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【期刊名称】 《政治与法律》
地方治理法治化的困境、原则与进路
【作者】 王堃【作者单位】 广州大学人权研究院
【分类】 理论法学
【中文关键词】 地方治理;法治化;府际关系;央地关系;公众参与
【文章编码】 1005-9512(2015)05-0068-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2015年【期号】 5
【页码】 68
【摘要】

地方治理法治化,是将地方治理各方主体的地位职能、行动规则、相互关系逐步规范化,并在治理过程中予以严格贯彻实施的动态过程。就我国目前的地方治理情况来看,地方治理法治化仍存在诸多困境,如央地关系法治化程度不足、府际关系法治化程度不足、地方治理的公众参与不足等。若要进一步推进地方治理法治化,就必须在治理过程中坚持责任政府、人性尊严保障、地方自治、协商民主等基本原则,努力促成地方治理地位法治化、府际关系法治化和社会力量治理法治化。

【全文】法宝引证码CLI.A.1204195    
  
  地方治理(local governance),是一个建立在治理理论基础上,由地方政府统治(local government)演变而来的概念。关于这一概念,美国著名学者Bovaird与Loffler曾作出一个较具代表性的界定,即地方治理是一套包括正式与非正式的制度、结构、过程等内容的有机系统。根据这一描述,地方治理具有四个方面特性或要点:(1)在主体意义上,地方治理是一种多元治理,需要寻求与公民、法人或其他组织的协作,以解决日趋复杂的社会公共事务;(2)在规则意义上,地方治理不仅适用正式规则,而且还大量适用非正式规则,从而有效、灵活地回应变幻多端的地方实践的要求;(3)在关系模式上,地方治理注重地方政府与市场主体以及社会组织之间的合作;(4)在控制模式上,地方治理理论认为,考虑到各利害关系人之间的权力交互与利益自我促进的情境需要,地方治理的管理或控制权不能交到管理主义者或精英者手中。[1]
  地方治理历来是国家治理的重点和难点环节,甚至可以说,地方治理状况决定着国家治理的状况,只有实现地方治理的现代化才能推动国家治理的现代化。在我国,由于国家疆域的辽阔性、区域间状况的差异性、现代意义上地方治理兴起的滞后性等诸多因素的存在,我国地方政权建设、地方治理长期处于困顿状态——在中央政权与地方政权的关系上,存在“放—乱—收—死”的恶性循环;在地方政府法治化转型上依然步履维艰;在地方人大建设上,其地方权力机关的职权和职责并未得到有效的发挥;等等。[2]在此情况下,加强地方治理已经成为推进我国国家治理现代化的必然选择。在当前全面推进依法治国、建设社会主义法治国家语境下,加强我国地方治理的关键在于推进我国地方治理的法治化,通过法治价值导向和法律制度的规范和保障,促进我国地方治理困局的破解及治理秩序的形成。
  一、地方治理法治化的现实困境
  必须认识到,就当前地方治理的实际情形而论,其法治化的程度仍有待加强,诸多治理困局仍依赖于固有的非法治路径予以解决,这反过来又为地方治理的法治化进程设置了更多的障碍。要打破这一恶性循环,寻求推进法治化的有效路径,首先必须深入诊断目前的困境之所在。
  (一)央地关系法治化程度不足
  地方治理问题首先要解决地方应当在哪些事项上进行治理,也就是解决中央与地方治理权限方面的结构问题。在中华人民共和国成立后相当长的一段历史时期内,国家在处理中央与地方关系问题时,多采取政治的、非法律的手段。早在1958年,面对中央与地方关系的问题,毛泽东对英国元帅蒙哥马利坦言:“我没有什么经验,就是中央集权多了,我就下放一点;地方分权多了,我就收上来一点。”[3]即便到了今天,法治化的中央与地方分权机制仍未成熟,中央与地方关系的主导权掌握在中央手中,几十年来“一统就死、一放就乱”的难题始终未能得到根本解决。
  一方面,中央的决心和意志代替法律成为央地关系的准绳,地方治理的广度和深度乃至地方政府的权力边际皆由中央决定,具有极大的随意性。中央可以通过立法来确认和规范地方治理的空间,也可以通过财政和税收政策的调整来引导地方治理的开展,还可以通过人事任免来控制地方治理开展的节奏、速度、深度和方向,从而提供地方主体获得治理所必需的财政支持,实现地方对治理人才吸引力的地域平衡,并进而实现对地方治理主体治理能力的影响。虽然在单一制国家,由中央决定其与地方关系乃是一种常态,但在法治条件下,决定中央与地方关系的基本手段应当是法律,而非政策。但在我国,相关问题显非如此——诚如张千帆教授所言:“虽然中央和地方关系也经历了数次大的变动,但无论是收权还是放权,中国的中央和地方关系都带有太多的计划色彩,欠缺法治及其理性基础。这种现象是正常的,也是现行体制的必然产物;制度上的高度集权必然导致个人集权,从而使中央和地方关系沦为一种政治而非法律关系。”[4]正是这种政治化的不确定,导致了地方权力或大或小、可大可小的局面。这不仅对地方政府权限产生影响,更产生了牵一发而动全身的效果——地方政府作为地方治理主体的权力的不确定,导致了其不能顺利向市场分权、向社会分权。
  另一方面,地方政府在央地关系中处于弱势状态,缺乏与中央政府谈判的资本,从而在中央的严格管控下限制了治理能力的有效发挥。虽然在改革开放以来,地方逐渐掌握了一些与中央谈判的资本,但中央与地方关系仍主要由中央调控,中央的意志和决策最终决定了地方政府的权力范围及其能力范围。例如,自分税制改革以来,中央汲取财政收入的能力急剧膨胀,相应地造成了许多地方的财政困境,并迫使地方政府更加依赖土地财政,这种过度逐利性使得地方政府的治理目标难以实现。与此同时,中央又对地方官员的政治前途设定了若干指标,例如GDP、社会稳定等,这些政绩指标在很大程度上限制了地方政府发挥个性的空间。在这种情况下,地方政府的治理能力是有限的。
  (二)府际关系法治化程度不足
  随着社会的发展,各地方政府在横向上出现了一些权力交叉的现象。各地方政府在自身权力行使的过程中,其需要解决的诸多事项远远超出了自身的权力范围和辖区范围,如跨省流域河流的利用及污染的治理。为解决这些问题,地方政府必须与其他地方政府进行沟通、协调与合作。[5]过去,由于中央全局性政策的推动、地区间的差异以及各地方互补的需要,各地方之间最主要的是经济、贸易和技术上的合作。在合作的过程中,地方政府之间就经济方面的权力做了妥协和让步。尽管这些举措大多没有得到中央政府的授权,但是得到了中央政府的默许和认可,甚至支持。近些年来地方政府间的合作从广度和深度上都有发展,诸多的地方政府间合作机制得以建立。其中就广度而言,规模最大的是泛珠三角区域的合作机制。泛珠三角区域包括福建、江西、湖南、广东、广西、海南、四川、贵州、云南九个省区和香港、澳门两个特别行政区,简称“9+2”。2004年6月3日,“9+2”政府领导在“泛珠三角区域合作论坛与发展论坛”上共同签署了《泛珠三角区域合作框架协议》,力图在基础建设、商务贸易、旅游、农业等10个领域进行全方位合作。就深度而言,合作最为深入的是粤港之间的合作。2010年4月,在时任国家副主席的习近平的见证下,广东省人民政府和香港特别行政区政府经协商一致,签订了《粤港合作框架协议》,对2010年到2020年的两地合作内容进行了尽可能详细的规划。这是全国第一份省级政府与特别行政区之间的合作协议,对两地的发展进行了整体性安排。尽管协议的法律属性还有待进一步商榷,但粤港的合作已经走向制度化,并获得了中央的认可,这也为其他地方政府间合作走向常态化提供了重要经验。
  然而,区域合作各方的利益千差万别,各地区在发展过程中实际处于竞争与合作并存的状态,同时又因为缺少协调横向府际关系的法律制度,府际关系往往无章可循。就竞争而言,随着人口、资源等的流动,政府之间(特别相邻政府之间)关于区域壁垒、资源争夺等方面纷争不断;就合作而言,我国一些地方政府就某些特定问题,已形成了一系列的政府间合作协议,如长三角、珠三角、中三角等大型区域经济合作体,都采取了签订协议的形式对某些领域内的政策进行调整,以确保经济体内部的和谐共赢。然而,与之相应的有效的政府间协商机制、纠纷解决机制等仍然较为粗糙或存在空白,难以清除地方治理过程中可能存在的诸多现实障碍,特别是组织机构、利益协调机制、诸侯经济等多种“壁垒”存在,更使各类合作难以取得实质性突破。
  (三)地方治理的公众参与不足
  公众参与素来是地方治理中的软肋,但处于公民社会日趋发达、社会阶层分化日趋明显的今天,忽视、阻碍或哪怕只是未能善于利用公众参与的建设性作用,都将极大地掣肘地方治理的日常过程。公众参与对于法治化的意义尤其可以从如下角度进行观察。北京大学互联网法律中心
  一方面,地方治理的完善,要求在治理过程中发挥企业和社会组织的各自作用,促进政企关系、政社关系的良性互动,这就需要民间组织和企业单位在地方治理中更好地发挥独立作用。然而,在计划经济条件下,政府对社会生活的干预无孔不入,政企不分、政社不分的现象极为普遍:就相互关系而言,政府在处理与企业、社会组织关系问题上处于明显的优势地位。大量的国有组织如国有企业、公办学校,有官方背景的各种协会、社团等在地方治理中发挥着非常重要的作用,而其他一些民间组织以及普通公民则参与治理的机会较少。在这一背景下,民间组织难以参与社会治理,国有组织和官办协会虽然确实参与到了地方治理之中,但其治理方式复制了党委和政府的行政化运作,这就丧失了非政府组织在治理中具有的柔性化、参与性、自主性等优势。一旦民间组织和普通公民缺席,地方政府就不可能有效贯彻治理的理念,虽然名为治理,但实为换汤不换药的管理。
  另一方面,公民个人在地方治理过程中缺乏有效参与。近些年来,学界关于公众参与、协商民主等问题的研究成果颇为丰富,达成了一系列学界共识,其在地方治理过程中所应发挥的作用也得到了公认。然而,公民个人的公众参与仍然存在较为严重的缺位现象。第一,应进行的公众参与未能有效进行,造成所谓“非典型参与”的蔓延。在实践中,由于政治民主化、经济市场化、社会法制化进程的深入,社会利益格局的重新洗牌,大大促进了公民参与意识的觉醒,公民参与能力也早有了相当程度的提高,然而公民参与制度的成长和改革却滞后于这二者的发展,这制约着我国公民参与的正常发育,阻缓了其介入社会政治生活从而影响政府决策的政治行为。治理过程中的沟通困境,导致公民的主张诉求难以在正常管道下进行。譬如,早在2006年,为进一步规范和加强建设项目环境影响评价公众参与工作,强化社会监督,原国家环保总局制定了《环境影响评价公众参与暂行办法》,为公众参与环评提供了法律依据。然而,各地在环境影响评价中严重缺乏公众参与,甚至引发了诸多争议与冲突事件,经新闻媒体报导的就不绝于耳。这实际上是因为政治沟通障碍和参与梗塞带来的非典型参与,其本质是一种非制度性参与,是“在制度性参与无法提供适当的程序化的沟通途径且不能满足人们的心理需求和利益诉求的条件下,由某些特定事件所诱发的一种情绪化或者发泄式参与”。[6]第二,已进行的公众参与最终流于形式。例如,根据1997年《价格法》之规定,“政府价格主管部门和其他有关部门制定政府指导价、政府定价,应当听取消费者、经营者和有关方面的意见,制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当举行听证会,论证其必要性、可行性。”虽然这一制度在形式上落实了,但实践中,“听证会就是涨价会”的现象非常普遍,特别是公用事业价格更是“逢听必涨”。国家发改委也承认“我国各级价格主管部门已召开了上万次价格听证会。毋庸讳言,听证的最终结果绝大多数都是涨价”。[7]究其原因,主要是在这些听证活动中,消费者与经营者在力量对比上过分失衡,公众难以有效地参与这些活动。在一些地方,部分参与者甚至是政府或经营方授意的“龙套”,2011年开始,我国多地出现了所谓“听证帝”、“听证姐”,他们的共同特征是经常参加听证但从不提反对意见,这种听证当然难以取得实效。
  二、地方治理法治化的原则
  在正视地方治理法治化困境的情势下,还应当明确地方治理法治化的以下基本原则。
  (一)责任政府原则
  责任政府“是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度”。[8]从现代法治的角度而言,政府之所以应当是责任政府,乃是因为它掌握了极为庞大的公共资源,并且其权力最具积极性与主动性,它既是维护公共生活秩序所必不可少的权力,也是最容易对公民权利造成侵害的权力。就此而言,如果政府可以忽视其行为后果,无需承担相应的法律责任,就将导致难以想象的危机。在此意义上,强调责任政府,就是为了抑制政府权力恣意,把政府权力控制在合法的范围之内,使政府权力不至于超越法律的边界。因此,责任政府必然也是法治政府。英国著名学者密尔在其代表作《代议制政府》中就反复强调法治社会中政府权责相一致的必要性与重要性。在密尔看来,倘若能够实现权力和责任的有机统一,那么完全有理由放心地将权力交由一切人享有与运用。[9]实质上,强调地方治理法治化,也就是突出强调地方政府的责任。地方政府作为民众的受托者对地方公共事务负主要责任,因此,其应当既尊重公民的主体意志,同时也需要采取与多元主体合作等方式尽可能地将地方事务处理好,将公民权利保障好。
  (二)人性尊严保障原则
  作为一个宪法概念,人性尊严源自《德国基本法》,该法第1章第1条规定:“人性尊严不可侵犯。国家一切权力均有义务尊重并保护人性之尊严。”这一理念被许多国家借鉴为宪法的最高指导原则,以“德国为代表的国家认为人格尊严构成了宪法权利的核心”。[10]有些学者也将其称作“人的尊严”。罗豪才教授认为,人的尊严就是指人固有的尊贵与威严,这代表的是人之所以为人的基本品质。[11]人性尊严的保障,就根本而言需要社会经济的发展,需要国家通过经济发展来提供充足的公共产品和公共服务。这就要求政府从社会管理转变为社会治理,从结构上改变传统的单一主体的治理结构,将私营机构、非政府组织纳入地方治理中,使多中心、多主体能在治理过程中发挥各自的优点,为公民提供廉价、高效、优质的公共产品和公共服务,为人性尊严的保障提供坚实的基础。人性尊严的实现依赖中央与地方关系的法治化,依赖公权力与公权力、公权力与公民权利实现制度化的制衡,这不仅要求中央与地方关系的法治化、地方与地方关系的法治化,而且要求权利保护的法治化,通过私营机构和非政府组织权利的扩展,使其与公民权利一起构成对公权力的支撑和制衡,并进一步实现各个层次、纵向维度和横向维度的地方治理的优化。
  (三)地方自治原则
  地方自治“是在一定的领土单位之内由于社会生活的共同需要,全体居民组成地方自治团体,在宪法和法律规定的范围内,并在国家的监督之下,按照自己的意志组织自己的地方自治机关,制定适宜自己需要的单行法规利用本地区的力量,处理本地区内公共事务的一种地方政治制度”。[12]不能将地方自治简单化地定性为西方资产阶级特有的制度,中国宪法本身也明确规定了一些形式的地方自治,如民族区域自治、基层群众自治、特别行政区自治等。同时,中国宪法还通过明确地方制度,规范了普通的地方单位中的地方自治,例如,我国的地方政府首长由同级人大选举,而同级人大则是由本地选民选举产生,就体现了地方自治的基本精神。又如,我国宪法规定了地方人大的权限,也规定了各层级政府的权限划分,实际上就固定了地方自治的权限范围。地方治理法治化在如下两个方面促进了地方自治的良性发展:一是通过地方治理法治化,明确地方自治的目标、手段、范围等;二是通过地方治理法治化,提供地方自治的合法性依据,支持地方自治的良性发展。
  (四)协商民主原则
  所谓协商民主,即指公民在相互讨论、磋商和对话的基础上达成相互观念的理性交换,并“基于这种理性的成功交换而形成的一种决策模式”;“这种模式的意义在于谋求利益相关者‘偏好的转变’”,[13]进而形成对共同体的基本认同。虽然协商民主是一种西方传入的“外来理论”,但它的核心理念集中体现了各方的共同意志和根本利益,中国其实对这一价值共识有着深厚的人文传统和制度土壤。一般来讲,中国的人民政协制度即是协商民主的载体,它通过公众意见或意志的构建和形成,经过理性的规范实践,最终达致合理或公平的结果。从这个层面上讲,协商民主在中国应当有更广泛和更深层的应用空间,不能仅仅局限于政治协商领域,还要贯彻运用到我国的人大制度中,从而使其浸入中国政治生活、经济生活、文化生活的各个层面。[14]
  在地方治理法治化过程中,特别是中央与地方的关系法治化建构过程中,协商民主应当成为真实彰显和再现人民主权的一个重要通途。甚至在一定程度上可以说,协商民主的应用是解决当下中央与地方政权间“放-乱-收-死”的恶性循环,推动宪法实施建设的关键。[15]“作为民主治理形式的协商民主在本质上以公共利益为取向,主张通过对话实现共识,明确责任,进而做出得到普遍认同的决策”,[16]若在中央与地方的互动关系中引入协商的机制,将有助于中央与地方之间在共识基础上的科学决策的形成。而且,“作为一种复兴的民主范式,协商民主在现实政治实践中具有超越既有政治模式的意义。协商民主能够促进决策合法化、控制行政权力膨胀、培养公民精神以及平衡自由主义的不足。同时,协商民主在促进草根民主建设、政治过程的参与,以及推进中国基层政治发展方面也为我国提供了直接的经验材料”。[17]因此,引入协商机制可以有效解决如何合理划分中央与地方权限,在保证国家利益前提下如何妥善解决中央与地方争议,如何充分发挥地方在事务处理方面的创造力和积极性,如何在地方政府的决策过程中保证地方民众的参与等相关问题。这不仅有利于中央与地方权力的规范化运行,是规范理性共识的重要力量;而且有利于公民精神、主体性认同感在参与协商过程中形成,可以有效推进地方治理法治化建设,推动社会问题的明智解决。
  三、地方治理法治化的进路
  为有效应对地方治理法治化的现实困境,并实现其价值目标,应从如下几个方面着手,深化地方治理的法治化。
  (一)地方治理地位法治化
  地方治理的完善,首要的是破除原有的思维定势,承认在中央集权的单一制国家仍有地方自治的制度空间,同时还要有效顺应科学规律,明确自治团体的宪法地位,建设科学合理、沟通良好的府际关系。就具体路径而言,地方治理结构中主体地位的确立、主体间关系的建立、治理结构的变迁和运转都需要依循宪法和法律的管道。
  简言之,我们需要在宪法和相关组织法中明确各级政府权限划分及相互关系,保证和促进地方政府治理地位法治化。这不仅要求通过宪法明确中央政府与地方政府的隶属关系,更应明确地方政府间纵向的上下级关系。但就我国目前的法制状况来看,宪法仅在第3条第4款规定:“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对此问题的规定也非常笼统。该法第59条对县级以上地方各级人民政府的10项职权进行了规定,涉及上下级人民政府之间相互关系的条文包括四款,都限定于对上下级领导关系的宣告:“(一)执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议,以及上级国家行政机关的决定和命令,规定行政措施,发布决定和命令;(二)领导所属各工作部门和下级人民政府的工作;(三)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令……(十)办理上级国家行政机关交办的其他事项。”其他的规定则过于笼统,几乎可以统筹区域内的所有事务。政府权力不受法律限制,却严重受限于上级政府权力。实际情况往往是,对于真正具有“地方性”的事务,却只有在上级政府强力执法的时候,下级政府才积极履职;反过来,在需要兼顾本地利益与区域间协调的事务上,下级政府却有可能无需上级指示即便宜行事。总之,任何一级政府事实上并不清楚自身权限的界限,以至于治理过程演变为由利益驱动的争权、推诿或各自为政。
  相较而言,西方国家在二战之后的地方治理转型则在很大程度上体现

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