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【期刊名称】 《中财法律评论》
英美消费者金融保护制度改革比较研究
【作者】 李凤雨
【作者单位】 中央财经大学法学院{2010级经济法学硕士研究生}
【分类】 金融法
【中文关键词】 改革;制度比较;金融消费者;消费者金融保护
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第四卷)
【页码】 231
【摘要】

英美两国在消费者金融保护方面具有不同的模式选择。2010年以来,两国对危机之前的消费者金融保护制度进行了新的改革。一方面,通过机构整合,集中消费者金融保护的职责,并使这些机构具有一定的独立性;另一方面,赋予相关消费者金融保护机构更多的权力,使其具备了实质性的执行权。但两国在加强消费者金融保护的制度上仍然是有区别的,这些区别对于消费者金融保护模式的选择具有重要的启示意义。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220195    
  引言
  根据2009年(2009年调查由《南方都市报》联合和讯、MSN以及搜狐网进行)与2010年(2010年调查由《南方都市报》联合东方财富网进行)金融投诉调查显示,消费者投诉的问题跟之前大同小异,对有些问题的投诉比例仍然居高不下。[1]调查的问题分别涉及银行、保险、基金等理财产品的服务质量,其中对银行服务投诉较高的有等待时间过长、储蓄存款、信用卡服务等;对保险投诉较高的是告知、理赔与退保服务;对基金投诉较高的是夸大收益、费用过高、风险提示不足、对相关产品解释不清等。这些问题都对我国金融消费者的权利造成了侵害,使我国的消费金融保护问题面临着巨大的挑战。比较而言,英美两国的消费者金融保护制度比较完善,而且经过一定的实践检验。但是,由于两国在立法传统、监管与自律、机构设置以及救济程序等方面的差异,两国在消费者金融保护模式上又有诸多的不同,英国消费者金融保护以组织规则见长,而美国则以立法为先导。[2]不同的模式具有不同的运行方式和运行效果,本文通过相关的比较研究,寻求对我国消费者金融保护领域的有益借鉴。
  一、英美消费者金融保护制度之最新改革
  (一)英国消费者金融保护制度概述及评述
  1.英国消费者金融保护制度概述
  英国消费者金融保护始于20世纪80年代兴起的金融调查专员(ombudsman)机构,这些机构为保护消费者权益发挥了重要作用。2000年6月英国议会通过了《2000金融服务与市场法》(Financial Services and Markets Act 2000, FSMA 2000)。该法案确立了金融服务管理局(Financial Services Authority, FSA)作为英国金融市场的统一监管者,金融服务局承继了前证券与投资局(SIB)对证券投资业务、英格兰银行对银行金融机构、财政部对保险机构的监管职能,其监管范围涵盖了全部金融领域,包括证券、银行、保险以及各类互助会。[3]其中FSA的职责之一就是对消费者的保护。[4]FSMA2000第十五章和第十六章分别规定了金融服务赔偿计划(Financial Service Compensation Scheme, FSCS)和金融纠纷调查员计划(Financial Ombudsman Service, FOS),成为处理消费者金融纠纷以及赔偿的主要机构。2010年4月,英国议会批准了《2010年金融服务法》(Financial Services Act 2010, FSA 2010),该法一方面扩大了FSA在保护金融消费者方面的权力;另一方面在完善FSCS和FOS的权力的基础上,要求设立金融消费者教育机构(Consumer Financial Education Body, CFEB)以及消费者赔偿计划(Consumer Redress Schemes, CRS)。[5]2010年7月英国财政部发布了《金融监管的新方法:判断、焦点及稳定性》(A new approach to financialregulation: judgment, focus and stability)向公众征求意见,该意见稿要求建立一个消费者保护与市场管理局(Consumer Protection and Markets Authority, CPMA),负责消费者金融保护和确保市场完整工作。[6]2011年2月英国财政部公布了《金融监管的新方法:构建一个更强大的系统》(A new approach to financial regulation: building astronger system),这一新的咨询意见要求从三个方面改革英国金融监管的框架:首先,在英格兰银行下设立新的金融政策委员会(Financial Policy Committee, FPC);其次,由审慎监管局(Prudential Regulation Authority, PRA)管理金融机构的重要风险;再次,由新的机构—金融行为管理局(Financial Conduct Authority, FCA)负责对交易行为的监管。[7]以确保交易行为和消费者保护问题得到应有的关注和它们所需的专门知识。
  综上所述,经过改革之后,英国的金融消费者保护体系主要由金融服务管理局(FSA)、消费者赔偿计划(CRS)、金融纠纷调查员计划(FOS)、金融服务赔偿计划(FSCS)、金融消费者教育局(CFEB)等构成。
  (1)FSA作为超级监管者,是一个独立的、不受政府控制的机构。从性质上看,它是一家履行公共职能的私人公司。[8]FSA的监管目标之一是对消费者金融领域提供保护,根据FSMA 2000对FSA的授权,FSA通过多种手段对金融消费者提供保护,包括信息披露、为消费者提供金融信息和金融知识、建立相关的金融纠纷处理以及金融服务赔偿机制、启动公平对待消费者项目。FSA作为统一监管者[9]在消费者金融保护领域发挥着主导作用。
  (2)CRS是金融公司在相关业务活动中采取了下列一项或几项措施保护消费者利益的计划,这些措施包括:公司必须检查是否在指定日之后遵守适合性的开展业务的要求;公司必须确定不遵守该规定是否造成或可能造成消费者的损失或损害;如果公司确定其未遵守造成或可能造成损失或损害,它必须决定使用何种赔偿计划以及向消费者作出赔偿。消费者赔偿计划成为解决金融纠纷的第一步,使部分投诉在FOS处理之前得到解决。财政部有权对相关公司和消费者的定义进行修改以扩大消费者赔偿计划的适用范围。[10]
  (3)FOS在FSA运作之前就已经存在,只是散见于不同的金融领域。FSA运作之后整合了原有的金融业督察组织,成立了统一的金融督查服务组织—金融纠纷调查员计划,专门处理金融消费者对经营者的投诉,为金融消费者免费提供一个替代性的争议解决制度。[11]若消费者对有关公司依据消费者赔偿计划作出的决定不满意或者认为有关公司不会作出决定,消费者可以依据金融监督员计划进行投诉。在解决相关投诉时,金融监督员可以决定公司向消费者支付一定数额的赔偿,但该数额不应超过损失,但公司自愿支付的除外。金融监督员有权决定公司采取与消费者有关的特定措施,并提供指导。
  (4)FSCS是依据FSMA 2000设立的一个独立运作的机构,它于2001年12月开始正式运行,取代了原先金融领域并存的多家赔偿机构,成为英国金融业唯一的法定赔偿机构。其服务包括由FSA批准的公司进行的交易行为,由政府设立的监管英国金融服务业的独立的监管机构以及保护消费者的权利。[12]在英国运营的欧洲公司(由母国监管者批准设立)也可能被监管。由于FSCS作为最后的手段,其业务范围及能够支付的赔偿数额都有部分限制。FSCS仅支付金融损失的补偿金,补偿限制在每人每公司以及每次投诉的种类上。
  (5)FSA 2010要求金融服务管理局设立消费者教育局(CFEB),其主要功能是提高社会成员对金融事项(包括英国的金融系统)的理解和知识以及提高社会大众自己处理金融事务的能力。[13]其消费者金融教育的目标包括提高对金融计划利益、与特别种类产品和服务的金融优势与劣势的认识,以及与不同种类的金融交易有关的利益与风险的认识(包括将这些收益与风险通知金融服务管理局及其他主体),同时,CFEB还应当出版教育材料或者向社会公众提供信息与咨询。消费者金融教育局还应当注意维持英国金融系统的稳定和信心。
  2.英国金融消费者保护改革评述
  (1)建立了系统的消费者金融保护体系。英国在消费者金融保护的过程中致力于通过以消费者教育为基础,以行业自律赔偿计划的有效实施为重点,以对金融市场违规行为的督察与裁决为保护消费者金融利益的重要手段,最后以金融机构破产或面临破产时对金融消费者的损失予以一定限度的补偿为补充的消费者金融保护体系。该体系仍然是以金融机构的自律为主,以行政干预为辅。这与英国的传统法律观念保持着一致,不可否认的是,这一体系的顺利实施仍然需要政府职能的介入。消费者金融保护不能忽视消费者的金融教育,足够的金融知识有利于金融消费者作出合理决策,有利于维持金融市场信心。
  (2)以立法形式确立各机构相互分工,相互配合,业务独立。金融服务管理局、金融监督员服务和金融服务补偿计划是相互独立的机构。金融服务管理局是所有金融服务公司的监管者;金融监督员服务处理消费者对由金融服务管理局监管的金融公司的投诉,它可以要求公司支付赔偿金;如果某一被金融管理局监管公司由于财政问题不能或者可能不能向对其提出索赔的消费者支付赔偿金,则金融服务补偿计划可以代其向消费者支付一定数额的赔偿金。
  (3)设立企业内部和企业外部两套区分适用的赔偿计划,以更好地保护金融消费者。从英国整个消费者金融保护体系来看,除了消费者金融保护局在整个消费者教育制度中处于核心地位之外,其他消费者金融赔偿计划都有其明确的介入阶段,消费者赔偿计划设立于企业内部,是企业处理消费者金融投诉的主要处理机制,如果此阶段消费者获得了满意的赔付,则其投诉处理即终结;反之,消费者可以就其纠纷向金融监督员计划提出投诉,要求其介入该金融纠纷的处理,金融监督员计划可以依照其职权作出处理。如果出现特殊情况,如处理投诉的金融公司无法支付或可能无法支付索赔,消费者可以直接向金融服务补偿计划要求对其损失予以补偿。这一区分的赔偿计划提高了金融纠纷处理的效率,充分保护了消费者的金融利益。
  (4)自律监管体制下先企业内部解决,后非诉救济、司法审查的保护模式。纵观英国消费者金融保护的法律要求,2010年金融服务法要求公司内部建立消费者纠纷的赔偿计划,并按照该法的要求采取相应措施做好消费者赔偿的处理机制,在企业内部的消费者赔偿计划不能满足消费者索赔要求时将转到企业外部,即金融督察员计划或者金融服务补偿计划,与纯粹的行政机关不同,这两个组织虽然是依据2000年金融服务与市场法案成立,但其运作方式是采取有限责任公司的形式,除人事上的限制之外,独立执行赔偿计划,独立制定相关规则,独立运行自身业务,这也是这两个机构的特点或优势所在。它们居中裁决,采用非诉讼的方式解决纠纷。在以上方法都不能有效解决的情况下可以向法院起诉。
  (二)美国消费者金融保护制度概述及评述
  1.美国消费者金融保护制度概述
  美国的消费者金融保护制度在《多德一弗兰克华尔街改革和消费者保护法》(Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act,以下简称《法案》)生效之前主要存在于各种金融领域法规和监管文件之中,其中与消费者金融保护有关的法律法规主要有《诚实信贷法》、《公平信贷报告法》、《信贷机会公平法》、《住宅贷款信息披露法》、《金融隐私权法》、《据实披露存款资料法》等,具有消费者金融保护职责的机构也有许多,比如货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司及互助储蓄银行监管署等。2010年7月《法案》生效后,依据该法设立了消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Bureau, CFPB),该署通过其独立的执行权、独立的规则制定及检查监督权、消费者的保护与教育、与银行监管者合作等多种权力和职责系统保护与金融消费有关的消费者权益。[14]
  (1)消费者金融保护署的一般权力。[15]其一,规则制定权,保护署管理、执行联邦消费者金融法的宗旨与目标以及避免逃避责任的情况,署长可在认为必要或适当的情况下,制定规则发布命令和指引,并且保护署具有依照法律规定制定条例的专属权;其二,对非存款机构的监督权,其监督的范围是不动产担保的贷款的发起、代理或服务的供应商,或者与这些贷款有关的贷款变更或抵押品回赎服务的供应商,要求他们提交报告或接受检查以实现评估其遵守法律的情况、收集相关信息、识别并评估金融产品和服务的消费者风险和市场风险等目标,保护署享有规则制定与检查的专属权与强制执行权;其三,对大型银行存款机构的监督权,其主要的监管范围是总资产超过100亿美元的参加保险的存款机构及其关联人,或者总资产超过100亿美元的参加保险的信用合作社及其关联人,保护署对其监管目标与权力同对非存款机构的监督相同;其四,强制执行的权力,其内容包括调查与信息索取、对违法行为的审理与宣判、保护署或其他监管机构可以依据法院判决获得提起诉讼所发生的费用、保护署认为某行为可能违反联邦刑法应将证据移交美国司法部。
  (2)消费者金融保护署的权限。[16]其一,禁止不公平的、欺骗性的或滥用业务。《法案》认为某行为或业务导致或可能导致消费者无法合理避免实质性的损害并且该损害未超出消费者或竞争中可用于抵消的利益,则该

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