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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
我国区域环保督查中心论
【作者】 方印【作者单位】 贵州大学法学院{教授}
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 区域环保督查;主要价值,现实困境;应变对策;制度设计
【期刊年份】 2016年【期号】 3
【页码】 1
【摘要】

作为国家环境保护工作的垂直监管机构,我国区域环保督查中心运行九年有余,在实际工作中困难重重。尽管从环境保护的博弈性、变化性及双向性现状来看,我国区域环保督查中心的尝试恰逢其时,但其目前仍存在现实地位不明、人财物支持不够、工作对象模糊、运行效率欠佳及自身内部建设不足等问题。切实解决这些问题,将十分有利于推动我国环境监管体制机制的完善,促进中央与地方的互动,协调解决区域性或流域性的环境纠纷,增强重大突发环境事件的应急处置能力,最终达到该中心设置及其工作开展的初衷。法律规范的制度化与规范化支撑是该中心的日常工作得以依法开展、职能得以有效发挥的重要保障。依据区域环保督查中心的工作职能,在参照有关法律法规及相关政策出台的基础上,建议尽快出台我国区域环保督查条例,以保障和规范区域环境督查工作。作为我国环境执法体制改革的重要内容及环境监管体制完善的重大创新,此条例的出台与施行是切实推进我国新环保法有效实施的重要法治步骤,是有力地保护与改善我国自然生态环境与人居生活环境的重要法治内容。

【全文】法宝引证码CLI.A.1214077    
  
  十一届三中全会以来,中国经济步入了飞速发展时期,但在巨大经济发展光环背后所隐藏的生态环境危机却呈现出一种令人担忧的井喷式的爆发状态。从2002年的云南南盘江水污染事件到2004年的四川沱江特大水污染事件,还有接踵而至的2005年松花江重大水污染事件,加之全国各地频频爆出的重金属污染土壤与农作物事件和全国多处的儿童血铅超标案件,可以发现我国环境保护工作的滞后。为了更好地协调中央和地方的环境保护工作,原国家环保总局自2006年始就着手组建5个区域环保督查中心和6个核辐射安全监督站,借此进一步加大对地方环保工作的监督检查,协调解决区域、流域环境纠纷,以增强政府对重大突发环境事件的应急处置能力。[1]到目前为止,我国已经初步建成华北、华东、华南、西北、西南、东北六大区域环保督查中心,其职能辐射区覆盖了中国31个省、市、自治区。应该说设立区域环保督查中心是对原有国家环境监督体系的健全和完善,在将近十年的具体实践之中,不可否认,区域环保督查中心在区域环境执法中起到了明显的作用,然而在实际运行中也遇到了一些问题。[2]进言之,从2012年的广西龙江河镉污染事件等一系列的重大跨区域环境污染事件来观察,可以发现区域环保督查中心的影响范围和作用效果似乎在表面上缓解了中国目前因“人祸”所造成的环境纠纷矛盾,但从这一系列的重大跨区域环境污染灾害来看,国家环保督察职责未执行到位。可以说,中国区域环境保护工作的有效展开仍然是任重而道远,加强区域环保督查中心工作制度的规范化与法律化建设势在必行。
  2014年我国新环保法颁布,从内容上看其在诸多领域有了较大的突破,2015年该法实施,从实施过程中反馈的具体情况来看,该法的顺利实施面临着不少困难。提升区域环保督查中心的工作效力,推进区域环保督查制度的规范化与法律化建设,将有助于推动新环保法的全面实施。然而,笔者以“区域环保督查”为关键词,在知网、万方数据等网站搜索有关论文,发现目前对于我国区域环保督查问题的探讨多集中于报纸层面和政府信息公开部门的信息传递,对于其合理定位与制度完善的学理性研究成果仍数量很少。针对区域环保督查中心的具体执法功能,虽有学者进行学理上的区分,但具体工作中其与传统环境行政执法单位的功能无实质差别(区域督查中心就如同放大了的地方环保局,但基于自身物质因素制约并不能发挥其设计的初衷作用)。如从生态文明建设与环境保护法律规范治理的视角来观察,我国区域环保督查的工作方式和应有活动并没有具体的规范性法律文件(已有的《环境保护部区域督查派出机构督查工作规则》属于部门内部规章而非法律法规文件)进行规制与保障(但类似的针对国家土地督察工作规划化制度设计工作已经开始启动——《国家土地督察条例》现在已开始制定)。归言之,目前我国区域环保督查中心的工作开展与职能发挥面临不少困难,但学界极少有人对这些困境进行深入探讨,更不用说提出有效的对策建议。因而本文首先探讨区域环保督查中心设置的价值意义,进而将对区域环保督查中心面临的现实困境进行分析,在此基础上提出相应的对策建议,并对这些对策建议进行规范化地制度设计处理,从而有力地保障区域环境督查中心工作得到依法有序地展开,职能得以充分有效地发挥,最终加大新环保法在全国范围内的贯彻实施,推进中国生态文明建设,还民众一片良好的自然生态环境与人居生活环境。
  一、我国区域环保督查中心的设置是应对地方环境治理不力问题[3]的顶层尝试
  区域环保督查中心作为中华人民共和国环境保护部“钦定”的区域环境保护工作督查机构,其部门的职能定位体现着国家直接垂直监管环境保护工作的特性,突破了传统的中央环保部门间接指导的管理模式,开创了中央和地方配合直接监管环境问题的尝试,借此打破地方环境保护主义与部门保护主义对环境执法工作的桎梏,利于推动新环保法的顺利实施。同时其突破了当下环境监管体制无法从整体角度把握和处理涉及跨区域、流域性质的环境突发事件的尴尬局面。区域环保督查中心的垂直式监督和直接式管理模式理论上就是为了应对地方环境治理不力问题而设计的。简言之,基于当下环境保护工作三大特性,区域环保督查中心制度的构建和完善成了环境监管工作的应有之义,成了环境执法体制改革的重要内容。
  (一)环保问题的博弈性需要区域环保督查
  中国现在所令人担忧的大部分生态环境问题几乎是野蛮式经济发展行为所产生的结果。环境保护表面上是环境共同体的部分主体通过对应的环境行为以维持和改善现实的生存环境所做的活动,但从实质上看这种活动在社会生产中的表现是:生态环境保护和社会经济发展的博弈。如果转化为行为主体角度来观察,就是生态环境保护主体与生态环境破坏主体之间在双方可承受范围内的一种角力。环境保护的博弈性主要体现在以下三点:(1)经济发展和生态环境的博弈。经济发展和生态环境的博弈是环境保护博弈性的第一个表现,也是环境保护博弈的基础表现。这两者的博弈是每个国家转型的必然表现,是社会发展参与者的有限理性以及生产力发展过渡阶段的必然结果。从中国生态环境现状来看,可以简单地推断:长期以来生态环境在与经济发展博弈中处于下风。至少在改革开放的30多年的前段时间里,生态环境与经济发展实际上几乎处于一种偏向于经济发展的“零合”博弈状态之中,这种欠思考的“零合”博弈所带来的必然后果是较严重的环境污染和较多的生态破坏。(2)地方权力行使者与特殊经济贡献者的博弈。地方权力与特殊经济贡献者的博弈是环境保护博弈性的第二个表现,也是现在环境保护博弈的主要表现。特殊经济贡献者是指在片面追求经济发展逐利过程中以浪费自然资源和以牺牲生态环境的粗狂式发展群体的代表。此种博弈可谓是第一种博弈的倾向性表现,滋生此种博弈的土壤形式上主要是不合理的地方当权者政绩评价规则以及地区经济的不平衡发展。在生态环境问题潜伏时期,这两者的博弈主要表现为地方保护主义和部门保护主义下的地方权力所有者和特殊经济贡献者达成的一种“合谋”。“合谋”的具体表现为:一是地方当权者无底线地降低特殊经济贡献者的环境保护义务,二是地方当权者为特殊经济贡献者提供双重的环境标准。[4]这种“合谋”博弈所带来了负面影响有二:从环境强势主体(主要是部分地方权力行使者和特殊经济贡献者)的角度观之,这是对地方区域生态环境保护的蔑视,也是对生态环境法治的现实践踏,降低了政府公权力和生态法治的权威;从其他环境弱势主体(主要是指生态环境污染受害者,生态环境保护者等一系列的弱势群体)的视角观之,其会产生对环境保护力不从心的感慨和对环境保护公力救济的失望。目前我国大部分地区仍然存在的这种“合谋”博弈现象,这种现象成为了当下环境保护工作博弈性的主流表现。(3)中央指导和地方响应的博弈。中央指导和地方响应的博弈是环境保护问题博弈性的第三个表现,这也是未来环境保护博弈的理想状态。十八届三中全会作出《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革,加快建设生态文明制度这个中心问题,[5]正努力推动着这种理想化的“合作”博弈。一方面,从全国人民代表大会常务委员会对《环境保护法》的修订,国务院与环保部一系列的生态环境保护政策制度的出台以及最高人民法院成立的环境资源审判庭来看,无不体现着中央对生态环境保护的高度重视。另一方面,从地方政府政绩考核中生态GDP的考核指标,地方环保“军令状”的签订以及地方生态环境法律的制定和完善等一系列的转变来看,无不充分表现出地方在生态环境保护上的巨大转变。中央的理念指导结合地方的实践操作,这种双赢式的“合作”博弈正在悄然形成,在公权力作为环境保护的中坚力量的时代,这种合作理应能最大限度地保护好当前的生态环境,以达到生态环境与经济发展的良性统一。区域环保督查作为环境监管的重要制度,督查中心作为区域最为直接的督查执法机关成了保障区域环境保护博弈平衡的重要参与者。
  (二)环保问题的变化性需要区域环保督查
  环境保护一直处于动态的变化状态,其主要体现以下两个方面:(1)从生态环境保护的自然属性来看,环境保护问题的产生源自于生态的破坏和环境的污染,生态环境问题在不同时间和不同阶段表现出来的具体形式是不一致的。回顾历史,在世界历史上造成恶劣影响的“八大公害事件”至今都让人谈之色变,生态环境问题的这种自身潜伏变异的特性要求生态环境保护时因势利导、因地制宜。在当下的社会经济转型期,区域经济发展不协调以及生态环保标准并不完善,地方保护主义与部门保护主义依然存在,政府环境保护部门职权受限,地方环境保护公信力尚待加强,民间环境保护机构成长弱小的情况下,完全靠地方政府自身的环境保护监督似乎让公众担忧。区域环境保护督查中心直接源于环保部授权,在其因公益性而去地方化及去部门化倾向明显的同时,更加能够保证控制好生态环境保护问题的变化性。(2)从生态环境保护的社会属性来看,生态环境问题的实质,是在社会经济发展过程中,过度开发利用自然环境资源以及不计后果的破坏生态环境,过分追求发展速度的同时,危害到大多数公众显性或者隐性利益的矛盾。基于这种矛盾的激化及其所带来的社会影响的制约,要求国家社会必须找寻一种可靠的保障机制来制衡这种矛盾,而且这种生态环境与经济发展的矛盾也是善变的。在不同的社会环境和经济发展之中,生态与经济这对矛盾的变化性都需要令人信服的调控机制保障,而完整的调控制度设计总离不开有效的监督。从我国设立区域环保督查中心的初衷来看,区域化督查就是为了进一步加大对地方环保工作的监督检查,协调解决区域、流域环境纠纷,增强重大突发环境事件的应急处置能力。现行的环境保护督查体制最大的特征在于其只是“督查”而不是“督察”。相比之下,“督查”比“督察”更具有直接性和强制性。这种“督查”模式即“监督”加“查办”的模式,就如同是对地方环境保护行为的一种合作与监督,是对地方环境保护工作多变的重要保障。面对环境保护自然属性和社会属性上的多变,区域督查中心制度在生态管理体制中能够规范环境保护工作行为,从督查角度提高环境保护工作的效能。
  (三)环保问题的双向性需要区域环保督查
  环境保护的行为需要双向式的互动,这种双向性的互动主要表现在以下两个方面:(1)地方环保具体行为与中央环保抽象指导的双向性互动。依据我国宪法,地方权力来源于中央的授予。同样对于地方生态环境保护的立法,行政以及司法权限都来自于中央。全国人民代表大会及其常务委员会享有全国环境保护相关法律法规的制定、修改、废止等立法权力;国务院对全国的环境保护工作具有领导、指挥、调控、管理等一系列的行政权力;最高人民法院和最高人民检察院具有对地方环境保护案件的审理、监督、检察的司法权力。但是,一般情况下在环境保护工作中中央权力的表现都是抽象的,环境保护的具体实施还是在于地方政府主观能动性的充分发挥,理由主要在于:生态破坏与环境污染问题直接出现在地方层面,从中国的自然环境、地理环境以及人口因素等方面来看,中央政府没有必要也不可能对所有的环境污染问题“事事躬亲”。从地方处理生态破坏和环境污染问题的依据来看,地方行为就是将环保法律法规具体化,将行政政策地方化,将司法权能实际化。但是,这种双向性的环保行为实质上是在中央抽象指导下的地方具体行动,是国家意志在地方层面的现实体现,充分保障了国家意志的实现,避免了国家意志的“断层”和法律法规在实际生活中的“走样”,这少不了中央层面的监督,而区域环境保护督查中心的设计就是具有中央层面监督和地方行为实际协调的可能性。(2)国家环境保护制度设计和公民环境意识提高的诉求双向性的呼应。随着我国经济的高速发展以及生态环境问题的加剧,民众环保素养的不断提高以及民众环境保护权利意识的苏醒,对国家环境保护制度设计的规范性和实用性的要求不断地提高,这两者之间形成了一种互动式的双向行为。国家在生态环境保护制度设计方面,比如环境信访制度、环境评价制度、环境诉讼制度以及相关的环境组织制度等的完善带来如下两个好处:有利于环境保护法律法规的施行,树立了政府与法律的权威,同时为民间环保力量的发展提供了动力。民众对环境保护的参与,为国家的环保工作奠定了重要的基础。民众对环境保护的参与来源于民众充分的环境信息的享有。良好的环境信息反馈能够使国家及时发现环境问题以便做出高效的回应,避免因环境问题的恶化而带来一系列的社会经济问题。从此层面看来,区域环境保护督查中心的一个重要职能就是解决跨区域、跨流域生态破坏与环境污染问题,此种设计是国家机器贴近实际环境问题的一种表现,同时也更加方便公众参与国家环境保护监督管理的实际工作,从而解决了公众环境意识提高与制度供给缺乏之间的矛盾。区域督查制度从监督和执法角度在环境保护领域中架起了中央指导与地方实践的桥梁,沟通了国家意志与公众意志,坚持了国家监察,地方监管,在注重政府责任的同时,也为公众参与提供了重要渠道,满足了环境保护的这种双向性的互动。请你喝茶
  二、我国区域环保督查中心面临的主要现实困境
  我国区域环保督查中心在运行的九年多的时间里交出了许多令人满意的答卷,但是区域督查中心在运行中存在的现实问题也不容忽视。[6]要想使得区域环保督查中心真正在环境保护工作中承受监督和查办两项重要职能,就必须探寻其现实困境,通过对现有文献的分析,本文认为实践中我国区域环保督查中心面临着以下五大主要困境:
  (一)区域环保督查中心地位尚未明确
  我国区域环保督查中心的地位(职能定位)尚未明确。[7]这主要体现在以下两个方面:(1)执法地位不明确。目前我国区域环保督查中心的机构设置本质到底是什么?有学者认为,区域环保督查中心是国家环保总局(环保部)环境监察职能的延伸。更进一步讲,区域环保督查中心是总局环境监察局职能的延伸,其职能行使并没有改变甚至还强化了在环境保护方面中央与地方的关系,这种关系的核心是地方听命于中央的指令。[8]作为国家垂直管理的、负责监督查办生态自然环境问题的区域性机构,其法律地位并未得到确认。从现行环保部对区域环保督查中心的职能定位来看,其被认定为“执法派出机构”,但是其真实身份却是“参照公务员管理的事业单位”。[9]从行政法的角度来看,区域环保督查中心的执法资格存在着巨大的瑕疵。因为区域环保督查中心是参公管理的事业单位,这一身份表明从某种程度上来看其并非法律授权的行政执法单位,其行政执法的权力都源自于国家环保部的授权或者是委托。基于上文对环境保护工作的基本特性的阐述,这种瑕疵必然会对区域环保督查中心的工作带来致命的缺陷,这不仅严重影响其行使职权的权威和效率,同时也造成民众对法律权威公信力的漠视。(2)执法权限受限制。区域环保督查中心在环保部的职能界定中被认为是“执法派出机构”,但其实际上没有独立的环境执法权。按照有关规定,督查中心的主要职能是协调、监督和管理,但是法律没有授予它强制处罚的权力,甚至没有规定其采样权,这导致督查中心在监督执法时经常受挫。在有的地方发生突发性环境污染事故,督查中心要介入之时,当地政府可以种种理由将督查中心拒之门外。但是,在责任的追究过程中,督查中心却不能够置身事外。权力与责任的不对称,对督查中心履行职责造成了一定的负面影响,也弱化了其环保执法的权威。[10]这些其实是区域环保督查中心的职能在法律设计层面的重大漏洞,在相当程度上严重影响了工作人员的工作积极性和创造性。在没有独立权限的情况下,区域环保督查中心会不会沦为“纸老虎”,能否达到公众社会的期待,结果可想而知。
  (二)区域环保督查队伍建设有待加强
  我国区域环保督查中心近8年的实践状况表明,其存在着队伍建设方面的问题。这些问题主要表现为:(1)区域环保督查中心技术基础有待提高。我国区域环保督查中心制度模仿的是美国环保大区办制度。但是,美国环保大区办成功的一个重要原因,在于其存在着一套独立于地方的环境监测和信息分析系统。从目前来看,我国在环境保护与监测的“物质基础”上至少存在着先天性的不足。(2)区域环保督查人员数量和质量有待提高。目前,我国有6个区域环保督查中心,主要工作人员编制数额大概300人左右。而国家发改委所审批的省级经济开发区大概有1500个,并且我国还有珠江、长江、黄河、淮河、辽河、海河和松花江七大水系,可以想象,我国生态环保任务的艰巨性,以300名左右的督查中心工作人员监督着中国31省市自治区的各种环境工作是何等的困难和乏力。同时,生态破坏与环境污染问题日趋复杂化,这对于区域环保督查中心而言也是巨大的挑战。只有不断地提升中心工作人员的专业素养,才能够适应日趋多样化的环境问题。(3)区域环保督查中心执法身份和经费有待提高。区域环保督查中心的执法的尴尬与其身份以及职能的实际权限有着重大联系。管环境的没权力,管经济的不放权。从2002年开始试点的华东督查中心的下拨经费与实际使用费用的比较中就可看出,区域环保督查中心的经费存在严重的不足。比如,2003年总局下拨15万,但实际使用费用是70万;2004年总局下拨15万,实际使用费用100万;2005年总局下拨30万,实际使用费用是218万……同时相关学者在进行调研时就提出,既然土地监察都是副部级,环保督查为什么才是司局级规格?[11]从前几年的试点中,财政经费差距越拉越大的事实表明,一方面区域环保督查中心正在不断完善自身,另一方面区域环保督查中心面临经费不足的窘境。
  (三)区域环保督查工作对象等待确认
  我国区域环保督查中心督查对象定位不明。区域督查中心设立时,其职责为以下九个方面:(1)监督地方对国家环境政策、法规、标准的执行情况;(2)承办重大环境污染与生态破坏案件的查办工作;(3)承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理工作;(4)参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查工作;(5)承办或参与环境执法稽查工作;(6)督查重点污染源和国家审批建设项目“三同时”的执行情况;(7)督查国家级自然保护区(风景名胜区、森林公园)、国家重要生态功能保护区的环境执法情况;(8)负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调工作;(9)承担总局交办的其他工作。[12]可见,区域环境督查中心的职责涉及我国环境保护督查的宏观和微观两个方面。环境保护督查的宏观方面,是指直接监督地方人民政府对相关环境保护法律法规的执行情况。[13]环境保护督查的微观方面,是指其被授予一定的微观环境保护督查执行权力。仔细分析起来,区域环保督查中心的监督对象其实是模糊的,总局当时给出的对象是监督“地方”,但是“地方”一语到底是指省级政府还是地市各级政府?省级环保部门还是省级以下环保部门?或是以上两者兼有之?同样,在实际的微观操作中,不难发现区域环保督查中心所开展的工作更加偏重于对地方企业的督查,这是否与当地环保部门职权有所冲突?就其目前的督查行为来看,可以说区域环保督查中心督查对象是混乱的,其既涉及宏观层面的环保督查行为——即监督地方政府环保法律法规的实施,同时也倾向于微观的环保督查工作——即注重对企业的直接监督和查办,这也可能是造成区域环保督查中心工作人员“疲于奔命”的重要原因之一。
  (四)区域环保督查运行效率尚待提高
  我国区域环保督查中心的运行已有8年多的时间,虽然取得了很多令人瞩目的成绩,但其工作的总体效率并不令人满意。区域环保督查运行效率不高主要表现在以下两个方面:(1)区域环保督查中心工作人员缺乏相应的积极性和创造性。首先,区域环保督查中心的法律地位不明确,缺乏独立的环境行政执法权力。其次,这种效率的低下和区域环保督查中心的运行机制也有必然的联系。基于法律身份的缺陷,加之其环境执法权的缺乏,区域环保督查中心在行使职权时必须得到环保部的相应授权,但是授权行为总是有范围和限度的,此种授权限制相应地削弱了中心执法的权威性。其中最令人担忧和尴尬的表现就是中心对重大环境事件的紧急响应事件。从2012年的龙江河镉污染到2013年的贺江水污染,身居环保部区域环保监督现场代表的华南督查中心却只被允许从事委派的调查与提出建议,而没有做出奖惩决定的应急处置权。[14](2)区域环保督查中心的工作合作有待加强。提高环境保护工作的效率当然离不开合作,但目前区域环保督查中心的既缺乏应有的横向合作,又丧失必要的纵向合作。这里的横向合作,是指区域环保督查中心与地方政府以及地方环保部门以及地方环保组织的合作。其中与地方环保组织和地方民众的合作尤其重要,对此中心应特别尊重地方环保部门以及公众对环境信息的收集,但目前仍存在着地方政府对环保部门和公众的种种限制,如2006年发生的泸州川南电厂柴油跨界污染事件,市、省两级环保部门报告上级的数据都是“进入长江柴油0.38吨”,但是实际现场核查的结果是16.945吨。[15]如此的数据造假其实就是地方环保部门被地方政府“绑架”所造成的。如果区域环保督查中心与地方环保部门有了积极的合作,形成联动机制,就能减少这种因信息不对称所造成的数据失真及其所带来的不良后果,但目前区域环境督查中心与地方环保部门并没有形成合力,在相当程度上影响了中心督查的效率。这里的纵向合作,是指区域环保督查中心之间的合作。当然,各个区域环保督查中心由于所管区域在环境、经济、人口等方面不同的原因所造成的工作中心和工作方法是有存在差异的,因其工作内容和工作职责的相似性,以及环境问题的跨区域与跨流域的特点,必然要求各个区域督查中心之间的工作数据的共通以及工作方法的交流。但目前各个区域太注重“个性”环境问题,而不太关注“共性”的环境问题,这必然会影响区域间环保工作的相互协调。
  (五)区域环保督查自身监管问题需待完善
  区域环保督查中心自身监管的问题主要表现在自身责任监管的不完善以及自身行为监管的不到位两个方面。区域环保督查中心作为区域环保督查职能行使的行政单位,其所应承担的环境监管行政责任理所应当地成为了自身监管的重要组成部分。表面上,区域环保督查中心是环保部对地方进行监查而设置的事业单位,但实质上仍是行使国家公权力的主体,其行为必然会受到各种形式的监督。但就目前的区域环保督查的工作来看,有很多的环境监管违法行为并未被发现或者环境监管违法行为已经被发现但是行政责任追究不到位[16],这反映出的一个重要问题就是自身责任监管的不完善。“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败。”[17]区域环保督查中心作为利益错综复杂的区域环境保护领域监督查办的实际掌权者,其相关的工作人员更易受到外部利益的影响。环保部华北环境保护督查中心督查三处原处长李学智受贿案就是一个很好的例证。[18]从该案可以看出,处罚建议权具有伸缩性,比如某企业仅排放了一点污水,按情还不至于责令关闭,但督查可用“关闭”威胁企业,对其讹诈。[19]督查队伍中有人借此使用“合法伤害权”进行权力的“寻租”,由此反映出的区域环保督查中心的内部执法行为监管的不到位。此案影射出的督查中心内部自身监管的缺陷,不但伤害了企业的利益,也严重损害了国家的公共形象。作为国家的外派监督,并不代表对其自身的内部监督可以放松,而是更应该注重自身素质的提高,唯有如此方能够担当得起民众对其的期望。
  三、我国区域环保督查中心摆脱现实困境的主要应对策略
  为应对目前我国日益加重的生态环境问题,充分突出区域环保督查中心在环境保护工作中跨域性的优势以及保障其监督查办职能的真正落实,应当结合目前我国各区域的特征为区域环保督查中心提供相对有效的保障,以解决目前区域环保督查中心所存在的现实性问题。针对前述五大主要现实困境,本文将先提出如下五点对策建议,后将这些对策建议做规范化、法律化处理,最终提出我国区域环保督查条例(草案)学者建议稿。
  (一)明确区域环保督查中心的现实地位
  要使区域环保督查中心真正扮演好其作为国家环保意志的执行者、地方政府环保行为的监督者以及民众环保利益保障者的角色,就必须从其权力主体的正当性与独立性及其权力保障角度为其提供强有力的支撑。为此,需要解决好如下两个问题:(1)解决中心作为权力主体的正当性问题。我国将环境保护督查中心定位为事业单位是其作为权力主体具有不正当性的主要原因,解决此问题的关键就在于为其正名。区域环保督查中心的性质及其管理可以采用配合体例。按照对现行公务员法的解读,环保区域督查中心的配合体例主要表现为:工作人员职位的配合。目前区域环保督查中心的人员岗位编制采取的是一种泛公务员的职位定位模式,应变为综合管理、专业技术以及行政执法相互配合的综合职位配合模式。基于目前政府大部制改革的需要,对于区域环保督查中心的编制限额以及结构比例,可采用类似于规划局、审计局、环保局等一类的行政编制与事业编制相互配合体例。当然,由于区域环保督查中心的区域性特征,对于具体工作人员的职责以及职位的具体分配应当依据当地实际合理设计。这样的配合模式定位从法律角度赋予了区域环保督查中心执法地位的正当性,直接转变了区域环保督查中心的机构性质,从而使得区域督查中心的工作人员在工作时有底气和权威。(2)解决中心的权力独立与权力保障问题。这可以从直接性和间接性两个方面进行考虑。直接性方面就是源于环保部的权力转化,环保部在保留对中心执法行为管理和监督的权限基础之上适当地将其原有的监督建议的权力转化为实质性的纠正与审核的权力,以此提高中心在应对突发环境问题上的权力使用权限,这种适当的放权直接体现出中心“监查权力”的直接性和权威性。间接性方面就是从法律规范的角度对其进行权力的合法性与正当性支撑。鉴于区域环保督查中心作为国家行政管理监督部门的性质,依法行使职权是中心运行的基本要求,[20]因而其独立的执法权以及权力的保障都可以通过相关法律规范进行确认。我国土地监察就是一个可以值得借鉴的制度。派驻地方的国家土地督察局代表国家土地总督察办公室履行监督检查职责。国务院国土总督察办公室先后制定了《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》、《国家土地

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