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【期刊名称】 《中财法律评论》
论政府采购在重大技术装备自主化中的作用
【副标题】 以市场需求之导向功能为视角进行的分析【作者】 卢文涛
【作者单位】 中央财经大学法学院{2009级经济法学硕士研究生}
【分类】 行政法学
【中文关键词】 重大技术装备;自主化市场需求;政府采购
【期刊年份】 2012年【期号】 1(第四卷)
【页码】 60
【摘要】

重大技术装备制造业是为经济发展和关键领域提供重要技术装备支持的基础性产业,其自主化程度对一国工业化的长远发展和综合竞争力的提升具有重要的战略意义,我国重大技术装备业的振兴与发展必须坚持走自主化的发展路径与目标。自主化与自主创新、国产化不同,它强调统筹国内供给与国内需求的统一内涵,以国内需求推进和激励重大技术装备业自主化的实现。虽然我国有着长期高态势的国内需求市场,但是由于重大技术装备的不确定性、高风险性与用户的风险规避等原因的存在,市场需求的不支持甚至排斥现象成为制约我国重大技术装备业实现自主化的瓶颈之一。故必须由政府介入到市场中来,利用政府采购的特殊功能与优势,将重点工程项目建设与国有企业的采购行为纳入到政府采购法的规制范围之下,并配以相关的政策措施与制度安排,以充分发挥政府采购法的激励性政策功能和约束性政策功能,从而形成强劲而有力的重大技术装备政府市场需求,推动自主化的实现。

【全文】法宝引证码CLI.A.1220201    
  一、重大技术装备的国产化与自主化
  重大技术装备关系到国家在工业化过程中战略的实现和本国经济力的提升,重大技术装备对于国民经济之发展与国家综合安全之重要性不容置疑,特别对于我国这样一个发展中的大国来说,其重要性更应立足于长远。我国正处于经济发展的转轨期和高速期,没有自己的重大技术装备业体系,工业的发展就没有后劲,国力的提升就没有基础,在经济建设的关键领域,甚或国防安全都要受制于人。因此,必须坚持自给自足的发展道路,必须坚持用自主化来推动我国重大技术装备业振兴的发展路径与目标。
  (一)国产化与自主化
  美国经济学家Mira Willgens认为,当甲国首次引进乙国的技术产品时,与当时甲国自身的产品技术是有差距的。如果甲国直接运用乙国之技术,用照搬之方法制造产品,这便是“简单的国际技术转移”,即将一国的产业直接搬到另一国去;如果乙国将先进技术移转到甲国后,甲国又根据自己的条件加以复制并进行创新性提高,这便是“技术吸收”。在引进国外先进技术的过程中,通过模仿、改造并结合本国之情势生产出新技术,此即通常所称的“国产化”。[1]从这个意义上考察国产化的内涵,其不只是技术及随同技术一并转移的机器设备的空间之移动,而是技术在新环境下被获得、吸收、消化的有机统一过程。
  完整意义的技术引进包括三个过程或阶段:引进一消化吸收一再创新。第一阶段属于模仿阶段,此阶段以简单地模仿国外技术产品和工艺为特点,企业在此阶段往往不掌握引进技术的原则与诀窍,对技术母国有很大的依赖性。第二阶段属于创造性模仿过程,此阶段也即国产化阶段,以消化、吸收引进技术为主要内容与目标,这一过程虽然仍以维持引进产品的性能,进行工艺创新为主,但国产化使引进的技术发生了一定程度上质的变化。第三个阶段才是真正的自主化阶段,此阶段以掌握设计技术为目标,在技术积累的基础上逐步形成自主的研发能力,故此阶段亦称“改进型创新”阶段,这种改进型创新的涌现才是自主创新真正意义之所在,它表明对引进技术消化吸收的成功,并摆脱了对技术母国的依赖,具备了自我发展之能力。[2]综上分析,我们可得出以下结论。
  1.自主化是对国产化的升级与超越
  自主化并不排斥国产化,相反自主化也尊重国产化“引进一消化吸收一再创新”之方式,并将其作为自身的有机部分。但是自主化又是对国产化的升级与超越,自主化之创新不仅包含了“引进一消化吸收一再创新”的方式,而且更注重原始创新和集成创新等自主创新方式。国产化更多强调的是“产”,即如何自主地制造出来,且制造出来的方式多侧重于第一阶段的模仿和第二阶段的创造性模仿;而自主化则侧重于强调自主创新,即不仅要在制造环节下工夫,还要在设计、研发等核心环节上实现自主的完成。
  2.国产化与自主化属于不同的发展模式,都具有强烈的时代特征
  国产化与自主化都是应时而提出的,是针对不同时期发展中的突出矛盾和主要问题而提出的。从国内实践来看,国产化是我国在工业发展初期不具备自主创新能力的条件下的必由之路与现实选择。[3]从国际经验来看,“引进、消化、吸收”的路子同样也是满足一国国民经济发展所必不可少的阶段。[4]从生产能力和技术水平上,我国重大技术装备制造距离国际先进水平还存在很大差距,仍不能完全满足国内经济建设的需要。因此,在相当长的一段时期里,我国的重大技术装备仍要部分依靠引进、消化、吸收来提升制造水平,提高自主研发能力。
  (二)自主化的认定
  重大技术装备的自主化标准应主要从本国企业与自主产品两个因素考察。
  1.本国企业之界定
  自主化之要旨在于实现重大技术装备制造业的振兴与发展,故其生产主体自应是本国企业。但问题是,什么是本国企业?依何种标准来界定本国企业?
  有学者主张依据产权之属性来认定本国企业,[5]具体确定某一企业是否是本国企业,可以类比国家对于国有企业的界定办法。[6]依此一标准,中资(包括国有资本与民营资本)相对控股的企业可视为本国企业,对于以资本为纽带而形成的母子企业集团来说,则以母企业的性质来确定子企业的性质,即母企业为本国企业,那么子企业原则上也视为本国企业。
  考虑到我国现阶段重大技术装备制造企业为数不多的情况,以产权归属界定本国企业在一定程度上是可行的和可操作的。但是随着企业产权结构与组织结构的日益复杂化之趋势,这种单一认定标准的弊端会越来越明显。比如,什么是相对控股?多大的股权比例是相对控股?在一些情形下,如果股权比例不具有相对优势,但通过合同或其他安排等方式对企业有实质性影响或控制的标准应如何认定?
  2.自主产品之界定我反正不洗碗,我可以做饭
  即使界定了本国企业,本国企业生产的产品也并非皆属自主产品。例如,依靠引进外国的设计或进口大量零部件进行组装能否称得上为自主产品?这一问题的重要意义在于确定政府采购对于自主产品所支持的范围是什么,亦即我国《政府采购法》第10条[7]所界定的本国货物之范围。在自主化的过程中,若利用政府采购的优惠政策采购本国货物,则对本国货物的界定便是政府采购发挥市场需求拉动作用之前提条件。需要注意的是,在适当的标准制约下,本国货物应当主要由本国企业生产,但并不可能完全排除非本国企业。只要不强行地规定本国货物必须来自本国企业,[8]就一定会有非本国企业生产的产品符合本国货物标准之可能,至于这种可能性有多大,本国企业和本国货物之间有多少重叠之空间,将在很大程度上取决于对本国货物标准的界定。
  二、重大技术装备自主化的市场需求功能分析
  自主化的实现要从国内供给与需求端两个角度入手。本部分试图分析需求端对我国重大技术装备自主化的正导向功能、可行性及其所能产生的积极影响;同时分析了在市场自由选择下,市场需求对推动我国重大技术装备拉动的不足甚至排斥;最后指出利用政府采购这一方式是我国推进重大技术装备自主化的最佳选择与现实选择。
  (一)需求导向对重大技术装备自主化的意义
  1.从重大技术装备产品之特点来看,必须坚持市场导向的发展路径
  重大技术装备具有不确定性、高风险性、非通用性、投入大、周期长等特征,如果缺乏明确的市场需求,则企业不会主动地进行这种高投人与高风险的技术研发与生产活动。因此,用户的需求是重大技术装备发展的起点。在重大技术装备领域,用户与制造企业之间的关系较一般产品的供需双方的关系更为集中。[9]分析用户与制造企业之间关系的不同情形:[10]第一种情形,国内企业已经引进了大量的技术并具备了一定的成套能力。对此,自主化需依托重点工程来运营,由用户牵头来组织生产。第二种情形,国内企业还没有成套的能力,但建设项目又需引进技术和装备。此时,用户与制造企业是一种合作的关系,共同进行技术的引进、消化吸收,用户的资金、技术路线及资源等对于合作之实现具有关键的意义。第三种情形,仅具有目标需求,需要具体落实技术装备路线。此时需从前提研发开始,虽然具体研发以制造企业(科研机构)为主,但用户之需求导向和资金支持同样有着巨大的影响作用。故无论何类情势,用户都有着重大甚至是决定性的影响力,重大技术装备只有得到用户的支持与认可才有可能转化为制造优势与竞争力。
  2.我国具有充足的、高态势的市场需求与市场空间
  我国工业正处于高速发展期,与之相伴的是重大技术装备的现实与潜在需求。随着国家在煤、水、石油、气等能源建设、重机械行业、江河湖库治理、城市轨道与建筑施工、生态建设与环境保护、交通运输建设、信息安全保障、生物工程与医药生产等方面进一步的投人与结构的调整,这些领域将对输变电设备、新型能源装备、管道输送设备、大型施工机械设备、新型环保设备、资源综合利用设备、轨道交通设备、集成电路关键设备、高端生物医药设备等技术装备保持高需求之态势。
  3.对于重大技术装备的需求方来说,支持自主装备同样具有现实的意义
  其一,可牵制国外企业的垄断价格,降低装备采购成本。以神华集团为例,作为我国最大的煤炭生产与销售企业,神华集团是国内高端采掘装备的大用户。然而由于集团绝大部分的高端采掘装备依赖进口国外设备,在国际煤机制造业的垄断下,致使高端采掘装备的价格居高不下。为此神华集团于2004年以液压支架为突破口与国内企业合作开展科技研发,从而实现了高性能液压支架的自主化生产,仅此一项近3年时间就为神华集团节约设备采购成本近70亿元。[11]
  其二,有利于提高用户的研发水平与能力。重大技术装备具有较强的定制性特征,一般是由用户根据需求提出相应的标准与要求,然后由制造企业依据标准研发或生产的,大多数装备均不是简单地由制造企业提供的标准化产品。故在重大技术装备的研发与制造过程中,用户也是重要的参与力量,需负责技术参数或标准的设定、参与实验测试、系统熟知性能等,这一过程不仅是保证最终的装备能够符合标准与要求、正常可靠使用的需要,同时也是提升用户自我研发水平与能力的有效路径。[12]
  4.强调需求不仅是自主化的本质要求,也是我国战略意义的考量
  自主化强调统筹国内供给与国内需求,只有供给与需求之有效结合,才能真正地实现自主化。当前的国内市场需求排斥已经成为制约我国重大技术装备业发展的主要因素之一,[13]而自主化就是要逐步提高自主重大技术装备在国内市场的占有率。从更深层次上讲,作为一个发展中的大国,面对经济全球化条件下的新形势和新挑战,我国装备制造业的发展战略定位,更应着眼于实际,立足于提高我国经济安全的防范意识与能力,而不能完全依赖于外国。
  (二)我国重大技术装备业发展的市场需求不足
  虽然我国有着巨大的重大技术装备需求市场,但遗憾的是国内市场的需求支持拉动不足却成为当前我国重大技术装备发展的主要矛盾之一,国内的市场需求并没有给予重大技术装备应有的支持与推动,导致了大份额的市场被国外所占领。这主要表现在国内自主创新的首台(套)重大技术装备难以进入市场,并得不到有效验证与实验。国内企业引进技术、消化吸收以后开发出许多新产品,但往往因为缺少可依托之工程而得不到有效验证。一些用户以缺少运行业绩为由,剥夺了国内企业的投标资格。许多装备制造用户尤其是国有大型企业都倾向于国际知名厂商制造的技术设备。从另一个角度来说,首台(套)重大技术装备产品没有过往业绩,的确存在使用风险较大的问题,如果出现重大事故,企业承担的不仅仅是经济上风险与损失,往往还涉及政治责任的承担。因此,在实践中,即使是国产化的重大技术装备已经具备了先进的技术水平与可靠的质量保证,用户仍旧不愿使用国产化之产品,或人为设置障碍,或以各类借口为依托而拒绝采用,从而增加了国产技术装备进入市场的难度。
  (三)需求导向的支持与激励意义
  虽然国家一直在倡导重大技术装备的自主化,但是收效甚微。国内用户仍然在大量使用国外产品,国家的重点工程建设与国有企业反而成为进口设备的主要领域。因此,要实现自主化,不能光强调重大技术装备的国内生产能力,还要重视需求市场的建设,强调用户对国产装备的认可与支持。这两者的相互促进才是自主化的真正意义之源。倡导自主化,就是要求国内用户选择国产设备、支持国产设备,降低对国外进口之依赖。如果我们的政策制定与制度建设能够促进并保障对国内市场及其具体用户的关注内容,最大程度上发挥需求导向,尤其是政府采购对国产设备的支持与拉动作用,那么对于重大技术装备业的振兴与可持续发展无疑具有深远的意义。
  三、自主化过程中需求市场的失效与政府采购
  (一)重大技术装备技术创新的不确定性与高风险性[14]特征研究
  以供求双方所掌握的信息是否对称与完备为判断标准,可对市场中的产品粗略地分为两端:一端为“信息完全确定性”产品,此类产品的具体情况及功能在交易之前对交易双方来说都是可以预知的,一般说来,标准化的、通用的产品即属此类;另一端为“信息完全不确定产品”,买方与卖方在交易之前都对产品的可用性与可靠性无法预知,交易双方都面临着很大的风险。现实中市场交易的产品大多介于这两种极端形态之间,只是信息的确定性程度不同而已。[15]重大技术装备正是属于买方与卖方都很难了解技术可用性与可靠性的不确定性产品。
  首先,在技术结构上,重大技术装备由诸多复杂的技术构架而成,致使交易双方对具体信息掌握存在着严重的不对称。用户在交易之前,甚至在交易完成后也很难知晓产品的具体状况。
  其次,重大技术装备的适用环境难以

  ······不能给市场做人工呼吸

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【注释】                                                                                                     
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