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【期刊名称】 《法学杂志》
职务犯罪侦查权独立性研究
【副标题】 以法律监督为视角
【英文标题】 Research on the Independence of the Power of Investigation on Official Crime
【英文副标题】 In the Perspective of Legal Supervision
【作者】 刘广三马云雪
【作者单位】 北京师范大学刑事法律科学研究院北京师范大学刑事法律科学研究院
【分类】 检察院【中文关键词】 法律监督;侦查权;独立性
【英文关键词】 legal supervision power of investigation independence
【期刊年份】 2013年【期号】 6
【页码】 106
【摘要】

检察机关是国家的法律监督机关,检察机关通过对职务犯罪进行侦查实现对国家工作人员的监督。我国法律明确规定检察机关作为国家法律监督机关,不受个人、社会团体的干涉,但在司法实践中,检察机关的独立性问题并没有得到保障。检察机关的独立性受到其他国家权力的干涉,尤其是受到国家行政权力的干涉,因此,从法律监督的角度来看,保障检察机关的独立性是非常必要的。保障职务犯罪侦查权独立性主要涉及三个方面的问题,一是机构独立,二是人事独立,三是财政独立。

【英文摘要】

Procuratorate is the agent that supervises a country's legal systems. It performs the legal supervision in civil servants by investigating the duty crime. It is clearly stipulated in Chinese law that procuratorate, as the national legal supervisory agent, shall be independent of the intervention of any individuals and social societies. Procuratorate's independence, however, is not warranted in the current judicial practice and is badly influenced by other national agencies, especially the administration. Therefore, from the perspective of law supervision, it is very necessary to assure the independence of procuratorate. The independence of procuratorate's investigation authority on duty crime involves institutional independence, personnel independence, and financial autonomy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1226528    
  一、职务犯罪侦查权与法律监督的关系
  职务犯罪是国家工作人员利用职务之便,以贪污受贿等手段非法牟取经济利益或滥用职权,玩忽职守,侵犯公民人身权利和民主权利,破坏国家对公务活动的管理职能,破坏国家管理秩序,依照刑法规定应当受到刑罚处罚的犯罪行为的总称。[1]我国法律规定职务犯罪由检察机关立案侦查,同时我国检察机关被定位为法律监督机关。学界对于检察机关的职务犯罪侦查权一直存有争议,甚至有的学者主张取消检察机关的职务犯罪侦查权,还有学者认为应当将“检察机关的诉讼权能与法律监督权能分离。”[2]但笔者认为检察机关的职务犯罪侦查权是有法理依据的,也与我国的国情相适应。因此,笔者尝试以法律监督与职务犯罪侦查权二者关系为视角,强调职务犯罪侦查权独立性的重要价值,并以此为基础提出职务犯罪侦查权独立性的保障。
  (一)法律监督的含义
  根据《宪法》、《人民法院组织法》、《检察官法》的规定,我国检察机关即人民检察院在法律性质上是国家专门的法律监督机关。我国的检察机关之所以被定位为法律监督机关,是与我国的权力机构模式相适应的。我国《宪法》2条和第3条规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。”我国建立的政权组织结构模式是人民代表大会制度,作为行使权力的最高国家机关,其他国家机关都由它产生、向它负责、受它监督。具体地说就是人民代表大会是国家立法机关,又是最高国家权力机关,由它产生政府、法院、检察院。[3]与三权分立的结构相比,由于一元分立的权力架构在权力制约上存在着明显的不足,为了弥补制约监督的不足,保证国家权力在法治轨道上正确运行,需要在人民代表大会下设立专施监督的法律监督权能,并将该权能赋予某一机关,使其成为专门的法律监督机关,行使专门的法律监督权力。从检察权的历史来看,检察部门从法国时代的“国王代理人”发展成为今天的社会公益和国家利益的代表。在我国一元权力结构下,法律监督的职能通常赋予检察机关行使,这是权力设置与运行的必然结果。从检察权的运行来看,只有将检察权独立于司法权和行政权,才能实现国家权力之间的制衡。
  (二)职务犯罪侦查权是法律监督的具体表现形式
  我国《刑事诉讼法》18条明确规定了检察机关侦查职务犯罪的范围,主要涵盖贪污贿赂犯罪、国家机关工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪。从现代民主政治的角度来看,国家机关工作人员的职务犯罪在本质上是一种权力滥用,是权力运行过程中发生的权力失控现象。检察机关通过对国家工作人员职务犯罪进行侦查,可以保证公务活动的廉洁性,使国家机关公务人员在法律允许的范围内行使权力,具有鲜明的法律监督特色。联合国《关于检察官作用》第15条规定,“检察官应适当注意对公务人员所犯的罪行,特别是对贪污腐化、滥用权力、严重侵犯人权、国际法公认的其他罪行的起诉,和依照法律授权或当地管理对这种案件进行侦查。”因此,检察机关应当拥有职务犯罪侦查权,这是法律监督者身份的关键内容,也是对国家公权力进行一般监督的主要方式。
  在研究职务犯罪侦查权独立性上,多数学者以“三权分立”的理论为依据。但从上面分析可以看出由于中西方国家在权力结构模式上的不同选择直接导致不同体制下检察制度的差异。在三权分立的结构下,立法、司法、行政权相互制约,因此并不需要一个独立的监督机关对国家权力进行制约,因此,在三权分立下发展完善的检察权,虽然提起公诉本身就具有监督性质,但是这种监督与制约是分权模式下的当然表现形式,不会被冠以法律监督的名号。因此,在探讨职务犯罪侦查权的独立性问题时,应首先立足于我国的政治体制,在我国现有的权力结构框架下,以法律监督为视角来探讨职务犯罪侦查权独立性的问题。
  二、职务犯罪侦查权独立性是实现法律监督的必然要求
  “党的十七大以来,中央对新时期检察工作作出一系列重要指示,突出强调要加强对执法活动的法律监督,切实解决执法不严、司法不公的问题。”[4]从权力制衡角度来看,法律监督的实质就是对权力进行制衡。由于权力具有扩张性,因此对权力的运行必须进行监督和控制。正如孟德斯鸠所认为的:一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。[5]检察机关通过对职务犯罪行使侦查权来对国家机关工作人员和国家工作人员权力进行制衡。如果要真正地实现检察机关对国家机关权力的制约,必须保证职务犯罪侦查权的独立性。爱尔兰学者柯思·布鲁特和比特·奥斯博内在2000年3月提出的研究报告中对检察权的独立性作了阐述:检察权独立性是检察制度的核心要素。[6]我国《宪法》及《人民法院组织法》也明确规定:“人民检察院独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”由此界定了检察机关作为法律监督机关的独立性。从我国的法律规定和司法实践情况可以看出,检察机关不受行政机关、社会团体和个人的干涉主要指的是不受行政机关的干涉。
  此外,众所周知,香港在1974年廉政公署成立以前曾是个贪腐盛行的社会。廉政公署成立后的数年间,香港便跻身全球最清廉地区之列,目前在“透明国际”180个国家和地区排名中位居第十二位,在亚洲则仅次于新加坡。与此相应,香港廉政公署也走过了从最初被质疑到很快确立强大公信力的过程。香港廉政公署的独立性是其在反腐败中取得如此辉煌成绩的制度性原因。尽管我国大陆与香港地区在体制上有所区别,但是在保持检察机关独立性的问题上却是可以借鉴的。借鉴的关键在于必须保持职务犯罪侦查权的独立性,也只有保障其具有独立性方能通过职务犯罪侦查实现权力之间的制衡。
  总之,职务犯罪侦查权作为法律监督的重要内容之一,检察机关应当对国家机关工作人员行使国家权力进行监督,促使其严格执法。但是如果要达到权力制约权力的效果,就必须要保证检察机关对职务犯罪进行侦查的独立性。只有检察机关保持独立,不受不当的干涉,才能达到权力制约的目的。这是检察机关作为法律监督机关的地位以及行使职务犯罪侦查权的必然要求。
  三、职务犯罪侦查权独立性现状
  从法律监督角度来讲,职务犯罪侦查权的独立性是实现法律监督的必要选择,我国职务犯罪侦查权独立性表现在哪里呢?检察机构的独立可从两个方面来考察,一个是内部结构,另一个是检察院与其他国家机关的关系。
  从检察机构的内部设置来看,职务犯罪侦查权相对独立性表现在职务犯罪侦查权的一维性。职务犯罪侦查由反贪、反渎部门负责,职务犯罪侦查权仅接受检察院内部的党委领导,而党委内部的领导一般是由副检察长兼任,从检察院领导体制来看,这种体制的一维性保障了检察机关的相对独立性。
  从检察机构的外部来看,职务犯罪侦查权不独立表现在与同级党委的关系、与当地人民政府的关系以及与公安机关和国家安全机关的关系等上面。
  (一)检察机关与党委的关系
  从案件来源看,检察机关对职务犯罪的侦查一般有两个渠道:一是党的纪律检察委员会调查的案件认为需要立案侦查的,纪律委员会一般会将案件直接移送给检察院职务犯罪侦查部门。二是检察机关接受举报等并对可能构成犯罪的进行立案侦查。司法实践表明,大多数职务犯罪案件的侦查来源于上述两个渠道。通常情况下,检察机关在接受纪委监督部门移送的案件材料后独立进行侦查,纪委监督部门不再介入。但是如果案件涉及到正处级或副局级以上的国家工作人员时,就需要检察机关和上级党委等部门进行协调,这种情况下一般通过“党内请示报告制度”以报告的形式加以协调。中国检察机关的领导体制是:在党的领导下,上级检察院领导下级检察院工作,各级检察院接受同级人大及其常务委员会监督。从这种领导体制可以看出,坚持党的领导是检察机关正确行使职权的保证,但是在具体个案侦办中,党对检察机关的领导只是方针、政策的领导,而不是对具体案件的领导。但在司法实践中,这种对具体案件的党内请示报告制度无疑妨碍了检察机关犯罪侦查权独立性的行使。
  (二)检察机关与同级人民政府的关系
  首先,从我国检察机构的设置来看,我国检察机关分为最高人民检察院和地方各级人民检察院。地方各级检察院分为省、自治区、直辖市人民检察院,省、自治区直辖市人民检察院分院,自治州和省辖市人民检察院,县、市和区检察院。此外,还有一些专门检察院。从上面可以看出,我国检察院的机构设置和行政区划完全一致,人民检察院是国家权力的直接代表,在本质上是与地方政府严格分离的,但另一方面它又主要服务于与自己相对的行政级别的地域范围,这不免受地方行政机关的影响,很难保持自身的独立性。因此,在这种体制下检察机关通过行使职务犯罪侦查权来履行法律监督的职能过程中不可能真正摆脱地方保护主义的影响,在查办职务犯罪的过程中很难克服地方保护主义的阻力。
  其次,检察机关的财政同样受制于当地人民政府。根据《国家预算管理条例》,“国家预算管理实行统一领导、分级管理、权责结合的原则”和“各级人民政府是预算管理的国家行政机关。”[7]由此可见,检察机关的经费保障来自于两个途径:一个是业务经费来源于上级检察机关的拨款;二是其他所有费用均来自于当地政府财政拨款。地方各级侦查部门的经费也相应的由各级政府财政解决。再次,我国的检察机关人事管理体制具有行政化的特点。虽然我国法律规定检察官由同级人民代表大会常务委员会任免,但在实际的操作中,检察官却同其他公务员一样,接受同级党委组织部门的考核,要参加公务员考试。政府的人事部门还要行使管理职能,检察官的任命还要经人事部门批准。目前在这种人事管理体制下,检察官在行使职务犯罪侦查权的时候无法实现真正的独

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来自北大法宝


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