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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
国家赔偿中的举证责任
【作者】 苏戈梁清【作者单位】 最高人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2012年
【期号】 7【页码】 75
【全文】法宝引证码CLI.A.1164770    
  
  在1994年国家赔偿法修改以前,除最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第27条和最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第5条对行政赔偿诉讼中原告的举证责任有原则性规定以外,国家赔偿法上对刑事赔偿和民事、行政诉讼中司法赔偿的举证责任几乎没有规定,赔偿请求人和赔偿义务机关的举证责任不明确,举证不利的后果往往由处于弱势的赔偿请求人承担。第十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》已于2010年12月1日起施行,该决定首次明确规定了国家赔偿案件赔偿请求人和赔偿义务机关举证责任的一般规则和特殊规则。2011年3月22日起施行的最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》(法释[2011]6号)第12条和第13条在此基础上进一步对国家赔偿中的举证责任予以明确。这些规定的适时出台,一方面有利于充分保障公民、法人和其他组织的合法权益,另一方面也有利于统一、规范人民法院审查处理国家赔偿案件的尺度。本文拟结合以上规定和笔者的赔偿工作实践,就举证责任问题作简要探讨。
  一、举证责任的内涵
  举证责任是指当事人对于自己在诉讼中提出的主张有提供证据进行证明的责任。举证责任法律制度的渊源可以追溯到古罗马法上“原告有举证之义务”的原则,{1}最初一般仅从行为意义上来理解举证责任的本质,将其等同于证据提出责任。19世纪末,德国学者格拉斯对举证责任的传统认识进行了理论上的突破,将其提升到与举证结果相联系的层面,举证责任被划分为主观的举证责任和客观的举证责任,“双重含义说”自此被奉为举证责任制度的通说,并为大陆法系各国的实务接受。英美法系的理论和实务上一般主张举证责任具有多重含义,但对于举证责任本质的理解与大陆法系并无二致。在我国学说上,有的将举证责任理解为提供证据责任或主张责任,有的则理解为证明责任。笔者认为,从行为意义和结果意义这两个层面上来理解举证责任的内涵,似更为贴切。
  行为意义上的举证责任,亦称主观意义上的举证责任或形式意义上的举证责任,即我们通常所说的“谁主张、谁举证”,当事人对自己提出的主张有提供证据的责任。行为意义上的举证责任的特点主要在于:第一,在外在形式上受当事人主张责任所牵引,是诉讼过程中无条件出现的一种举证责任。凡有诉讼即有请求,而任何请求又必须以一定的主张为依托;只要提出主张即会发生提供证据的责任。第二,随一方当事人举证程度的变化而可以数次反复,是一种动态的举证责任。一方当事人在起诉时所提供的证据因对方当事人的答辩或反驳而发生证明力的减弱,从而使法官对原告所提的事实主张无法获得内心的确信,这就需要原告针对被告在答辩中所提交的证据进行第二次举证。如此反复举证,使得行为意义上的举证责任因双方证据证明力的强弱变化而在同一主体身上发生多次重复。第三,因一方当事人提供证据证明力的强弱而在当事人之间移位,是一种可以在当事人之间互相转移的举证责任。发生举证责任转移的情况主要有:(1)主张事实的一方证实了事实,但对方予以否认且欲推翻。此时,举证责任发生转移,由对方承担;(2)主张事实的一方所主张的事实不能全证系对方妨害的行为所致。不能全证是指证明没有完成,但已不能继续证明。此时,举证责任发生转移,由对方承担;(3)主张事实的一方已经证实的事实可以构成推定的基础事实。成立推定后,如对方不接受,则举证责任发生转移,由对方承担。
  结果意义上的举证责任,也称客观意义上的举证责任或实质意义上的举证责任,即待证事实真伪不明时,由依法负有证明责任的人承担不利后果的责任。这是举证责任的重要功能所在,对此,罗森贝克指出:“证明责任的本质和价值就在于,在重要的事实主张的真实性不能被认定的情况下,它告诉法官应当作出判决的内容。也就是对不确定的事实主张承担证明责任的当事人将承受对其不利的判决。”{2}结果意义上的举证责任的特点主要在于:第一,不受当事人主张责任所牵引,由法律预先设定,在每一个诉讼开始前就已存在,是一种不能转移的举证责任。其属于一种法定的风险分配形式,是对真伪不明的风险分配,即对事实状况的不可解释性的风险所进行的分配。第二,是一种隐形存在的举证责任,仅当案件待证事实真伪不明时才凸显出来。当行为意义上的举证责任已履行完毕,案件中的待证事实仍真伪不明时,结果意义上的举证责任的作用才开始凸显,为法官最终的判断提供一种预先设定的规则。第三,是一种附条件的证明责任,仅当待证事实真伪不明时,才要求负有举证责任的一方当事人承担不利的后果。结果意义上的举证责任潜存于每个案件中,但如果当事人通过积极厦行行为意义上的举证责任使案件事实得以证明,法官完全能够从当事人双方提供的证据中获取内心确信的全部信息,结果意义上的举证责任便无用武之地。人丑就要多读书
  研究举证责任理论的主要意义在于,通过对有关学说及理论的了解和掌握,在司法实践中正确适用举证责任的有关规则。我国民事诉讼法和行政诉讼法上都明确规定了当事人双方的举证责任。民事诉讼法第六十四条第一款规定:“当事人对自己提出的主张,有责任提供证据。”最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第2条规定:“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。没有证据或者证据不足以证明当事人的事实主张的,由负有举证责任的当事人承担不利后果。”行政诉讼法第三十二条、最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第26条和第27条分别规定了行政诉讼当事人的举证责任,即除原告承担一般举证责任之外,被告对具体行政行为的合法性负有举证责任。在汲取民事诉讼和行政诉讼有益经验的基础上,国家赔偿法第十五条、第二十六条和最高人民法院《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条、第13条亦对国家赔偿案件赔偿请求人和赔偿义务机关举证责任的一般规则和特殊规则作出了原则性的规定。
  笔者认为,根据国家赔偿法的有关规定,结合赔偿工作实践,国家赔偿中的举证责任应包含以下基本规则:(1)赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。国家赔偿法第十五条第一款规定:“人民法院审理行政赔偿案件,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”国家赔偿法第二十六条第一款规定:“赔偿委员会处理赔偿请求,赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张,应当提供证据。”(2)赔偿请求人和赔偿义务机关对反驳对方的主张所依据的事实有责任提供证据加以证明。《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条第1款对此作出了相应规定。(3)没有证据或者证据不足以证明赔偿请求人或赔偿义务机关的事实主张的,由负有举证责任的赔偿请求人或赔偿义务机关承担不利后果。《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》第12条第2款对此进行了明确。赔偿请求人的赔偿请求如无证据证实,即可能发生被驳回或不予支持的法律后果;赔偿义务机关作出的赔偿决定、复议机关作出的复议决定如无证据证实,或经证实违反法律规定,即可能面临被撤销、被变更的法律后果。
  二、国家赔偿举证责任分配的一般规则
  举证责任分配的一般规则可以远溯到古罗马法上两条法则:“主张者承担证明,否定者不承担证明”和“事物的性质上不要求否定者承担证明”。其后,两大法系传统的举证责任分配原则在实质上强调同一理论,即诉讼中主张积极性(肯定)事实的当事人承担证明责任,将消极性(否定)事实引入诉讼中的当事人无须对该事实承担证明责任。随着证据法的不断发展,传统的举证责任分配理论已被突破,当代举证责任分配理论主要有英美法系的利益衡量说和大陆法系的法律要件分类说。利益衡量说主张根据证明对象与证明主体之间的利益关系来分配举证责任,认为举证责任分配不存在一般性标准,只能在综合政策、公平和盖然性等诉讼利益的基础上就具体案件进行具体分配。
  以德国学者罗森贝克为代表的法律要件分类说最大程度地统一了大陆法系各国在举证责任领域内的法律实践,该说主张根据现行法律规定来分配举证责任,即按照法条的措辞、构造以及适用顺序,将法律规定分为权利根据规定、权利妨碍规定、权利消灭规定和权利行使阻止规定,并以法律规定的分类为依据,以法律规定的原则性与例外性关系及基本规定和相反规定的关系为标准分配举证责任。换言之,主张权利存在的人,应就权利产生的法律要件事实举证;否定权利存在的人,应对妨碍该权利的法律要件事实举证;主张权利消灭的人,应对权利已经消灭的法律要件事实举证;主张权利受制的人,应对权利受制的法律要件事实举证。我国亦可以采用法律要件分类说作为举证责任分配的一般原则,理由在于:(1)从实体法的构成来看,我国的实体法结构基本上与大陆法系的实体法规范结构相同,各种法律要件也比较明确。(2)在当前的司法环境下,采用法律要件分类说来分配举证责任比起法官根据利益衡量、举证难易来决定举证责任分配,更容易为当事人接受。(3)法律要件分类说的缺陷可以通过例外规定修正,诸如一些特殊类型的案件,可以通过举证责任倒置使举证责任的分配更符合公平正义的标准。
  按照法律要件分类说,结合国家赔偿法第十五条第一款、第二十六条第一款和《

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