府中推行开来,目前占据主导地位。该模式表现为在政府主持下,公众作为一般评价主体参与绩效评价活动,对政府活动进行综合性的、软性指标衡量,或者是软性和硬性指标的综合性衡量。最后,“非政府机构主持——公众参与”评价政府的最新模式。中国零星出现了由政府以外的组织和机构主持评价的实例,以由学术机构主持的“甘肃省非公有制企业评价政府部门”活动为突出代表。{7}
  描述至此,我们似乎看到一幅有关政府绩效评价的多方位、多层次的图景:(1)地方政府“自下而上”全新的制度尝试在中央的呼应下似乎正使绩效评价活动阔步前进,迈向制度化;(2)不论民众还是媒体舆论,对于参与式绩效评价的形式和初衷都持一种肯定的态度[7],认为此种尝试表现了对公众主体性的尊重,展示了政府公共行政过程的开放性;(3)民众对政府活动的评价有了可能的、可行的展开方式和途径,且形式上中立的第三方评价制度也开始得到尝试;(4)绩效评价指标所包含的对政府活动的要求更为复杂,必须兼顾社会的方方面面,具备综合的治理能力。而从主动尝试新型绩效评价活动来看,政府也积极表现出向此方向努力的意愿。
  不幸的是,看起来如此令人兴奋的政府绩效评价活动图景却难以解释现实中的问题:许多以公众为主体对政府绩效进行评价的活动虽然一开始声势浩大,但效果却很难令政府和公众满意,参与者积极性受挫,参与人数逐年递减等。[8]据报道,记者采访苏州市政府行风评议组织人员却吃闭门羹;盐城市每年“末位部门”名单成为小范围的“内部材料”;{2}乌鲁木齐市万人评议活动中“投诉电话有些冷”,被评议单位对投诉基本没有做出反应。{8}甚至,在全国范围内极富影响的甘肃非国有企业评价政府绩效活动,也仅仅是以“七大难”(七大问题)抛向政府为结局。迄今为止,政府对这些问题作何解释、是否有改观,不得而知。
  我们发现,在这些以“公众参与”为模式的政府绩效评价活动中,制度实践的结局与最初的预期目标发生了巨大偏差,甚至南辕北辙:起初,政府似乎以诚恳姿态吸纳民众参与评价,意在吸纳民意、汇集民智、凝聚民心,增进公众对政府信赖;然而在评价过程中,政府却显示出一种对民众评价的“提防”,要么干脆拒绝公开评价结果,要么没有以任何实质性行动对评价做出相应的反应。公众遭遇心理上的“挫败感”,对参与的意义和政府的诚意产生怀疑,甚至放弃与政府合作的机会和可能性,拒绝将来进一步的参与行动。很明显,作为一项制度实践的尝试,参与式绩效评价面临一种“政策失败”的危机,原因何在?下文将从政府主观立场和参与式绩效评价的客观机制两个角度,对中国“参与式绩效评价”的问题进行分析,以期寻找导致上述尴尬后果的可能因素。
  三、参与式绩效评价活动的目标期待与功能障碍
  (一)政府声称的动机与预期目标
  1.政府为什么要自发引入新的绩效评价形式?
  为了观察政府引入“参与式绩效评价”的动机,本文选取了12个比较典型的个案作为观察的对象。我们发现,在这些个案中,政府声明的基本立场和动机可以归纳为以下两个方面、四种因素。出于“政府”与“民众”关系的考虑,政府绩效评价始终受到两个方面动因的推动。其一是基于外部考虑的动因,表现为:(1)“服务型政府”和“为民服务”的(政治)理念;(2)绩效评估作为一种政府和公众进行交流的方式。通过民众的绩效评估,增进民众对政府的支持、信任和合作。其二是来自政府系统内部考虑的动因,即出于政府自身考虑,绩效评价被期望成为政府自我更新的契机,包括(3)通过参与式绩效评估,对政府人员及活动形成良性激励,使政府活动更有成效;(4)借助民众监督,查找内部问题与不足,促进自我改进和完善。[9]从以上几类政府自己表明的动机来看,政府展现出的面貌是诚恳、自省和自发上进的,确实从治理的正当性和合法性基础——民众感受及其利益——出发,力求通过引入公众评价改进和提升公共治理的质量。简言之,引入公众参与来对政府公共管理绩效进行评估,其动因来源于内部效能优化和外部效能评价的双重刺激。但是,有必要注意到:为了使行政系统内部效能优化所需要的手段(以及相应的评价指标体系)与外部公众对效能的感受(以及相应评价指标体系)可能并不完全一致,有时甚至是冲突的。内部效能优化所指向的评价指标具有专业性、数量化等特征,而公众对政府绩效的感受大多是主观的、一般性的,甚至有可能是无意识的。这意味着,在引人公众参与对政府绩效进行评价的实践过程中,这一制度本身可能存在内部动因和外部动因之间的潜在紧张关系。
  2.政府要实现什么样的目标?
  在本文所观察到的现实案例中,政府声称的目标可以概括为建设责任政府、法治政府;服务政府、效能政府。在活动发起者看来,政府绩效评价从根本意义上讲就是对政府权力运行的评价,政府活动对人民负责直接体现为政府对公众评价结果承担责任,同时又可以实现民众对政府的监督,起到限制政府权力的作用。服务型政府和效能型政府作为参与式绩效评价的目标是由其“参与”和“评价的综合性”两个方面决定的,民众满意度作为评价指标自然将政府活动导向如何满足民众的需求。[10]
  但是,如果政府活动效果过分依赖公众的主观评价,行政活动本身的目标就不可避免地会丧失确定性和一致性。“公众需求”并不是一个确定的概念,会随着时间和空间的变化而处于一个流变的过程中。这意味着,如果将公众主观评价作为政府绩效的主要评价方式,公共行政的专业性和目标管理就不可能真正得到实现。
  3.为什么采用参与式绩效评价模式?
  那么,为什么还要引入公众参与的方式对政府绩效进行评价呢?笔者认为,参与式绩效评价模式的引入,与目前政府所关注的治理理念和目标的变迁有很大关联性。原有的过分强调单一GDP“数字游戏”的政府管理目标模式受到越来越多的批评。与经济发展相伴随的各种社会问题的出现,使得政府意识到由追求单一的经济效益向关注民众生活感受及社会发展和谐性转变的必要性。在这种情形下,政府绩效评价自然也就不得不考虑对人、对社会公共需求的满足程度等要素。公共产品和公共服务的提供者是否合格,作为“消费者”的公众自然最具有发言权。事实上,从政府自身的阐释来看,现在采用参与式绩效评价是因为:(1)民众作为公共产品和公共服务的使用者最有资格进行评判,有助于实现政府供给与社会需求的吻合;(2)通过落实机制化的民众监督,扩大政府对民众的“凝聚力与影响力”[11],更广泛获得民众支持与合作,加强政府活动的合法性基础。[12]
  从以上观察看,引入参与式绩效评价模式,不论是在政府表明的动机还是预期目标上,都反映出政府试图回应新的需求和挑战的努力,在目标上反映出实现有限政府、效益目标和系统评价的期待。{9}(P117—152)应当承认,基于此种动因和目标期待的绩效评估模式,与当下中国社会的现实需求以及政府转型努力具有相当的一致性。
  进一步,假如按照政府声称的立场和目标推理下去,可以得出这样的推论:既然政府期待通过引入公众参与来评价政府活动、增进公众信赖、强化政策学习和纠错能力,那么在逻辑上和实践中,我们都有理由期待看到这样一幅图景:政府以真诚的态度鼓励和吸纳公众参与、力求民意表达顺畅通达、以开放的心态倾听公众的声音、认真对待来自公众的评价,并对评价结果及反映出的需求和问题做出及时、有效的政策层面上的改进。这样一幅通过逻辑推理而展开的想象图景与制度实践是吻合的吗?以下从制度实践的角度对参与式绩效评价活动的各主要机制进行考察。
  (二)制度实践的机制及其功能障碍:个案考察的视角
请你喝茶

  1.个案:制度理念与制度实践的背离
  如果将目光投注到实践层面,我们很快发现,有相当多的政府绩效评价活动在激动人心的号召、政府“信誓旦旦”的态度和声势浩大的评价运动之后便陷入了一片沉寂,或者仅有政府几句含糊其辞的申明作为“交代”。改了没有?如何改?谁来监督?不得而知。“责任政府”、“民众满意程度至上”如果仅仅是纸面的符号和激动人心的口号,那么政府在绩效评价的活动中到底前进了多少?本文将以“北京市网民评价政府”活动的参与过程为例,具体观察中国绩效评价活动中公众参与机制的状况及其效果。
  “北京市网民评价政府”活动于2003年11月首次进行。本次活动由北京市考核督查办主办,经历了起初一周的冷清,在11月19日被《新京报》报道之后,网上参与人数以每日万人的速度突增。11月24日《新京报》开通“群众建议热线”,替群众转达对政府部门工作的意见和建议。11月29日市规委网站增设群众意见栏,听取市民谏言。到12月4日,参与本此评价活动的人数已经突破12万。12月5日当天10时左右,首都之窗“群众评价政府工作部门”网页在没有任何预先公告和通知的情况下突然消失,网站也再未公布过评价结果。本次活动中最终的参与人数为141634人。当记者问及原因时,主办方北京市督查考核一位负责人称:“我们领导批了,数据结果暂不公布,暂不接受采访。”
  事情至此并没有结束。具有讽刺意味的是,2004年末当北京市政府再次发起同样的网民评价政府活动时,在当年12月12日的《新京报》与《京华时报》都刊发了该活动的消息,做了充分的宣传。但据主办方称,本次评价结果及市民意见建议的具体内容将不像2003那样在网上公开。直至活动最后结束,只有4000多人参与网上评价政府的投票,人数约为前一年的1/32。[13]
  观察整个评估事件的过程,本文发现:(1)民众最初对于评价政府活动具有巨大的热情,并在活动中表现出一种强烈的表达欲望,尤其是反映出群众希望借助本次政府主动“邀请直谏”的契机同政府实现沟通的意愿;(2)在绩效评价活动的前后阶段,政府的态度和立场形成巨大反差,展示出一幅现代版的“叶公好龙”:最初是声称欢迎群众参与,因为评价活动本身就是政府主动征求民众意见的过程;然而当民众真的大规模参与到活动中来的时候,政府表现出了对参与的拒斥,甚至强行中断了参与活动;(3)参与式评价的全过程缺乏足够的公开;(4)政府对公众评价缺乏回应和反馈;(5)民众对参与有效性产生质疑,对政府绩效评价活动的参与度明显下降,甚至彻底放弃了参与。参与式政府绩效评价陷入巨大尴尬。
  无可否认,政府态度和立场与其行动的悖逆的确是造成民众“挫败感”的一个重要原因;但若从参与过程的角度来看,可以发现公众参与机制存在着诸多问题,使得参与的有效性大打折扣:(1)信息公开的程度严重不足,表现在整个评价活动各个环节。2003年首次活动最初的冷清与其后火暴场面的对比,不能不说明政府在公开评议活动的信息宣传上存在问题。政府对于评价意见和评价结果更是“讳莫如深”,对评价意见由2003年的即时公开改为2004年不在网上公开,对于评价结果也是闭口不谈。(2)回应性机制的严重缺位。对于网民给出的评价和意见没有任何的反馈和回应,根本不做解释,更谈不上向网民报告改进方案和改进状况。(3)程序性规则的高度随意化。评价活动没有明确的期限规定,系统随时关闭,也无须做任何说明,整个公众参与是运动式的,可由政府随意改动“游戏规则”。其结局是,民众发现自己成为参与活动中的“独白者”,感到参与活动是一种作秀式的“愚弄”,政府或许在一次性的评价中可以单方从民众处获得信息,但若是多次、长期性的评价活动,必将导致民众丧失信赖,退出参与,从而使得参与式评价活动的意义大打折扣。
  诸如此类的参与状况在中国政府绩效评价活动中屡见不鲜。例如,南京市委市政府2004年全市群众评议机关作风活动对媒体区别对待[14],甘肃省“委托第三方评议”结果有保留的公布,江苏省万人评议省级机关作风建设活动对评议结果“三缄其口”等等。
  个案的观察表明,引入公众参与对政府绩效进行评价的制度,在实践中并没有兑现制度设计的理念和目标。其原因主要有两个方面:第一,在制度内部,存在着公共行政目标体系上内部管理与外部有效性的紧张和冲突。公共行政系统的内部管理更强调专业性、资源和效率;而以“民众满意度”为指标体系的外部评价更加抽象和不可捉摸。这种内涵与制度中的紧张关系,有可能导致在实践中专业的管理者对公众评论的冷漠甚至不屑一顾。换言之,在参与式绩效评价的实践中,“架空”公众评价的内在冲动和行动的可能性始终是存在的。如果在程序上没有明确的、可操作的规则,上述内在冲动就极有可能转化为现实的行动。第二,中国目前参与式绩效评价制度中对参与机制(或许有意识的制度安排)缺乏严格的、可操作的程序规则,表现出政府主导下的随意性、透明度的匮乏、“开放的”封闭性等特征。信息公开和对评价结果的回应性都没有程序保障,参与机制的有效性受到极大限制。
  2.制度实践的功能障碍
  从个案的微观视角进一步展开,我们可以发现参与式绩效评价模式在机制上存在相当严重的功能障碍,个案观察中所发现的问题,其实本质上源于制度安排上的功能障碍。
  (1)评价主体
  “参与式”绩效评价最大的特色就是一改昔日政府内部自我封闭式评价的方式,将公共产品和公共服务的享用者——民众——纳入到正式的绩效评价机制当中。公众或者各种行政活动和职能的相对人成为各种绩效评价活动中不可或缺的评价主体,公众参与、民众满意度几乎成为所有绩效评价的“关键词”,甚至相当的绩效评价活动直接将不确定的公众作为唯一的评价主体展开评估。
  目前的政府绩效评价活动中,公众作为评价主体参与评估的方式主要有两种:(1)不特定的社会公众作为评价主体。此种类型对应的评价技术手段是网络评价和随机的社会调查性满意度评价活动。由于网络的开放性和不特定性,通过网络进行绩效评价的评价主体只能是不特定的公众。典型的事例有2003年和2004年的北京市网民评价政府活动,前者在短期内参与评价的公众达到了14万人之多。{10}(2)按照职业或政治身份参与活动。此类评价主体相对确定,基本的分类理念就是使评价主体按照监督政府的不同角度层次配置。主要包括:①含人大、政协在内的党群机关人员,作为权力机关分工制约的评价;②代表上级政府或者本级政府的人员,作为行政系统内部的上级评价;③代表企业或组织利益的人员,作为社会组织体的评价;④代表社会个人的人员,作为社会中个人的评价。
  通过对实例的观察发现,上述人群中③和④即国家机关外的社会组织体和社会个人评价者在评价主体中大多占有较高的比重。例如“甘肃省非公有制企业评议政府绩效”活动中,作为政府服务对象的非公有制企业占到评价主体总数的60%。[15]开封市万人评议机关活动中,代表企业、组织和个人的评价者数量占到64%。[16]由此可见,公众在政府绩效评价领域受到前所未有的重视,成为中国政府绩效评价活动的一个最重要的主体。
  (2)评价的对象和标准
  “参与式”绩效评价主体的广泛性和大众性决定了活动本身与高度的技术化和专业化的“不兼容性”。要尽可能地吸纳公众参与到评价中来,各级政府采取了评价对象的笼统和整体性作为对策。大体上,以公众大规模参与作为绩效评价主要方式的活动都将评价对象设置为笼统的行政活动维度,以便于参与者进行直观测评:政府公开,依法行政、办事效率、职能转变、服务态度,勤政廉洁等。评价的标准也与“参与式”的特征一以贯之,即基本围绕公众对政府活动的“满意度”问题展开。区分“满意”、“比较满意”、“不太满意”、“不满意”等程度。尽管有部分的政府绩效评价活动采取了公众满意度评议与专业化数据测评相结合的方式[17],但仍然无法改变大规模“参与式”评价活动中评价标准“主观化”得特色。
  可以看出,大规模“参与式”政府绩效评价活动中,政府采集到的公众评价多是对于政府宏观职能的主观评价,甚至干脆是一种直观的心理感受,具有极强的个人主观色彩。这些“主观心理感受”基于“参与式”评价的正当化形式,成为对政府活动效果的评价指标。
  (3)公众参与的方式
  为了展开大规模“参与式”评价活动,各级政府都将主要的精力放在了公众参与方式上,并为之投入了大量的资源。江苏机关作风万人评议活动采取发放评议表并回收的形式进行评价;{3}银川市万人评议政府活动采取报纸问卷和印刷问卷的方式吸纳公众参与绩效评价;{11}乌鲁木齐通过万人评议投诉电话进行评价意见表达;{8}赤峰市“万人评议工商”活动则出动1200人“走村入户进机关”,面对面方式进行群众评议。{12}……参与人数的多少和参与规模的大小在活动中成为绩效评价成败与否的关键性指标。
  通过宏观和微观两个层面对目前政府绩效评价基本状况的观察,笔者发现,我国目前参与式绩效评价模式有以下特征:(1)公众大规模的参与评价是绩效活动方式的标志性特征;(2)基于保证评价的“公众品质”考虑,“参与式”绩效评价追求的是民众对政府笼统职能的主观评价,甚至是对政府“满意度”的心理感受;(3)民众的评价在表面上构成对政府活动效果的主要、甚至是唯一的评价依据,决定了绩效评价的结果的“民意测验”特征。
  “参与式”绩效评价模式突出了公共行政活动中“公共性”的基本要素,并将公众直观和心理上的满意度作为评价政府绩效的一个核心指标。正如众多的绩效评价实践在媒体宣传中所强调的那样它们“通过民主程序的创新,进一步将基层民主政治建设引向深入”,是“法治化的框架下,上万民意汇聚,政府职能部门接受考问”。{1}大规模的“参与式”绩效评价至少在理念上凸显了公共行政过程中的民众需求和感受,契合了当前中国政治和法律制度改革中民主化、法治化的要求。在此意义上,民主参与的理念和广泛参与的形式成为了“参与式”绩效评价路线的合理性基础。
  但是,理念和目标的实现取决于一系列有效的、可操作的制度安排。观察中国参与式绩效评价的制度实践,我们发现现有的实践反映出制度上明显存在功能障碍,公众对政府绩效进行评价的可靠性、有效性均受到制度上和资源上的制约,表现为:(1)公众的评价需要充分的信息支持,而目前公众获取作为评价基础的信息的能力受到很大限制;(2)公众进行评价的指标需要适度具体化并具有针对性,否则绩效评价就失去了政策制定和政策学习的理性化功能;而目前的参与式评价模式在评价指标体系上过于笼统和不可捉摸,评价结果具有很大的再解读空间;(3)公众参与评价的过程和结果必须公开,否则这一过程本身就可能成为被操纵的作秀;(4)对公众评价的结果需要有明确的、可操作的回应机制,否则将使参与式评价流于形式,并挫伤公众参与对政府的信任。
  对比这些规范性的要求,我们发现,现有的参与式绩效评价的模式,在实践中都存在有效性机制的缺位,其结果是导致一系列功能障碍,使参与式绩效评价流于形式或成为另一种“公共秀”。
  但是,本文考察的重点,并不仅限于这一问题,而是试图在此基础上进一步追问:即便通过制度和程序上的完善而使以“公众满意度”为评价指标、以公众参与为基本方式的参与式绩效评价得到有效运行,是否就意味着大规模公众参与的绩效评价方式就是一种合理、有效的政府绩效评价模式呢?对这一问题的回答,将不可避免地涉及到政策制定与评估过程中公众参与和技术理性的契合关系。接下来,本文将对美国以“技术理性”为核心的绩效评价模式进行扼要观察,以构建一个比较分析的平台。
  四、绩效评价的专家理性模式:一个比较观察
  绩效与效果(perforlnance and result)是所有政府在实施公共政策和管理过程中都需要关注的问题。在这个意义上,不同现实和制度条件下的政府绩效评价,在最基本的问题上具有关联性和可比性,即绩效评价活动本质上都是对政府公共政策效果的评价。基于此种功能主义角度的相似性,美国作为政府绩效评价活动的典型个案,显然具有观察价值和意义。
  因此,为了探讨政府绩效评价的模式和框架,在对中国正在展开的公众参与式绩效评价模式之后,有必要对以美国为代表的技术理性模式绩效评价框架进行扼要观

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{12}赤峰市喀喇沁旗:举行“万人评议工商”活动(EB/OL).http://www.nmgnews.com.cn/news/article/20040310/20040310032637_1.html,2006—03—19.

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