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【期刊名称】 《中财法律评论》
国有土地上房屋征收补偿法律问题研究
【作者】 庞淑文
【作者单位】 中央财经大学法学院{2009级法律硕士(法学)研究生}
【分类】 民商法学【中文关键词】 征收补偿;补偿数额;征收补偿听证程序
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第四卷)
【页码】 154
【摘要】

征收补偿是征收法律关系中的重中之重,是关系到被征收人切身利益的问题;确定征收补偿的标准又是确定补偿数额的前提 国有土地上房屋征收工作对于推动我国城市化建设具有重要的促进作用,其中的国有土地上房屋征收补偿问题是征收工作的核心。国有土地上房屋征收补偿工作应当坚持公平和效率并重的原则,并在此基础上完善现有法律制度,加强对《国有土地上房屋征收与补偿条例》的执行,规范征收人在征收过程中的行政行为,加强监督和制约机制,防止权力的滥用,防止征收人运用行政权力对于弱势的被征收人的合法权益造成的侵害。应该看到,我国国有土地上房屋征收补偿制度还有待完善,一方面,许多理论和实践上的问题还有待论证;另一方面,实践中新的情况和问题也会不断出现,有待进一步总结、探索和创新。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220188    
  一、国有土地上房屋征收补偿概述
  (一)国有土地上的房屋
  《中华人民共和国物权法》第47条规定:城市的土地,属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,属于国家所有。
  上述条款明确了我国土地的两种所有制形式,一种土地所有制形式即国家所有,针对的客体是城市的土地,即所有城市的土地都属于国家所有,另外还有法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地,其所有人是国家;另一种土地所有制形式是集体所有,针对的客体是农村和城市郊区的土地。
  这样的划分主要是源于历史的沿革和土地的实际利用情况。在城市中,土地的利用形式、规划方式和流转情况,都由国家统一支配,国家是其唯一的所有权人,这样比较利于城市土地的集中管理,防止纷争。在农村,由于历史的积淀,农民之间形成了比较稳固的互助关系,农民之间存在一个固有的、稳定的团体,因此,将农村的土地交给农民集体所有,有利于农村土地的高效利用,这样的制度设计也有利于土地的分配方案在农民之间迅速实施。
  (二)国有土地上房屋的征收
  《物权法》第42条第1款规定:为了公共利益的需要,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。
  这是《物权法》关于房屋及其他不动产征收的规定,从此条的规定中,可以分析出征收的概念和构成要件。
  1.征收的概念
  征收是国家作为征收人,为了公共利益的需要,运用国家公权力,按照法律规定的权利和权限,对于被征收人合法的房屋或者不动产予以强制性的收回的行政行为。
  2.征收的构成要件
  (1)征收是一种行政行为,是行政机关作出的具体行政行为,其针对的客体是集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产,即包括房屋和其他不动产。
  (2)征收的前提是公共利益,这也是征收区别于商业拆迁的主要不同之处。判断征收的合法性标准,即是明确征收的目的是否是满足公共利益的需要,但是因为公共利益的概念比较抽象,其判定标准较为模糊,因此,对于公共利益的界定,一直都是理论争论的焦点。
  (3)征收需要依照法律规定的权限和程序进行,这是征收实现的程序性要件。程序的公正是保证实体公正的前提。征收是对公民合法私有财产的正当性剥夺,征收的后果是公民的合法财产遭到灭失,因此征收人必须严格按照法律规定的程序和权限进行征收。一方面,作为政府一方的征收人必须严格按照法律规定的权限进行征收,防止征收人滥用职权,另一方面,征收必须按照法律规定的程序进行,防止因程序不公对被征收人合法财产造成侵害。
  (4)国有土地上房屋征收的概念。根据以上征收的概念,笔者认为,国有土地上房屋征收的概念是:为了公共利益的需要,征收人即政府,运用公权力,按照法律规定的权限和程序,对于单位或者个人建立在城市土地上的合法的房屋在其有效期内予以强制收回,并将房屋所对应的建设用地使用权提前进行流转的行政行为。
  (三)国有土地上房屋征收补偿
  《物权法》第42条第3款规定:征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的住房条件。
  通过本条规定,即可分析出征收补偿的概念:当政府运用公权力对单位、个人合法的房屋及其他不动产在有效期内予以收回时,由于其行政行为造成了原房屋或其他不动产的所有人合法财产的灭失,因此根据公平原则,依法应该给予补偿的行政行为。它是平衡私益与公益的制度。[1]
  二、现有立法情况及问题分析
  我国现有的关于国有土地上房屋征收补偿的规定,主要散见于《宪法》、《物权法》和新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。以下,笔者将对这部分法律规定作出列举并分析其存在的问题。爱法律,有未来
  (一)《宪法》对于国有土地上房屋征收补偿的规定
  1.《宪法》的规定
  我国《宪法》第13条修正案规定:公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。
  2.上述规定存在的问题分析
  由于《宪法》条文的高度概括性和抽象性,使上述条文的规定过于原则化,没有具体的操作性,在实务操作中缺乏可执行性,因此,《宪法》的规定需要在具体的部门法或者行政法规里面进行具体规定,以加强可操作性。
  (二)《物权法》的相关规定及问题分析
  1.《物权法》的规定
  《物权法》第42条规定:国家为了公共利益,依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。
  2.上述规定存在的问题分析
  (1)《物权法》是一部对公民合法的私有财产进行保护的法典,该法典对于征收这一对被征收人合法的私有财产进行合法性剥夺的行政行为只规定了一个法条,未免过于原则,在实务中同样也没有操作性和可执行性。
  (2)《物权法》第42条明确了征收法律关系中的主体、客体和条件,但是,对于征收的条件规定得过于抽象,并没有明确规定“公共利益”的概念,这就导致公共利益的概念不明确,实务操作中,“公共利益”缺乏明确的评判标准。因此,即使在《物权法》颁布实施后,仍然会出现打着公共利益的招牌,实际上为了商业利益或者招商引资的需要而强行征收私人的房产或者集体土地的行为,很明显这种行为是违反《宪法》和《物权法》关于征收的规定的。出现这种现象的主要原因就是,被征收人不明确公共利益的内涵,公共利益概念模糊,导致受到蒙蔽。
  (三)《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定及分析
  1.《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定
  《国有土地上房屋征收与补偿条例》通篇都是关于国有土地上房屋征收补偿的规定,通过总则、征收决定、补偿、法律责任等四个章节规定了国有土地上房屋征收补偿的具体操作程序,相比于《宪法》和《物权法》的规定,具有可操作性和执行性,其进步性表现在:对于“公共利益”进行概括;明确了“先补偿,后征收,禁止暴力拆迁”的原则;明确了补偿的标准。以上内容的增加,可以说是立法的进步,但《国有土地上房屋征收与补偿条例》也存在相应问题。
  2.上述规定存在的问题分析
  (1)立法层级上与《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)存在冲突。《立法法》在其第8三年不开张,开张吃三年条第6项规定:对非国有财产的征收事项,只能制定法律予以规定,这是法律的绝对保留条款。但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》只是国务院出台的行政法规,其在层级上显然低于法律,因此,其规定国有土地上房屋征收的内容,悖于《立法法》的规定。
  (2)公共利益缺乏评判和制约机制。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,首次明确了“公共利益”的范围,这种精神反映了立法的进步,反映出立法者通过明确“公共利益”的范围,将商业拆迁与政府行政征收进行区分,虽然这种规范通过列举和概括的方式予以明示,具有一定的确定性和稳定性,但是在实践中还是容易出现两种问题。
  ①缺乏评判机制,即在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,没有一个部门来评判政府作出的征收决定是否符合“公共利益”,如果由政府自己评判,无公正可言。
  ②这种“公共利益”并没有实际监督和制约机制,难以有效施行。对于政府征收国有土地上的房屋,未按初始目的进行使用的行为,没有监督和惩处机制,就容易导致虚有“因公共利益而进行征收”之名,实际进行暗箱操作,损害被征收人利益的事件发生。
  (3)实体补偿制度规定不明确。在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中,虽然规定了补偿的内容和补偿的原则,但是对于补偿的标准和补偿的范围并没有作出明确规定,补偿标准不明确,可能导致相同的国有土地上房屋,在征收补偿过程中,不同的被征收人获得不同的补偿,这就有违公正原则,最终可能导致社会问题的产生。
  (4)评估机构不中立。在国有土地上房屋征收补偿过程中,当事人双方最为关注的就是征收补偿问题,目前确定补偿额度的主要方法是通过评估机构出具的评估报告来确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定:对评估确定的价值有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。此规定存在以下两方面的问题。
  ①从目前现行的评估办法来看,评估机构虽然是被征收人选定的,但是对于房屋的评估事项的实际付款人是征收人,因此评估机构按照征收人的意愿对房屋进行评估,评估价格远远低于被征收人的预期也就不足为奇了。
  ②如果被征收人对被评估的房产持异议的态度,那么对应的救济途径是:可以向原房地产价格评估机构申请复核评估。因为原评估机构与复核机构同属一个评估机构,那么被征收人的权益难以得到公正的救济。
  (5)缺少公众参与机制特别是听证制度的设计。《国有土地上房屋征收与补偿条例》只规定了一种涉及听证程序的情况,即因旧城区改建,需要征收房屋,多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的,政府才能组织被征收人与公众代表进行听证,启动听证程序。这时,社会公众才有可能根据听证笔录关注到这次房屋征收补偿的过程,其他大部分的国有土地上房屋征收补偿工作基

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