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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
论我国能源安全法律制度的构建
【英文标题】 A Study on Building up the Legal System of China Energy Security
【作者】 李扬勇【作者单位】 清华大学法学院
【分类】 能源法【中文关键词】 能源安全;法律制度;构建
【文章编码】 1007—788X(2008)02—0076—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2008年【期号】 2
【页码】 76
【摘要】 我国能源安全问题包括能源可否可持续发展和供应,能源新技术自主开发和利用,能效提高、节能和保护环境问题。构建我国能源安全法律制度,可以借鉴外国能源法律、政策的相关规定,结合我国现实的需求,通过制定我国的《能源法》修订、制定能源单行法律,建立和完善能源法律立法效果评价机制和执行机制来进行。
【全文】法宝引证码CLI.A.1103677    
  随着我国经济的快速增长,能源消耗与需求的急剧增加,能源问题或者说能源安全的问题已经上升为国家安全的一个重要组成部分。应对能源安全问题,应构建法律、政策、经济、外交等多种制度和机制,构建能源安全法律制度是其中一个重要的部分。构建我国能源安全法律制度有必要借鉴外国能源法律、政策的相关规定和考量,并结合中国的现实需求,制定《中华人民共和国能源法》,修订、出台能源单行法律,建立和完善能源法律评估机制和执行机制。
  一、外国能源法律、政策相关能源安全的规定及影响因素
  各国能源法律、政策对能源安全的规定并不完全一致,这里仅选择了几个发达国家和地区、转型中国家、部分发展中国家基于当代的时代背景,特别是9.11事件后,它们对能源安全的定义和考量进行了论述,不一定全面,但具有一定的代表性。
  (一)美国
  “‘能源安全’在美国并没有一致的理解和规定。法律专家、公共政策专家、经济学家和政治家就他们各自工作的领域对能源安全有不同的理解。当然有些考量是共通的,有些就只属于一组专家独有的概念。”{1}美国的法律制度是对市场经济的反映,法律限制政府对人民生活的干涉,但“能源安全”却要求政府发挥作用,在某些情势或某一时间段尤其如此。
  美国拥有丰富的能源资源,并且有能力将它们转化为美国所需要的能源,正因为如此成就了美国这个世界上最大的能源消费大国,美国的经济依赖大量的能源消费,有些情况甚至是浪费。最近几十年的发展美国不得不进口其所需石油的50%和相当数量的天然气。石油进口量占其能源进口量的89%。9.11事件后,美国发布报告称“美国正经历自20世纪70年代石油禁运以来最严重的短缺。”“美国正面临着经济不断增长,人口不断增加,生活水平不断提高,而美国的经济繁荣和生活方式离不开能源的消费。美国的能源政策提出五个方面的要求:现代化能源资源保护,现代化能源基础设施,增加能源供给,促进环境保护和增强能源安全。”[1]该报告认识到环境保护目标和可替代能源的供应,驳斥了上世纪70年代以来形成的能源完全依赖进口的不合理的梦想,“美国的能源和经济安全就全球能源市场来看,不仅仅联系着美国的国内国际能源供应,而且关系到美国盟国的能源供应。[2]美国的能源安全的核心考量在于石油,尽管美国的电力生产仅仅3%依靠石油,但在可以预见的20年内,美国依靠石油发电的比例将以每年1%递增。美国交通领域对石油的需求也将不断增加,美国自上世纪60年代以来一直致力于提高交通工具的能效,如果通过转换改为燃烧天然气和紧密型发动机,石油的需求可望有所缓解。美国是世界上最大的几个石油生产国之一,但美国石油的自产和自供前景却不容乐观,现在美国的石油生产已经比其前几十年少,尽管美国加紧了在近海岸石油的开采,但美国石油生产的黄金时代已经过去了。
  美国的能源政策与法律始终将石油能在合理价格上供应作为其最重要的内容。自2004年以来,美国政府已经与美国企业一起,为绝大多数美国人提供了交通、住宅等所需的合理价格的能源,美国的能源法律政策似乎再次回到了二十多年前美国国内对能源比较强势规制的时期,但现在美国对能源安全的追求始终还保留在仅为提供合理价格能源需求的程度,能源安全构成了美国政府对广大美国人必需的承诺之一。美国能源安全可定义为“能够有效获得美国国内的能源资源和国际石油和天然气。”加州的大停电只是一个危机事件。但9.11事件后,美国改变了对能源安全的看法,为了维护其经济繁荣保障的能源基础设施的安全,美国将不得不够建昂贵的、多样化的保护力量。[3]
  (二)加拿大
  加拿大是能源资源净出口国,但如其他国家一样,在经历了9.11事件和随后相应的世界性事件后,能源安全问题重新得到了加拿大政府考量.对能源市场的研究、供需评估、立法修改、能源基础设施的安全等的考量构成加拿大能源安全问题的关注点。但是加拿大并没有政策、法律清晰地阐述能源安全问题,而且加拿大以市场为基础的能源体系使本质上处于自愿性的能源安全政策并没有多少改变。尽管这样,由于美国能源安全政策、法律的变化,特别是由于北美能源市场的一体化和天然气、电力分配制度,使得加拿大不得不持续面对能源安全的问题。从北美能源市场一体化的角度来看,加拿大是美国石油、天然气、电力最大的供应者,因此加拿大能源安全供应问题紧紧地与美国能源安全问题联系在一起。加拿大能源安全的考量和应对就在于与美国合作,确保美国能源需求市场的安全和加拿大能源持续安全地供应。在加拿大国内,能源安全基于市场调节机制,由联邦政府、地方政府和企业界自愿合作的方式进行。通过市场机制促进资金、技术等持续不断地投入到能源领域,保持加拿大能源生产和供应可持续发展的能力。
  (三)欧盟
  2006年3月,欧盟执委会公布了《可持续、竞争和安全的欧洲能源战略》绿皮书(Green Paper“A European Strategy for Sustainable,Competitive and Secure Energy”)该绿皮书将保障能源供应作为能源安全的重要内容:(1)增进能源市场的供应安全。为此欧盟将建立“欧洲能源供应监视体系”(the European Energy Supply Observatory),以监视欧盟能源市场的需求和供应模式,通过促进能源输送系统实现经营者之间的信息交换与合作,以提高供应网络的安全,最终推动“欧洲能源网络中心”的建立,使之有权收集、分析和出版相关信息,并执行有关权威机构批准计划,建立一种快速反应机制和采取措施共同应对能源基础设施的安全;(2)重新审视欧盟石油、天然气储备方法和预防供应中断措施;(3)建立“战略性欧盟能源审议”(the Strategic EU Energy Review),为欧盟各国能源选择决定提供一个清晰的框架。
  根据该绿皮书,欧盟现在还只是处于追求能源长期供应安全、人民富裕和经济适度发展的开端,目的在于获得可靠的、所有能源消费者能够支付的能源供应,对于欧盟能源自我供应和减少对外依存度日前还只在于减少风险。根据新的欧盟电力和天然气指令,[4]各成员国在追求本国能源安全目标时可以通过特定的政策法律措施,但“控制”市场开放应根据公众服务的义务、包括安全、可靠能源供应的需要。另外,“对欧盟来说,能源政策不仅是保障供应安全的问题,环境目标也必须体现在欧盟能源政策中。”{2}
  (四)俄罗斯
  在2000年俄罗斯能源安全战略中(至2020年)能源安全被定义为:“能源安全是一种使国家、地区、公民、社会、经济免受可持续燃油和能源供应威胁的状态:在通常条件下能保证满足燃油、能源充足数量、质量和经济适当价格的需求;在极端条件下能保证能源的最低需求。”{3}俄罗斯关于能源安全定义有以下三点考量:(1)维护俄罗斯能源体系满足国内及出口质量、数量和适当价格能源需求的能力;(2)保持经济合理运行,能源合理消费,预防社会对能源需求非理性增加,引起能源消费失衡;(3)维护俄罗斯能源体系抵御极端政治、经济、技术和自然灾害的能力,并具有将这些损害减少到最小的能力。
  2003年俄罗斯颁布了新的能源安全战略(至2020年),在该新战略中,除更清楚地强调了对能源领域的投资外,能源安全的定义并没有改变。俄罗斯需要扩大其石油、天然气生产能力,将不得不在更偏远和ih然条件更恶劣的地区进行开发和生产,另外,过去几十年形成的生产能力由于设备老化、技术陈旧,亟需新的投资,以维护俄罗斯能源生产能力和安全。俄罗斯由于前十多年政治、经济的急剧转型,相关能源领域的投资明显不足,因此,俄罗斯的能源安全将很大程度上依赖能源领域新的投资及对投资安全的保护(包括对国内和国外投资的保护)。
  (五)部分发展中国家
  发展中国家最集中的地方在非洲,有53个国家。它们拥有世界上最丰富的能源和自然资源,但这些资源绝大部分没有被勘探和开发,如尼日利亚、安哥拉等非洲国家的情形。非洲国家目前能源消费大约占世界能源消费的7%。在尼日利亚仅有一半的人口能够与国家能源网相连,在卢旺达仅有1%的人能够使用电,对大多数非洲国家来说,能源安全意味着增加能源领域的投资(但在大部分非洲国家由于战争、自然灾害等的威胁,投资安全是能源安全最大的问题),需要增加太阳能、水能等多种能源资源的利用。对于其他地区的发展中国家来说,能源安全问题也集中在投资方面。
  综上,从外国能源法律、政策关于能源安全的规定和一些影响因素的考虑,有几点值得注意:(1)是否为发达国家和发展中国家;(2)是否为能源进口国或出口国;(3)能源安全的时代背景;(4)能源安全与风险控制;(5)能源安全可从不同视角来看,有国际性的、区域性的、国家性及地方性的问题;(6)能源安全关系到政府角色定位和作用;(7)能源安全可能受到自然、环境灾害方面的影响。
  二、我国能源安全的制约因素
  (一)我国能源安全应包含的内容
  目前我国法律和政策还没有明确定义能源安全,笔者认为可以借鉴外国能源法律政策的相关规定并结合中国的实际需求,提出我国能源安全的定义。笔者认为我国能源安全应包括以下内容:(1)能源可持续发展和供应;(2)能源新技术的自主创新、开发和利用;(3)提高能效、节能;(4)保护环境。
  能源可持续发展安全要求既满足当代人能源消费的需求又不损害后代人满足能源需求的能力,由于能源需求的快速增长,大量存在为了满足当代人能源消费的需求而采用技术落后、效率低、资源浪费的开发方式,这样将损害后代人满足能源需求的能力。能源供应安全包括短期能源供应安全和长期的能源供应安全。能源新技术自主创新、开发和利用不仅关系能源的可持续发展,而且关系到到国家经济发展竞争力的问题。能源效率的提高、节能将极大地缓解我国能源供需矛盾,促进节约型社会的建设。能源消费除一部分清洁能源外,几乎无一例外需要排放污染物和温室气体,这将损害人体健康和引起气候变化等一系列安全隐患问题。
  (二)影响我国能源安全的两个制约因素
  1.资源约束。尽管我国能源资源总量比较丰富,但人均占有量比较低,特别是石油、天然气人均资源量仅为世界平均水平的7.7%和7.1%。随着国民经济快速的发展,城乡居民消费结构的升级,能源消费将继续保持增长趋势,资源约束矛盾突出。 目前,煤炭消费占我国一次能源消费的69%,比世界平均水平高42个百分点,以煤为主的能源消费结构加上粗放的经济增长方式,形成了我国能源安全伴随许多环境社会问题的特征,如煤炭的安全生产问题。我国2005年进口原油及其成品油约1.3亿吨,估计2010年将进口石油2.5亿吨,对外依存度将超过50%,这是能源资源约束引起我国能源安全问题重要因素。如最近几年,国际石油价格的大幅震荡、不断攀升,给我国经济社会带来许多影响,而我国战略石油储备体系建设刚刚起步,应对供应中断能力较弱。此外天然气电力供应的因素也在趋多。[5]
  2.体制约束。(1)行业分割。随着技术的进步,例如大容量高温固体氧化物燃料电池商业化,与以煤气化为龙头的多联产系统藕合,将使发电效率提高60%—65%,只要我国各行业部门(煤炭、化工、电力)打破行业界限,通力合作,在3到5年就可以建立大型的示范多联产装置,并在2020年前后进行相当数量的推广,将极大地提高我国能源利用效率。{4}(2)煤炭、石油、天然气、电力体制转型和改革正处于攻坚阶段。煤炭企业的战略重组和煤炭市场的建立和完善。煤炭企业的战略重组步伐正在加快,初步形成了一批产权多元化,煤电、煤钢、煤焦化一体化的综合性能源企业,但煤炭企业社会负担沉重,还没有形成强大的竞争力,煤炭区域性市场发展态

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}{3}Barry Barton,Catherine Redgwell,Anita Ronne,and Donald N.Zillman(M).Energy Security.London:Oxford University Press.2004.
{2}杨泽伟.欧盟能源法律政策及其对我国的启示(J).法学,2007(2).
{4}倪维斗.我国的能源现状与战略对策(N).科技日报,2007—01—25.
{5}肖国兴.我国<能源法>起草中应考虑德几个问题(J).法学,2007(2).
{6}王明远.我国能源法实施中的问题及其解决方案(J).法学,2007(2).
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