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【期刊名称】 《中国法律》
中国社会保障的新结构:促进就业的发展型社会保障
【英文标题】 New Structure of China’s Social Security:Development-Based Social Security for Employment Promotion
【作者单位】 西南政法大学【分类】 社会保障行政法律制度
【期刊年份】 2008年【期号】 3
【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.1140769    
  一、全球社会保障价值理念的新维度
  (一)各国社会保障面临的共同问题
  考察各国社会保障的演进史,我们不难发现:一方面,一个文明的社会应有这样一种基本的价值信念:人人都有维持生存的基本权利,对一部分人发生的社会危险实际上是整个社会进步的代价,社会应当对这部分人给予必要的关注和帮助;另一方面,当秉承平等与公平的社会保障在西方福利国家经历了「黄金时期」后,到了20世纪70年代,这些福利国家的社会保障不同程度地面临「社会福利危机」的重大考验,主要包括:社会保障支出负担日益加重,政府财政不堪重负;充分就业和扩大社会保障支出难以兼顾;高福利、高补贴的社会保障制度导致不劳而获或少劳多得的现象日益突出,挫伤公民劳动的积极性,滋生新的不平等,使社会保障的效率受损;高福利模式下的高水平社会保障税使人们很难感觉到社会保障带给他们的好处,加重了雇主和雇员的负担;社会保障机构官僚化、管理成本过高,而受保人申请待遇手续繁杂,许多生活在社会保障保护范围内的人,无法通过领取社会保障迷雾般的程序,而被排斥在外;随着传统的国家「大包大揽」式社会保障面临的问题日益尖锐化,一向标榜「福利国家」具有无比优越性的社会保障日渐式微并走向衰落;等。
  (二)全球化背景下社会保障价值理念的新维度
  社会保障通过收入转移支付实现社会公平的价值理念经历了「福利国家危机」的严重挫折后,人们开始深刻反思社会保障存在的若干深层次问题及其在全球化背景下面临的新的挑战。全球化对社会保障的影响是全面而深远的,全球化所带来的加速发展与扩大差距并存、资本主导地位强化与公民权利保障弱化、经济快速发展与人类社会基本价值理念危机等严重问题,对新时期的社会保障提出了新的挑战,其核心是全球化背景下社会保障的价值理念应当有一个积极的转型与重构。我们认为,在全球化背景下,社会保障的价值理念应当是:从注重为经济发展服务的效率观向公平正义的价值观回归;从效率第一兼顾公平的消极保障观向更加注重社会公平的积极保障观回归;从仅仅关注反贫困、保生存的防御和被动保障观向注重维持生活水平质量、增加个人安全感的进取和发展保障观回归。
  二、中国社会保障的新结构
  (一)确立中国社会保障新结构的特殊背景
  建立一个什么样的社会保障制度,一直以来是我们反复探索的一个重大课题。回顾中国社会保障制度发展的历程,社会保障制度改革与国家经济体制改革是同步的,改革的核心问题不外乎有两个:一个是社会保障与整个社会经济的和谐问题;一个是社会保障中的公平与效率问题。多年来,我们关于社会保障的若干争论无不是围绕这一基本格局而展开的。当时光的脚步跨过单纯追求经济增长的工业时代而迈进后工业时代后,不仅持续发作的「社会病」呼唤社会保障改革驶入快车道,而且「民生难题」凸现了中国社会保障改革的紧迫性和艰巨性。值得注意的是,正义是社会主义制度的首要价值,与之一脉相承的则是近年来已经深入人心的「和谐社会」、「以人为本」和「科学发展观J等执政新理念。尽管它们与美国的「罗斯福新政」、「伟大社会」构想产生于不同的社会土壤,但不约而同的是,追求社会公正、关怀弱势群体,都是支撑这些深刻社会变革的脊梁。这既是我们考察中国社会保障改革的新的时代背景,也是确立中国社会保障新结构的最基本的社会依据。
  (二)中国社会保障价值理念的重大转型
  社会保障因人的权利而生,社会保障的发展与人的发展必须有机统一起来,这根本符合社会保障的最原始也是最与时俱进的价值理念。在中国社会转型时期,随着人们个体意识、自主观念和权利意识的不断崛起和强化,传统的社会保障也必然有一个重大的转型,首先是社会保障价值理念的重大转型。目前迫切需要达成的一个共识是:在「和谐社会」、「以人为本」以及「民生至上」等新的社会基本价值理念的指引下,中国社会保障所承载的核心价值理念应当从反贫困、重效率向保障积极人权、追求社会公平正义回归;必须重新审视和反思传统社会保障中的负面作用对国家经济的影响,对受保人的激励作用,使社会保障能在促进经济社会发展与激励国民开发自身潜能上发挥更多的积极作用;社会保障不仅要免除人们生活的后顾之忧,还要使全体国民能够公平地分享改革和发展成果。当然,我们主张的社会保障应当向追求公平和正义回归,并不是要否定社会保障应有的效率。应当说,从社会保障的本质出发,社会保障恰恰就是公平的象征,它的效率只能来自公平,是公平里面出效率,而且在社会保障中讲效率的根本目的也是为了更加公平。因此,社会保障视野中的公平与效率的关系是目标与手段的基本关系,社会保障中的效率是有条件的而不是无条件的,目标与手段的基本关系千万不能本末倒置。
  (三)中国社会保障制度模式的重大调整
  当我们清晰地认识到中国社会保障价值理念的重大转型后,重构中国社会保障的制度模式就不再那么困难了。整体上看,中国社会保障的制度模式应当从消极、被动和防御型社会保障模式向积极、主动和进取型社会保障模式转移;中国社会保障改革的中心任务是致力于建立一种既符合全球化趋势,又能有效服务于权利保障、彰显公平正义、促进社会和谐的发展型社会保障制度模式。所谓发展型社会保障,其根本涵义是:一方面,社会保障首先应当促进人的全面发展。即是说,社会保障应当首先坚持「人本主义」,把促进人的全面发展置于最基础和首要的位置,实现从人的基本权利保障向人的全面发展需要的转化,把保障人权与满足人的发展需要全面纳入社会保障各项制度的考虑和设计;另一方面,社会保障还要积极回应现实社会发展的客观需要,为社会经济的可持续发展提供足够的激励和动力,而不是简单地解决社会经济发展所带来的各种负面问题。发展型社会保障的整体架构为:以促进就业为中心,全面构建有中国特色的社会保障制度体系。
  三、发展型社会保障与就业政策的互动
  在社会保障以往的理论研究和政策制定中,人们关注的焦点一般集中在政府行为与市场机制、社会保障水平与支付能力、公平与效率等这些很难解开的情节纠缠等方面。从促进就业的视角来观察社会保障的新结构,无疑为我们开辟了全面认识新时期社会保障的崭新思路。整体观之,发展型社会保障与就业政策之间呈现出一种良性的互动关系。
  (一)发展型社会保障对就业政策的影响
  发展型社会保障首先对就业政策产生了全面而深刻的影响,这主要是因为:就业问题一直是全世界面临的一个共同问题,目前整个世界都承受着巨大的失业压力,各国都为失业的阴影所笼罩。就业问题在中国社会转型时期表现得更为突出和更加复杂。一般而言,就业是人们生活的核心,它是人们融入社会、实现自我以及为后代带来希望的基本手段。就业是民生之本,是安邦之策。在中国社会转型时期,高速的经济增长并未带来就业的高增长。在目前的情形

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