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【期刊名称】 《中国法律》
行政程序的意蕴与实践
【副标题】 写在《湖南省行政程序规定》施行之前
【英文标题】 Implication and Practice of Administrative Procedure
【作者】 翟小波【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 行政管理法【期刊年份】 2008年
【期号】 3【页码】 18
【全文】法宝引证码CLI.A.1140784    
  改革开放三十年,是经济高速发展的三十年,是民间意识蓬勃生长的三十年。经济改革大胆前行,行政改革稳妥展开,社会力量也日渐壮大并开始自我表达。为回应速变的政治、经济和社会情势,政法界近些年呼吁制定行政程序法,试图促成良好行政;改革行政程序的任何努力,只有置于该背景下,才能被充分且客观地理解和评估。
  统一的行政程序法典的制定和实施,意味着公和私(权力和市场)的关系、心态和行为方式的重构,牵动政治、经济和社会的全局,不能不慎之又慎,在思想知识和经验上作充分的准备。它早已被列入立法规划,但却进展缓慢。通过地方的立法试验,检验思想和智识对「中国式行政」的适当性;通过本土实践的经验教训来充实和调整关于行政程序的既定思路,以为将来统一的法典化作更通达、更明智的准备,就成为自然必然的选择。《湖南省行政程序规定》(以下简称《规定》)便是这选择的结果。
  《规定》内容庞杂,涉及行政的原则、主体、决策、执法、合同、指导、裁决、调解、应急、听证、公开、监督、问责等问题;既包括单纯的程序性规定,也包括实体性规定。但其总体精神,可以概括为三大原则:通过程序控权推动行政宪法化;通过程序的公开和参与推动行政民主化;通过程序效能的提升,打造强政府。
  通过程序控权,推动行政宪法化
  《规定》大致分为两部分:一是关系特定主体之主观法权的具体行政行为,即行政执法;二是关系一定范围内之公众权益的行政行为,即行政决策。《规定》关于行政执法的条文,以程序控制为核心,辅以实体控制,较完整地实践和推动了行政宪法化的理念。
  其一,在程序控制方面,《规定》确立了「行使职权的依据、过程和结果向相对人公开」及「保障程序参与人的知情权、参与权、表达权和监督权」等原则。《规定》还确立了一系列的具体程序制度:如公务回避,通知利害关系人参与,执法事实、理由、依据、法权义务的及时告知,司法化的调查(主体两人以上和出示执法证件),两面(利与不利)俱呈的证据收集,违法证据无效,未经当事人发表意见的证据无效,行政机关对证据的合法性和适当性负举证责任,陈述申辩(权)的告知、聆听和记录入卷,说明理由(贯穿一切不利于相对人的行为方式),听证,重大执法决定的集体讨论或专家论评。这些制度或者是源于依法行政原则本身的要求,旨在为依法行政的落实提供扎实的事实根据;或者是源于人格尊严价值对程序的要求。其二,在实体控制方面,《规定》确立了反歧视原则、比例原则和信赖保护原则。《规定》高度警惕自由裁量权的滥用,除了反歧视原则和比例原则外,《规定》还专辟一节,设定裁量权基准,从立法目的、法原则、地域差异性、系争事实的性质、情节和影响等方面,为它的行使确定具体详细的控制规则。
  这里,尤其值得强调的是,其一,《规定》突出了「说明理由」的重要性。它规定:「行政执法决定文书应当充分说明决定的理由,说明理由包括证据采信理由、依据选择理由和决定裁量理由。行政执法决定文书不说明理由,仅简要记载当事人的行为事实和引用执法依据的,当事人有权要求行政机关予以说明」。其二,《规定》又明确:「行政机关应当按照决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的原则,设定权力结构和运行机制」。湖南省政府制定行政程序法,这种尤利西斯式自缚是制衡之道的充分表达。
  通过行政的公开参与,推动行政民主化聊五分钱的天吗
  《规定》关于行政决策及权力配置等一系列安排,大多是以「通过行政民主化来赋予行政以正当性」为核心理念的。
  这首先体现在它关于政务公开透明的相关条文中。虽然《政府信息公开条例》已经实施,但《规定》仍专设「行政公开」一章,不厌其烦地规定政府公开信息的途径、外延、场所和设施及电子政务等。尤

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