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【期刊名称】 《上海政法学院学报》
人民法院依法独立行使审判权的宪法解读
【作者】 王幼君【作者单位】 上海市嘉定区人民检察院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 司法改革;审判独立;审判权威
【文章编码】 1674-9502(2014)03-001-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 3
【页码】 1
【摘要】

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对于司法改革有浓重一笔,提出的法、检“省级统管”为学界呼吁多年,在新一轮的司法改革制度设计中,改变法院受制于地方行政机关和党委,理顺上下级法院之间的监督关系及法院内部的办案责任制,需要明确人民法院依法独立行使审判权的宪法原意,严格按照宪法规范确保审判独立,树立审判权威。

【全文】法宝引证码CLI.A.1185600    
  
  党的十八届中央委员会第三次全体会议研究了全面深化改革的若干重大问题,发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《改革决定》)中有浓重一笔:改革司法管理体制,推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理,探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,即司法“省级统管”。中央政法委书记孟建柱撰文指出:“将司法机关的人财物完全由中央统一管理,尚有一定困难”,所以“先将省以下地方人民法院、检察院人财物由省一级统一管理”,同时探索与行政区划适当分离的司法管辖区制度。{1}改变法院在人、财、物上依赖行政机关的体制,消除行政机关干涉审判独立的客观条件,这一改革措施为法律界呼吁及盼望多年。但是司法省级统管在具体制度还需要精细的设计,学者们担心,省以下法院地方人财物统一管理是否会加剧法院内部的行政化,使法院上下级之间的审判业务监督关系异化为行政上的“领导关系”,在法院尚不能完全独立于地方行政机关和党委的基础上,是否又多了一层婆婆。在此背景下,笔者认为有必要再次阐述《宪法》126条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。以期在本轮司法改革的制度设计中严格依照宪法规定,确保审判独立,树立审判权威。
  一、《宪法》126条的文本解读
  根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国人民法院组织法》的相关规定,最高人民法院是中华人民共和国的最高国家审判机关。最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责,上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。全国人民代表大会选举最高人民法院院长;全国人民代表大会有权罢免最高人民法院院长。全国人民代表大会常务委员会监督最高人民法院的工作;全国人民代表大会常务委员会根据最高人民法院院长提请,任免最高人民法院副院长、审判员、审判委员会委员和军事法院院长。关于人民法院的《宪法》定位,由现行宪法123条规定:中华人民共和国人民法院是国家的审判机关;第126条规定:人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。笔者从以下三个方面来重点解读《宪法》126条的规定。
  (一)人民法院服从宪法对国家机关职权配置并规范其运用行为的各项规定北大法宝
  在我国,国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。从字面上看,宪法第126条只涉及人民法院与法律的关系和法院与行政机关、社会团体、个人的关系,但实际上它涉及的范围比表面上看起来的要广泛得多、复杂得多。因为,宪法这一条还涉及到执政党的执政方式、最高国家权力机关的地位和职权范围,以及法院与宪法的关系等许多深层次内容。{2}我国人民法院的宪法地位与权力分立、制约平衡体制下的域外国家法院有根本的不同。我国是社会主义国家,宪法规定人民代表大会制度是我国的根本的政治制度,并不具有西方政治构建中三权分立体制,在横向的国家权力配置方面:在人民代表大会之下,行政权、审判权、检察权具有平等地位,立法权、行政权、审判权与检察权各有分工,后三者均要受国家权力机关的监督,从属于立法权。但人民法院是专门的司法审判机关,享有独立审判权,且只有人民法院才能行使审判权,任何个人、组织、机关、政党不能行使审判权。我国的审判独立并不是西方意义上的司法独立,而是一种技术上的独立。我国的审判独立既不独立于行使人民权力的人民代表大会,也不独立于中国共产党的领导。因此,我国目前的宪法规定的国家权力分配中,坚持审判独立是相对独立,在该权力分配体系下,法院应尊重和服从宪法关于法院受同级人民代表大会监督,对其负责的规定;相对于上级法院或下级法院,本级法院应该尊重和服从的是宪法关于法院独立行使审判权和上级法院监督下级法院的工作的规定;同时,人民法院必须接受与之并行的人民检察院的法律监督。
  客观地评价我国现有的审判独立是一种不完全的审判独立,这种不完全的审判独立也仅局限于法律条文规定,在司法实践中并不存在真正意义上的独立审判,一方面是法官外部不独立,即法官的审判工作受到各级党委(尤其是党委政法委)、地方政府、人大及部分地方领导的干预;另一方面是法官内部不独立,即法官审判工作不能排除法院系统内部上级法院、本院院长和庭长的干预、干涉;同时,法院还承担着维护社会稳定和谐、促进地方经济发展等政治任务。{3}
  (二)是审判独立而不是法官独立
  国际公认的司法独立包含三个层次的独立,其中第三个层次是法官独立,对法官独立的表述主要有:法官独立审判是指法官在审判活动中作出裁判时,对其上级和其他法官保持独立,具体划分为审判权独立、身份独立。{4}法官独立审判有两重含义,即外部独立和内部独立。前者是指法官在审理各种案件时,不受来自司法外部的诸如国会政府、政党以及其他社会势力的干涉;后者是指法官在审判时,不受上级法院和法官的压力和指示,简言之,不受来自法院系统内部的干涉。{5}许多国家都在本国宪法中明文规定了法官独立,如《德国基本法》第97条规定:“法官具有独立性,只服从宪法和法律”,日本宪法第76条规定:“法官具有独立性,只受宪法和法律的拘束”。
  相较之下,我国人民法院独立行使审判权,不是司法独立,也不是人民法院独立,更不是法官独立。根据现行宪法规定,国家机构实行民主集中制的原则,据此,根据《人民法院组织法》规定,人民法院审判案件,实行合议制。各级人民法院设立审判委员会,实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验,讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。审判委员会就是人民法院实行集体领导的组织形式,疑难、重大案件由审判委员会讨论决定,最后以少数服从多数得出结论。司法决策过程中的集体决策制最突出的表现是审判委员会这一“权威”机构依据民主集中制原则集体对案件作出结论,集体承担风险。法学界对此的理解是:“人民法院独立行使审判权,不是合议庭审判独立,更不是审判员审判独立,这是我国审判制度的一个特点,不同于西方国家的法官独立审判”,{6}最高人民法院编写的培训教材中表述:“中国的审判独立是指法院作为一个整体独立行使审判权,实行民主集中制,由审判委员会讨论决定审判工作中的重大问题。”{7}曾任最高人民法院院长的江华同志更是直接指出:人民法院组织法和刑事诉讼法都规定是人民法院独立审判,这个审判权是宪法赋予人民法院的,不是给审判员的……认为合议庭和审判员可以独立审判,庭长、院长不能过问,这与我国法律规定的人民法院独立审判原则是相违背的。{8}因此,我国法院作为一个整体相对于其它机关具有独立的地位,但是法官并不是独立作出判决,法官在审理普通案件时受到庭长、院长的过问,在涉及重大、疑难复杂案件则按照审判委员会的决定执行。抛开法律文本规定,笔者认为民主集中制是行政权力运作的基本原则,司法权区别于行政权的特征在于司法权的裁判中立性,居中裁判要求法官完整、直接参与整个庭审活动,依据法律和案件事实形成内心确信,从而得出结论。审判委员会成员并未参与案件的审理过程,只是凭阅卷和庭审法官的汇报而下结论,刑事诉讼要求审判公开、直接原则、言词原则等原则无处贯彻。导致法学理论界几乎普遍地认为,审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“判、审分离”、“审而不判”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。{9}这种悖逆法治原则的现象不但受到法学理论界的批判,同样引起了执政党的关注,在党的十八界三中全会发布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《改革决定》)中明确提出:改革审判委员会制度,完善主审法官、合议庭办案责任制,让审理者裁判、由裁判者负责。明确各级法院职能定位,规范上下级法院审级监督关系。可以预见,随着各项改革配套实施细则的出台,我国法官在法院内部的相对独立地位必将不断完善。
  (三)不受行政机关、社会团体和个人的干涉
  法院作为唯一拥有审判权的机关,在审理和裁判案件中,不受其他国家机关的干预,纵使其他机关权力再大,也无法在审判范围内获得任何特权。{10}我国54宪法第78条规定,“人民法院独立进行审判,只服从法律。”1979年《法院组织法》第4条重申了54宪法的规定,这表明法院在审判案件过程中任何国家机关、社会团体和个人等都无权干预,法院只遵循法律规定审判案件,“这一规定实质上就排除了法院审判对法律之外的其他机关、团体、组织或者个人的服从”。{11}它有利于防止特权,实现法律面前人人平等,如果确实坚持了司法机关独立行使职权,不听从这些人的非法指挥,抵制非法的干预,就在一个重要的环节上挡住了“特权”的通路,使一切公民在同样的法律规定面前受到同等的待遇,彻底实现“法律面前人人平等”才有可能。{12}继承54宪法的现行宪法第126条规定:“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”。推敲两者之间差异,54宪法认为法院独立审判就是“只服从法律”,没有留下任何含糊和缺口,而现行宪法在规定法院独立审判权的同时,却又指出:“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,那么行政机关、社会团体和个人以外的其他主体,如国家权力机关、政党等组织是否可以干涉?从现行宪法来看,政党并没有包含在“社会团体”之内。现行宪法第5条第4款规定:一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。这里的“社会团体”与现行宪法第126条“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”中的“社会团体”相同。这就说明,现行宪法把政党与社会团体并列对待,社会团体并未包含政党。1998年《社会团体登记管理条例》3条也规定“参加中国人民政治协商会议的人民团体”不属于该条例规定登记范围,换句话说,该条例所规定的社会团体并不包括政党等组织。综合以上规定可以得出,宪法126条关于法院不受干涉的规定不包括各级党委对法院独立审判案件的干预,也不包括各级人民代表大会对法院独立审判案件的干涉。但是,无论是党委还是人大常委会对法院具体审判的案件进行监督甚至干预都饱受批判。{13}82宪法关于审判独立规定和54宪法的规定仍有很大差距。宪法留下的这个空间,还需要法律加以规范。{14}
  二、人大合宪监督与人民法院独立行使审判权
  现行宪法涉及人大与人民法院关系的条款有第3条、第67条第(6)项、第104条、第128条等的规定。内容为:国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督;全国人大常委会监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作;县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作。最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责,地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责,地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。
  (一)监督——负责关系的宪法关系
  理顺人大及其常委会与审判独立关系,核心是掌握宪法规定两者之间的监督——负责关系,首先必须全面把握现行宪法的相关条文规定人大监督方式:
  1.工作报告和专项报告
  1954年宪法第80条、第86条,1978年宪法第42条、第43条规定各级人民法院、人民检察院都对本级人大及其常委会负责并报告工作,但82年宪法全部取消了54年宪法、78年宪法关于法院、检察院向本级人大报告工作的规定。目前听取和审议同级法院、检察院的工作报告和专项报告已经变成各级人大及其常委会了解法院、检察院工作情况的一项固定程式,是对法院、检察院工作的全面监督。从立法看,2006年制定《各级人民代表大会常务委员会监督法》8条,1983年修正的《人民法院组织法》10条及《人民检察院组织法》10条、2004年修正《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》8条、2009年修正的《全国人民代表大会常务委员会议事规则》22条,均明确规定了人民法院、人民检察院对统计人大及常委会的工作报告或专项报告。现行宪法虽经过4次修改,但对于这部分内容从未明确规定报告工作。对于这种矛盾之处,张友渔教授在著作中指出:立宪时考虑到法院的工作性质不同,可以作工作报告,也可以不作工作报告,根据实际需要决定。不宜硬性规定必须作工作报告。但也不能硬性规定不作工作报告,需要 法小宝

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【注释】                                                                                                     
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