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【期刊名称】 《法律学习与研究》
我国地方政权机关建设的新发展
【作者】 许崇德【分类】 国家机构组织法
【期刊年份】 1987年【期号】 4
【页码】 15
【全文】法宝引证码CLI.A.1120507    
  一、几个历史阶段
  建国以来,党和国家一直关注着我国地方政权机关的建设,使其不断完善化、民主化,提高效能和增强活力。回顾三十八年,我国地方政权机关建设走过一些弯路,但总的势头是按照马克思主义的基本理论与中国的具体实践相结合的原则,不断健全和完善。现把建国以来地方政权建设的过程分为四个阶段,略加综述。
  (一)1949—1954年:《共同纲领》第十二条规定:“中华人民共和国的国家政权属于人民。人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府。各级人民代表大会由人民用普选方法产生之”。但由于建国初期军事行动尚未完全结束,土地改革并未彻底实现,人民还没有充分地组织,普选的条件一时不成熟,所以地方各级普遍召开各界人民代表会议(乡是人民代表会议),并由各级各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。当时地方各级人民政府委员会是行使权力的机关,在开始的时候一般都由上一级人民政府任命,及至人民代表会议代行了人民代表大会职权之后,即由本级人民代表会议选举产生,并报上一级人民政府批准任命。
  (二)1954—1967年:根据1954年通过的宪法和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称“地方组织法”),地方各级人民代表大会是地方国家权力机关,除不设区的市、市辖区、乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民直接选举产生外,均由间接选举产生。地方各级人民委员会即地方各级人民政府,是本级人民代表大会的执行机关,是地方国家行政机关,由本级人民代表大会选举产生并对它负责。人民委员会在本级人民代表大会闭会期间行使权力机关的常设机关的职权。1958年起,农村的基层政权发生了变化,当时未经修改宪法,全国农村就搞人民公社化,一律实行“政社合一”制。
  (三)1967—1979年:自1967年所谓“一月风暴”起,地方各级人民委员会被“造反派”夺权,改建成地方各级革命委员会。地方各级人民代表大会名存实亡,长期不举行会议,也不进行换届选举。按照1975年宪法,“地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关,同时又是地方各级人民政府”。在人民代表大会长期不召开的情况下,革命委员会显然是握有全权的地方政权机关。后来,1978年宪法作了一些改变,把革命委员会的性质和地位规定为大体上相当于以前的人民委员会的样子,但是名称仍叫做革命委员会。
  (四)1979年迄今:1979年第五届全国人民代表大会通过了修正宪法的若干规定的决议,同时公布了新的地方组织法。据此,我国地方政权机关的建设得到了进一步的发展:(1)县和县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会;(2)县级人民代表大会由间接选举改为直接选举产生;(3)省、自治区、直辖市人民代表大会及其常务委员会有权制定和颁布地方性法规;(4)取消革命委员会,改为地方各级人民政府;(5)地方各级人民政府不再采用委员会制;(6)人民公社设立人民代表大会和管理委员会,但仍保留“政社合一”制。1982年颁布现行宪法,同时修改地方组织法,除重新肯定1979年的改革外,又增加了若干新的规定。例如恢复乡的建制,设立乡、民族乡的人民代表大会和人民政府;规定县以上地方各级人大常委会的组成人员不得担任其他国家机关的职务;省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会可以拟订地方性法规提请省、自治区人大常委会审议制定;地方各级人民政府实行首长负责制,等等。1986年12月2日第六届全国人大常委会第十八次会议再次对地方组织法作了增改。与此同时,会议还对我国选举法作了修正。于是,我国地方政权机关的建设又有了新的发展,形成了现在的状况。
  二、民主基础的扩大
  普选是人民代表大会制的民主基础。根据现行宪法,我国的县和县级以下的人民代表大会是由选民直接投票选举产生的。所以享有选举权和实际行使选举权的公民的范围越大,越能表明民主基础的扩大。目前的制度有两个方面足以体现这种发展:
  第一,在关押中的已决犯,其未经宣布剥夺政治权利者和未决犯,按照过去的规定,由于他们在监禁或羁押中,故均应停止他们选举权的行使,不把他们列入选民名单。而现在却改变了这样的做法。根据1983年全国人大常委会通过的《关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》,凡①被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;②被羁押,正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;③正在取保候审或者被监视居住的;④正在被劳动教养的;⑤正在受拘留处罚的中国公民,都准予行使选举权利。上列人员参加选举,由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定,可以在流动票箱投票或者委托他人代为投票。被判处拘役、受拘役处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。菊花碎了一地
  第二、经1986年12月第六届全国人大常委会第十八次会议修改后的选举法,新增列了如下规定:旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会选举期间在国内的,可以参加原籍地或者出国前居住地的选举。
  以上两点说明实际参予选举的公民的范围有所扩大,从而增大了政权机关的民主基础。另一方面,凡有少数民族居住的地方,法律从来给予照顾以保证他们的代表参加国家权力机关。此次经1986年修改后的选举法,进一步加强了这种保证。表现为:选举法规定,聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数不足百分之三十的,每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数。按照原1979年选举法,聚居境内同一少数民族的总人口数占境内总人口数不足百分之十者,才受照顾。1982年修改后的选举法将百分之十扩大为百分之十五。而这次修改,又进一步扩大为不足百分之三十者即能受到照顾。最大限度地吸收少数民族代表参加国家管理,这也是地方政权机关民主基础扩大的表现。
  三、地方政权机关在组织上进一步健全
  长期以来地方各级人民代表大会几乎没有什么组织机构,只是按期集会而已。常务性的工作在过去均由政府为之。1979年修改宪法,县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会。由于常委会是经常行使国家权力的机关,就需要设置辅助性的机构。但由于经验不足,法律起初并未具体规定设置哪些机构。几年来各省、市人大常委会根据实际需要,不拘一格,有的设“委员会”,有的设“组”,有的设“室”,机构的工作内容也殊不一致。但总的表明

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