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【期刊名称】 《中财法律评论》
我国行政诉讼和解立法问题研究
【作者】 郭泰和【作者单位】 中国政法大学{2011级博士生}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政诉讼和解;立法构想;公益原则;合意原则
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第四卷)
【页码】 88
【摘要】

行政诉讼和解作为现代行政诉讼制度的产物,具有保障行政相对人的合法权益以及有效监督行政主体依法行使行政权力的功能,同时又具有优化分配司法资源和增强行政案件最终结果可接受度的效用。然而,由于受“公权不得处分”这一错误认知的影响,导致我国关于行政诉讼和解的立法存在空白。本文主要从分析我国行政诉讼和解立法现状出发,通过对域外经验的合理借鉴,提出借助公益原则与合意原则对行政诉讼和解予以立法上的控制,力求弥补行政诉讼和解制度在立法上的缺失,并勾画出我国行政诉讼和解制度的立法构架。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220192    
  
  自我国1989年《行政诉讼法》首次以立法的形式确立“民告官”的制度以来,已经历了二十余年,在保障行政相对人的合法权益、监督行政主体行使职权以及规范法院审判权的行使等方面取得了卓越的成就,对于维护社会安定有序发挥了重要作用。但是,随着社会经济的发展,尤其是一些新情况的出现,对行政诉讼提出了一系列新的挑战,在受案范围、审判方式等诉讼程序方面需要进一步的规范与完善。此时,行政诉讼和解制度应运而生。诉讼和解是以行政裁量理论为基础,冲破对“公权不能处分”的传统认知,以节约成本、易于民众参与的优势,进入了立法者的视野。然而,行政诉讼和解制度是一种刚刚挣脱传统行政法理念缰绳束缚的新型制度,它在我国立法的确立、完善决非朝夕之功,需要在理论上与实践上进一步摸索。在行政法治化的背景下,行政诉讼和解注重行政的民主参与,能够更有效地化解行政争议所带来的社会矛盾,在立法上确立行政诉讼和解制度契合了当前构建新的纠纷解决模式的理念,更能够使行政诉讼和解在法治轨道上理性的运行,促使其更加具有规范性。
  一、我国行政诉讼和解制度的立法现状[1]
  我国现行的法律体系中尚未存在关于行政诉讼和解的明确规定,以至于行政诉讼和解在实践中适用混乱。这种适用上的混乱局面不利于行政相对人合法权益的保障,亦不利于法院合理行使审判权进行诉讼活动,更不利于防范行政权滥用、不正当行使行为。明确、具体的法律规定是法院、行政主体以及行政相对人等各种诉讼主体在行政诉讼中进行和解的行为依据,不仅能够提升诉讼行为的可预知性,而且还能起到规范行政诉讼和解活动的作用。因此,我国只有在立法上对行政诉讼和解进行完善,才能达到对和解行为进行法律控制的目的。
  由于我国1989年颁布的《行政诉讼法》第50条明确禁止行政诉讼调解行为,以立法的形式将行政调解予以绝对的扼杀。然而,行政诉讼和解却难以查到任何法律条文的相关规定,这表明行政诉讼法并非对行政诉讼和解这一诉讼行为“大门紧闭”,和解在行政诉讼中尚有生存的空间。由于“在《行政诉讼法》没有修改之前,我的首选方案是可以通过法律解释方法,从现行法律规范体系中寻找合法性依据……行政诉讼的和解制度是可以在不修改《行政诉讼法》的前提下确立于行政诉讼之中,其基本方法是法律解释”。[2]鉴于行政诉讼中以和解方式结案的案件数量不断增多,一些省高级人民法院的法官们也进行这方面的尝试,运用法律解释的方法对和解予以创造性的适用。可见,一个以追求社会正义为存在基础的合理的司法官僚阶层可以将立法上的弊害降至可能的最低限度。[3]山东省高级人民院发布的《行政诉讼和解暂行规定》对行政诉讼和解的影响就是一个典型的例证。该规则的发布对山东省的司法实践活动起到了一定的指导与规范作用,同时也努力降低立法上缺失行政诉讼和解这一规定的弊害。最高人民法院于2007年12月发布的《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》(以下简称《撤诉规定》)对行政诉讼和解有着里程碑似的意义。《撤诉规定》规定人民法院对行政案件进行裁判前可以建议被告改变其所作违法或者不当的具体行政行为,被告改变具体行政行为,经原告同意并申请撤诉的,人民法院可以作出准许撤诉的裁定。该项内容的规定被学者们视为行政诉讼制度的一个新的突破。《撤诉规定》虽然未对行政诉讼和解加以“正名”,但在文本中却暗示了和解成立的合法性,人民法院可以通过建议被告改变所作具体行政行为的方式促成原、被告之间的和解。有人认为,这种原告撤诉的情形是行政主体与行政相对人就被诉具体行政行为“异化和解”的过程。正是基于该司法解释对原告和解撤诉行为的积极肯定与支持,使司法实践中的行政诉讼和解行为具有了一定的依据。
  诚然最高人民法院发布一系列的指导意见、司法解释等规范性法律文件对和解的规制起到一定的作用,但由于其位阶较低,不能为行政诉讼和解制度予以“正名”。行政诉讼和解应当在我国现行《行政诉讼法》中存在“一席之地”。和解制度的引人也是当前《行政诉讼法》修改中需要考虑的一个重要的问题。我国关于行政诉讼和解立法的滞后性与域外一些国家关于行政诉讼和解发达的立法设计具有鲜明的对比。如何合理借鉴域外的立法经验来完善我国的行政诉讼和解制度成为一个重要课题。由于我国行政诉讼体制与域外存在一定的差异性,简单的移植是达不到预期的目的的。我国当前关于行政诉讼和解的立法架构应当在合理借鉴域外立法以及对我国审判实践的经验进行科学总结的基础之上进行。北大法宝
  二、行政诉讼和解比较法上的分析
  与我国《行政诉讼法》中关于行政诉讼和解的规定的缺失相比,域外大多数国家和地区的法律中早已存在行政诉讼和解制度的规定。由于文化背景、法律传统以及国情的不同,各国(地区)关于诉讼和解的立法也存在一定的差异。
  (一)大陆法系国家和地区行政诉讼和解的立法现状
  大陆法系国家和地区一般采用明确立法的方式对行政诉讼和解加以规定。德国《联邦行政法院法》第106条对行政诉讼和解的规定具有典型性,大多数大陆法系国家和地区关于行政诉讼和解的立法上抑或借鉴该条款的规定,抑或直接予以移植。该条文规定,行政主体与行政相对人在能够支配的诉讼标的范围内,可以达成一项和解,并通过做成笔录的方式予以确认。由于行政诉讼和解的性质的特殊性[4],德国《行政诉讼程序法》中关于和解的规定也可适用行政诉讼和解。德国行政法学者哈特穆特·毛雷尔认为,“《联邦行政程序法》第55条的规则也适用于行政法院的诉讼和解,因为这种和解具有双重性质:不仅涉及(根据行政法院法判断的)诉讼活动。而且涉及(根据联邦行政程序法判断的)行政合同”。[5]
  日本继承了德国的法律理念,虽然未在现行《行政案件诉讼法》中规定行政诉讼和解制度,但是行政法学界普遍认为行政诉讼中可以存在和解制度。由于“《行政案件诉讼法》不是自足完结的法典,特别是关于审理,有许多规定没有设置。所以,只要不违反行政案件诉讼的本质,就适用民事诉讼”。[6]日本行政法学者南博方教授认为,“在诉讼程序上,不能发现承认和解的障碍,而行诉法第7条使行政案件诉讼中也可以积极地、一般地进行诉讼中和解。”[7]因此,在日本行政诉讼中,行政主体与行政相对人在不损害行政诉讼的特殊性的前提下,可以援用民事诉讼法上的有关和解的规定进行一定的诉讼行为。
  我国台湾地区也有类似的规定,如台湾地区“行政诉讼法”第219条规定,“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者,行政法院不问诉讼程序如何,得随时试行和解。受命法官或受托法官,亦同。”[8]可见,当事人在不违反公共利益的前提下,可以对自己享有处分权的诉讼标的进行处分;当事人违反法律进行和解时,行政法院存有一定的审查权。
  (二)英美法系国家行政诉讼和解的立法现状
  美国、英国等英美法系国家采取单轨制的行政司法体系,在普通法院的体系之外,不存在独立的行政法院,行政纠纷由普通法院依据特殊规定[9]以及民事诉讼法的规则进行统一管辖。行政纠纷的救济方式既可以是公法上的救济方式,又可是私法上的救济方式。私法上的和解制度亦可以在诉讼中得以适用。然而,英国和美国认为诉讼上和解属于私法行为,和解本身并不当然具有与判决同等的效力。和解协议本身并不当然具有判决的效力,当事人若想计和解协议具有法定的强制执行力,只有申请法院按其协议内容作出相应的判决。
  可见,英美法系国家对行政诉讼和解予以确认的做法与大陆法系国家相比存在鲜明的不同。在大陆法系国家与地区一般存在关于行政诉讼和解的法律明文规定,对于当事人在诉讼中达成的和解协议,一旦记入笔录即承认其具有法律上的效力。然而,英美法系国家并非采用明确立法的形式对和解行为的效力等事项加以规定,行政和解很大程度上受到当事人诉讼模式的影响,和解协议的效力通过当事人申请法院作出裁判的方式予以确认的。简而言之,英美等国家的行政诉讼和解更多的依附于法院的裁判体系。
  三、行政诉讼和解的立法构想
  在多元纠纷解决机制的建构过程中,以当事人双方合意为基础的行政诉讼和解制度得到大多数学者的推崇[10],在中国行政诉讼的实践中也同样得到认同。各地法院在实践中对行政诉讼和解制度的建构与制约也进行了大胆的尝试。[11]一些省高级人民法院作出专门的规定对行政诉讼和解加以规范与限制[12]。最高人民法院也发布了一系列的指导意见、司法解释等规范性法律文件对地方法院在行政司法实践中的行政诉讼和解行为进行指导与规范。然而,将行政诉讼和解仅仅停留在司法实践的领域是不够的,需要将其引入当前行政法律体系中。
  (一)行政诉讼和解原则的确立
  法律原则是一项制度最根本的内容,体现了该项制度的基本价值理念,在立法中确立行政诉讼和解的适用原则具有重要的意义。原则的确立是行政诉讼和解制度得以合理规定的前提与基础,合理与正当的原则不仅可以统领以及繁衍行政诉讼和解制度的具体规则,而且能够弥补法律规定的空白、改善行政诉讼和解在适用时过度僵化的不利情形。笔者认为在行政诉讼和解的立法中应确立公益原则与合意原则,并将它们统领于行政诉讼和解具体规则之上。
  1.公益原则
  现代社会中,利益因素是法律的制度构建中需要考虑的重要因素之一。国家利益、公共利益、团体利益、私人利益等多元利益的交织,影响着许多法律制度的形成与发展。行政诉讼和解制度在形成过程中也逃脱不了利益因素的制约与影响。
  行政主体作为公共利益的维护者,其所有行政活动无不渗透着对公共利益的关注与考量。国家赋予行政主体一定的职权,使其能够有效维护公共利益。行政主体作为公共利益的代表,其依法行使行政管理职权的活动也是维护公共利益、协调与平衡公共利益与其他利益之间关系的一个过程。行政主体所代表的公共利益并非与私人利益截然对立,公共利益在具体案件中可以包含私人利益与特定团体的利益。从另一个层面上讲,行政主体在行政管理中对公共利益的维护,同时也是对私人利益与特定团体利益的保障。特定团体利益也并非行政机关首要维护的对象。特定团体的利益可能上升至公共利益的范畴,此时,行政主体对于此项特定团体的“共同利益”应当进行承认,并予以优先保障。
  在行政诉讼中,当事人之间的和解是建立在保障公共利益的基础之上的一种解决纠纷的机制。行政主体不得偏离公共利益的要求与行政相对人达成和解协议,对公共利益予以维护是行政主体在和解中协商、让步的一条底线。行政主体与行政相对人在行政诉讼和解的过程中存在着对公共利益的一种评判,双方当事人需要考虑和解所产生的效果是否阻碍公共利益的实现,是否可能造成公共利益损害。“一项未对公益作有利、不利之评估而达成的和解,原则上不合法。”[13]因此,行政主体在诉讼和解中必然受到公益原则的约束,

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