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【期刊名称】 《中财法律评论》
西方碳捕集和封存中的公众参与制度及其对我国的启示
【作者】 覃莹【作者单位】 中央财经大学法学院{2008级本科生}
【分类】 环境法学
【中文关键词】 气候变化;碳捕集和封存技术(CCS);公众参与
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第四卷)
【页码】 193
【摘要】

出于减缓全球气候变化,推进温室气体减排的目的,作为减排技术之一的碳捕集和封存(Carbon Dioxide Capture and Storage, CCS)引起了各国的重视。本文通过比较西方国家在CCS项目中采用的公众参与制度,重点分析了西方国家在开展CCS项目时信息公开、参与模式、征求公众意见的方式等方面的做法,并结合我国CCS项目公众参与制度在信息交流、参与方式、宣传教育等方面存在的问题,提出了中国现阶段CCS公众参与制度发展的措施建议。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220197    
  在应对气候变化的国际环境下,CCS成为减缓和应对气候变化的重要手段。虽然我国的CCS技术仍处于研发示范阶段,但对其中涉及的公众参与问题进行研究,对保证CCS项目的顺利进行具有重要意义。
  一、问题的提出
  近年来,全球气候变化对人类威胁的日益加剧,如何有效应对气候变化,减少温室气体的排放已成为各国关注的重点。作为控制温室气体排放的重要手段之一,CCS被各国所重视。根据IPCC《碳捕集和封存—决策者摘要和技术摘要》,CCS技术是指将CO2从工业或相关能源产业的排放源中分离出来,输送并封存在地质构造中,长期与大气隔绝的一个过程。[1]
  在提高能效、替代能源和碳汇、核能及CCS这四种减排技术中,CCS的减排贡献逐步增加。根据IEA的研究,提高能效的减排量在2020年、2030年和2050年的比重分别为65%,57%、54%;加上替代能源开发难度的增大,CCS的减排贡献将逐年上升,从2020年占总减排量的3%上升至2030年的10%,并将在2050年达到19%。具体内容参见表1。
  表1 各技术减排量占当年能源相关减排量的百分比(%)[2]

┌──────────┬──┬──┬──┐
  │        年份│2020│2030│2050│
  │技术        │  │  │  │
  ├──────────┼──┼──┼──┤
  │提高能效      │65 │57 │54 │
  ├──────────┼──┼──┼──┤
  │替代能源和碳汇   │19 │23 │21 │
  │          │  │  │  │
  ├──────────┼──┼──┼──┤
  │核能        │13 │10 │6  │
  ├──────────┼──┼──┼──┤
  │CCS         │3  │10 │19 │
  └──────────┴──┴──┴──┘

  鉴于CCS在减缓气候变化的过程中扮演着至关重要的角色,世界上许多国家和地区如欧盟、澳大利亚、美国、加拿大、法国、挪威等都已宣布了建设CCS示范项目的计划。考虑到技术效率、成本高昂以及可能带来的环境影响、健康危害和安全风险,CCS项目发展不仅依赖于其技术发展和市场环境,更离不开相关政策法规的保障。
  其中,由于CCS的公众普及程度较低,公众对其所带来的风险了解不足,许多国家在发展CCS项目时遇到了公众的反对。建立有效的CCS项目公众参与制度有着重要的意义:对项目开发者而言,有助于识别项目风险,优化项目设计;[3]对政府而言,有助于减少由于公众参与不足所导致的负面影响;对于公众而言,有效的公众参与风险信息的信赖程度,也能增进公众对于科技争议的理解,有助于日后对风险信息与争议性价值的学习与判断。此外,由于每一个CCS项目和相关的社区都有其独特性,因此需要设计能够满足特殊需要的公众参与程序。[4]
  基于以上背景,本文从信息公开、参与模式、参与程度等方面分析了近年来西方各国在CCS项目中的公众参与制度,并结合我国实际提出了今后完善相关公众参与制度的参考建议。
  二、CCS技术在中国的发展现状
  (一)政府层面
  自2006年起,我国政府先后采取一系列措施,对CCS的技术研发、引进和建设发展提供了强有力的政策支持。
  2006年,国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006- 2020年)》,将“开发高效、清洁和二氧化碳近零排放的化石能源开发利用技术”列入先进能源技术范畴[5];2007年,中石油、中科院、北京大学等单位联合承担进行973项目“温室气体提高石油采收率的资源化利用及地下埋存”(2006-2009)的研究;同年,国家发改委在《中国应对气候变化国家方案》中提出“大力开发二氧化碳捕获及利用、封存技术”[6];2007年6月14日,科技部、发改委等部委联合发布《中国应对气候变化科技专项行动》,将“二氧化碳捕集、利用与封存技术”纳入重点任务;2008年清华大学、中科院、华能集团等单位联合承担了863项目“二氧化碳的捕集与封存技术”(2008-2010)的研究。
  (二)企业层面
  除了政府之外,中国的国有大型企业如华能集团、神华集团和中石油等,均已开始启动CCS的相关示范项目。虽然该技术仍处于研发阶段,但早在2004年,华能集团就提出了绿色煤电计划项目,并于2010年获得了国家发改委对于绿色煤电计划项目第一阶段的主要任务—华能天津IGCC电站示范工程项目的正式核准。此外,作为煤炭生产企业,神华集团在内蒙古鄂尔多斯市的煤制油示范工程配套项目上展开CCS的示范项目,并顺利地进行研发和评估。表2是我国现行的CCS项目的总结。
  表2 我国现行的CCs项目

┌───────────┬──────────────┬───────────┐
  │CCS项目名称      │项目建设者         │进展         │
  ├───────────┼──────────────┼───────────┤
  │绿色煤电计划     │华能集团及大唐、华电、国电、│项目第一阶段的主要任务│
  │           │中电投、神华、国开投、中煤 │已被国家发改委正式核准│
  │           │等7家大型国有发电、煤炭和  │           │
  │           │投资企业          │           │
  ├───────────┼──────────────┼───────────┤
  │神华煤制油项目(coal- │神华集团          │国家环境保护部2011年3 │
  │to-liquids, CTI)   │沙索公司          │月通过网站披露,拟批准│
  │           │美国西弗吉尼亚大学     │新建该项目,并予以公示│
  ├───────────┼──────────────┼───────────┤
  │华能北京热电厂CO:捕 │华能            │已于2008年建成    │
  │集示范工程      │澳大利亚联邦科工组织    │           │
  │           │(CSIRO)          │           │
  ├───────────┼──────────────┼───────────┤
  │煤炭利用近零排放项目 │英国            │计划中        │
  │(NZEC)       │中国科学技术部       │           │
  ├───────────┼──────────────┼───────────┤
  │中欧CCS合作项目    │12个来自欧洲的成员,8个来  │计划中        │
  │(COACH)       │自中国,主要是制造商、石油 │           │
  │           │及天然气公司等       │           │
  └───────────┴──────────────┴───────────┘

  具体到公众参与领域,我国的CCS项目已开始了一定程度的公众参与活动。虽然我国尚未对CCS项目的公众参与进行专门立法,但CCS项目中的公众参与制度并非无法可依。
  由于CCS项目可能对地质结构、海洋生态等人类生存环境造成影响,因此根据我国《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)第3条的规定,应对其进行环境影响评价。因此,CCS项目中的公众参与应适用《环境影响评价法》及2006年出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》中的相关规定。
  以绿色煤电计划项目为例,项目建设单位绿色煤电有限公司于2007年委托天津市环境保护科学研究院编制环境影响报告书,其中的公众参与持续于建设单位编制环境影响报告书的过程中,其征求公众意见的主要事项包括以下五点:
  ·您是否同意项目的建设?
  ·您认为项目的主要环境问题是什么?
  ·您认为项目建成后对当地经济发展有什么影响?
  ·项目的建设对您本人的生活或工作环境带来的影响是什么?
  ·您所关心的其他环境问题包括哪些?[7]
  此外,公众提出意见的主要方式为电话、电子邮件、传真、写信或面谈等。评价单位将对公众参与的结果进行评价,同时对公众参与过程中公众提出的意见以及采纳情况进行说明,判断其合理性并提出处理建议。[8]
  在上例中,虽然建设单位在项目过程中进行了公众参与,但是由于其征求公众意见的方式主要以调查问卷为主,信息发布的渠道较为缺乏,公众参与的深度及广度值得商榷。[9]
  实践中,环境影响评价中公众参与的问题也反映在近年来发生的北京圆明园东部湖底防渗工程、深港西部通道工程、北京“西—上—六”输电线路工程等的争议案件中:如公众对环境信息及环境影响评价信息的获取渠道不通畅,公众的意见得不到重视,公众参与环境影响评价的权利无法得到保障,公众与编制单位、审批机构之间缺乏交流的平台,公众参与的过程被编制单位操纵而无法发挥实际效能。[10]
  三、西方CCS项目的公众参与制度分析
  虽然CCS项目中的公众参与制度还处于发展阶段,但在对目前西方CCS项目中的公众参与制度进行比较分析后,笔者发现了一些共性之处。
  (一)保证项目信息的公开,建立有效的信任机制
  对CCS项目信息的公开在公众参与的过程中扮演了重要的角色,是整个公众参与的基础。信息公开的透明度包括积极地进行相关信息的公开,向所有公众明确说明作出项目进程中的决定的时间和方式,以及作出此决策的行为人。具体到CCS项目上,西方在对项目信息进行公开时,主要采取了发放印刷品、互联网、专题讲座、组织参观、信息中心等形式。公民通过上述的多种方式可了解整个项目进行过程中的相关信息,如项目给当地社会经济、医疗安全、存储安全、环境等方面带来的风险及项目的相关备选方案、应急方案。
  此外,在信息公开时,应保证所提供信息的真实性、客观性,以向接受公众提供一个真实、无所偏倚的信息,便于公众对项目进行监督。例如澳大利亚《CO2捕集与封存的环境指南》规定:在CCS项目的核准过程中和其他的运行阶段,CCS项目对于管理者、公众、当地社区和媒体必须是开放、透明的,并必须接受来自社会的监督。
  实践中的例子表明,信息公开对项目顺利进行有着重要的作用。The CO2 Sink Research Project于2004年4月由德国研究中心(German Research Centre)启动,旨在观察和分析将CO2注入距柏林70千米的Ketzin的水库的影响。这一研究由多个国际研究机构、大学、IEA(国际能源署)和工业代表联合进行。该项目受到了当地公众的欢迎,其原因不仅是该项目具有很强的科研背景,容易取得公众的信任,更依赖于相关信息的大量公开,从而建立了公众与项目建设者之间的信任机制。对于所有的当地居民而言,除了从相关网站或简报获取信息外,还可以亲自参观项目的选址,以进行更细致的了解。因此由于获得了良好的公众信任,该项目在2008年开始了CO2的注入。[11]
  从上例中可以看出,由于CCS项目涉及项目建设的选址,许多国家都采取了让公众参观封存场地的信息公开方式。由于封存场地的选择对于保证封存安全至关重要,让公众进行实地参观,有助于其进一步了解封存场地的相关情况及CCS项目CO2泄露的相关风险。
  (二)加深公众对CCS项目的接受程度
  许多国际研究报告指出,由于公众所掌握的与CCS相关的知识较少,其对CCS的项目的认识和了解程度较低。这不仅反映其难以理解CCS项目的运作原理,还表现在公众对CO2在传输和存储过程中的安全问题的误解和CCS项目是否能有效减缓气候变化的疑问。最近的一项研究表明,在欧洲六个主要国家中,60%的公众从未听说过CCS项目。[12]虽然并没有确切的证据表明公众意识的大量提高可保证项目的正常进行,但由于对项目了解程度较低的确很可能增加项目中的公众阻碍。因此,加拿大、澳大利亚等国十分注重CCS项目的教育宣传工作,并把其当做一项长期、重要的工作。
  例如,澳大利亚联邦科工组织(CSIRO)于2008年举办了一些大型低碳技术知识研讨会,研究发现,在研讨会后,公众对CCS项目的接受程度增高,对CCS项目的态度发生了转变,因此,澳大利亚成功开展了CO2 CRC项目的建设,并获得了当地公众的广泛支持。
  例如,在美国的Future Gen项目中,项目建设者定期为当地居民举办项目教育示范会,通过示范会让居民得以亲自参观项目选址,了解CCS技术的运作原理,从而降低当地居民对该项目的发展的忧虑,增加其对CCS的接受度。
  (三)公众可直接参与决策过程
  由于每一个CCS项目的情况不尽相同,其所要求的公众参与程度也大不相同。项目的选址、政策环境和项目所处的阶段都会使公众参与的程度有所区别。表3提出了项目建设者可采取的三种不同的公众参与模式:通知(inform)、咨询(consult)和协作(negotiate)。
  表3 不同的公众参与程度[13]

┌─────────┬─────────────┬─────────────┐
  │程度       │具体措施         │结果           │
  ├─────────┼─────────────┼─────────────┤
  │通知(inform)  │单向:项目建设者在决策作出│提高公众对项目的理解   │
  │         │后通知公众        │             │
  ├─────────┼─────────────┼─────────────┤
  │咨询(consult)  │双向:项目建设者在决策作出│项目建设者记录建议并向公众│
  │         │前寻求建议        │阐释决策中采用的建议   │
  ├─────────┼─────────────┼─────────────┤
  │协作(negotiate) │在影响公众利益的议题上共同│达成协议或达成一致共识  │
  │         │决策           │             │
  └─────────┴─────────────┴─────────────┘

  通知是公众参与中解决议题的最简单的模式,适用于那些对公众产生较小影响,目的在于提高公众对项目的认识的情况。这种模式往往是一种单向过程。
  与通知不同,咨询这种公众参与的模式往往发生在决策制定前。项目建设者在具体政策上寻求建议或反馈以考虑其他利益相关者的利益。
  协商相比咨询而言公众参与的程度较高,项目建设者与公众进行共同决策,这一模式常在公众是最有条件使用项目所需资源(如土地所有者可支配其财产)时被采用。此外,在处理一系列议题时,为了达成项目建设者和公众间紧密的长期联系,提高公众对项目的理解,协商也是较为适宜的公众参与层次。
  对于CCS项目而言,公众参与的模式应该是一种双向过程。西方国家的CCS项目中一般采用了协作的公众参与层次。例如,澳大利亚的CO2 CRC项目是CO2存储、监控、核查的研究项目,在2010年启动了项目第二期工程。由于选址靠近农庄,公众参与程序早在2005年就开始进行。公众参与制度包括教育当地居民关于CCS的相关知识,保证土地所有者了解CO2 CRC项目的相关信息,同时提供透明的决策参与机制。其中还设置了社区联络官等制度,作为项目建设者和社区之间的沟通桥梁。
  除此之外,2010年1月,作为欧洲第一个结合碳捕集、封存和存储的项目,Lacq示范项目在法国西南部正式宣布启动。在项目开始前的2006年,公众信息、咨询程序与工程技术就引起了项目建设者的关注,因此开展了大量公众参与活动。其中,值得注意的是,为了保证与当地社区在项目上的持续合作,公众可以参与到决策制定的过程中。
  (四)采用多种征求公众意见的方式不能给市场做人工呼吸
  通过对已进行的CCS项目中所采用的多种公众参与模式进行了分析,表4借鉴了对不

  ······

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