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【期刊名称】 《时代法学》
基层法院庭长权责匹配冲突及耦合
【英文标题】 Grassroots Court President's Power and Responsibility Matching Conflict and Coupling
【作者】 候华北宗少凯
【作者单位】 天津市滨海新区人民法院{法官助理}津市滨海新区人民法院塘沽审判管理委员会{法官助理}
【分类】 司法制度【中文关键词】 庭长权责;审判监督;审判管理
【英文关键词】 court president's powers and responsibilities; trial supervision; trial management
【文章编码】 1672-769X(2020)01-0073-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 73
【摘要】

司法责任制改革取消了庭长审批权,实现了权力下沉至一线法官的目的,但同时庭长却面临着不愿管、不善管的困境。其直接原因在于庭长权责匹配冲突,即权力小、责任大。具体表现为多重角色赋予其所承担的政治责任、基于法院目标管理带来的行政责任以及法官身份回归而需承担的法律责任,但并未赋予相应的权力。造成权责匹配冲突的根源在于在去行政化过程中对权力关系的简单化处理,导致法院外部压力型任务注入与内部平权式治理之间的矛盾;法院功能的超载化,扩充了法院管理的范围。权责冲突带来了负面效应,包括权力的非正式运作,不善管;逆向激励,痕迹化监督与策略性监督,不愿管。要改变这种状态需要从制度保障、动力机制、信息基础、关键因素四个方面入手。

【英文摘要】

The reform of the judicial responsibility system abolished the power of the president to examine and approve, and the power was reduced to the first-line judges, but at the same time the president faced the dilemma of being unwilling to manage and not managing. The direct reason is that the president's powers and responsibilities match the conflict, that is, the power is small and the responsibility is great. It is manifested in the multi-role's political responsibility, the administrative responsibility brought by the court's goal management, and the legal responsibility for the return of the judge's identity, but no corresponding power is given. The root cause of the conflict of power and responsibility is the simplification of power relations in the process of de-administration, which leads to the contradiction between the external pressure-type task injection and the internal affirmative governance; the overload of the court function expands the court management.range. The conflict of powers and responsibilities brings about negative effects, including the informal operation of power, the lack of good governance; the reverse incentive, the trace supervision and the strategic supervision, which are unwilling to take control. To change this state, we need to start from four aspects: institutional guarantee, dynamic mechanism, information foundation and key factors.

【全文】法宝引证码CLI.A.1285576    
  

随着司法责任制及法院去行政化改革的深入推进,“由审理者裁判,由裁判者负责”目标逐步落实,审判权力实现了下沉[1]。在实现权力下沉的同时,为提高案件质量,实现司法的公平正义,强调庭长的审判监督权和审判管理权不能弱化。为此,《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019—2023)》(法发〔2019〕8号)提出要健全以司法责任制为核心的审判权力运行体系,通过完善审判监督管理机制,明确院长、庭长的权力清单和监督管理职责,确保案件质量不会下降。

而现实的司法运作中,却出现了对庭长权力的简单化[2]、教条化[3]处理,导致庭长不愿管、不善管[4],甚至基本放弃审判管理的现象[5]。有学者认为,贯彻司法责任制所引起的挑战,集中于对院庭长的审判监督管理权力及其行使方式的挑战[6]。司法责任制不仅带来了法院内部权力关系的重构,也带来了责任关系重构。法院内部的去行政化扩大了法官的行动空间,而硬化了庭长的责任。随着以责任制为轴心的司法改革深入推进,对庭长责任的过度强调,促使庭长的权力行使状态发生扭曲和异化。而造成这一现象的主要原因在于庭长权责的匹配冲突,也即在司法责任制改革中由于对庭长权力的简单化处理,导致庭长承担的责任远大于所拥有的权力,进而导致内生动力不足。

一、庭长权责匹配冲突现状素描

理想的权责安排是权责一致。然而现实中权责的匹配一般偏离理想安排,具体表现为:权力大,责任小;权力小,责任大。对于第一种情形较为常见,权力边界无限大,拥有权力的主体不受约束,无须承担相应的责任。但第二种情形在现实生活中也较为常见,最为典型的是作为基层政府,面临的永远是无可穷尽的责任和事项,而作为最底层的基层政府拥有的权力是所有政府层级中最小的。同样,当下司法责任制改革中的庭长权责匹配也存在冲突,其所承担的责任远远大于赋予其所拥有的权力。具体到庭长而言,与改革前相比,庭长所承担的事务性工作没有减轻,不但要负责内部管理、推进司法体制改革,还要带头办案,的确压力很大[7]。

《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(法发〔2013〕13号)规定庭长的职责包括:审判职责、宏观指导部门审判工作、确定职责分工、案件质量监督及其他必要的审判管理和监督职责。《最高人民法院司法责任制实施意见(实行)》(法发〔2017〕20号)中规定,庭长除拥有上述职责之外,还包括召集和主持专业法官会议、研究审判态势、落实院党组和审判委员会作出的审判工作部署等五项职责,除此之外还包括9项审判管理职责。但仔细研究这些文件可以看出,上述职责多为法院内部事务性质,而也只能就内部职责作出规定。而事实上,法院的事务并不只是审判事务,还包括其他来自外部行政压力传导而来的其他事务,包括特定政治任务的完成、行政任务的完成等等。尤其是在基层法院,法院的功能并不仅仅是审判工作,通过审判工作串联起来的其他任务也是法院面对的任务之一。而这些任务最终会通过压力链条传递到庭长身上。因此,庭长的职责并非内部职责,还包括政治职责、行政职责和法律责任。

(一)政治责任——基于身份的多样性

司法活动本身具有政治性,它是国家权力的重要组成部分,庭长作为司法权力行使主体之一,对于政治的考虑是其应有之义[8]。除此之外,政治性通过身份的控制渗入进司法权力体系之中,包括设定行政职务、行政职级等。而庭长被赋予多重身份也相应承担起多重责任。首先,庭长作为公务人员,其进入与退出均受到《公务员法》的规制。除军转干部以及事业编制等原因之外,法院人员的选任工作均由当地公务员管理单位组织。而且每年法院人员均需要由当地人事管理部门进行考核。根据新修订的《公务员法》规定,考核的重点在政治素质和工作实绩。其次,根据《中国共产党政法工作条例》规定,党要对政法工作坚持绝对领导。为此,部门应当成立党支部,而庭长作为部门的负责人,自然也就成为了党支部的负责人,庭长与此同时要承担起支部的管理责任。再次,面对经济下行压力以及国际环境的风云突变,风险的不确定性弥散开来,为了应对各种风险,成立专项工作小组成为政府进行风险管控的普遍手段。法院也不例外,除为了应对某项重点、难点工作而成立的专项工作组外[9],来自外部压力而成立专项工作组的做法十分普遍,如作者所在的法院为了配合扫黑除恶,成立扫黑除恶专项工作领导小组;为了响应当地政府保护民营企业而成立了“依法保障和服务民营企业健康发展领导小组”;为改善营商环境而成立了“依法治区领导小组”等等,不一而足。在这些专项工作小组中,庭长自然被吸纳成为小组成员。

这些多重角色为庭长们头衔的增加提供了正当性、合法性理由,但吊诡的是,这些头衔的背后更多地是对责任的强调而忽略了权力的分配。一方面,这些责任的实现需要庭长们的权力资源支持,而另一方面司法责任制对去行政化的强调框制了庭长们权力的边界。在并无额外资源支持的情形下,对责任的落实刺激着庭长们通过变通的方式来实现。

(二)行政责任——基于目标管理责任的压力

目标责任被普遍应用于解释政府为完成社会管理而采取的措施,最典型的莫过于层层签订目标责任状[10]。也即通过将目标责任层层细化、拆解,形成各种指标体系,来进行量化考量。而法院在进行管理时也借鉴了这种方式。

组织社会学认为,组织的存在均有一定的目标,为了完成组织目标需要将组织的权力进行下放至代理人。代理人作为理性的个体,也有自己的目标,但当组织目标与个人目标发生冲突时,就可能产生“目标替代”这种道德风险。为了保证组织目标的完成就需要对代理人的行为进行监督。而监督是有其成本的,当行为不可测量以及观测成本较高时,监督成本亦随之上升。同样,为了保证法官能够公正行使审判权或者完成非司法化任务,也需要对法官的行为进行监督。让法院院长对每个法官进行监督既无可能,成本也高。而由庭长行使监督权被认为是成本较低的做法:一方面,相比于院长可能的非专业出身,作为资深的法官——庭长对法官的行为观测更容易。另一方面,相比于院长与法官之间接触交往的频率,庭长与法官之间的关系更为紧密。“相处的时间越长,行为的可观测性越高;距离越近,行为的可观测性越高”[11],监督费用相对降低。最终,法院的管理最终落到了庭长的肩上。如为了完成年度结案率的要求,院长要求庭长签订责任状的做法屡见不鲜。虽然司法改革对庭长的职责进行了定位,如审判资源的调配等,但对庭长的制度要求时刻激励着庭长冲破约束的冲动。

(三)法律责任——基于法官身份的回归

当下的司法改革的最大亮点之一是让审理者裁判,由裁判者负责,取消了庭长的审批权,让庭长回归办案一线。法官身份的回归似乎减轻了庭长的压力,然而情况并非如此。

首先是对庭长办案指标的要求。当下的司法改革要求庭长真正参与办案,为此,对庭长办案的指标不仅从量上进行了细化还提出了对质的要求。在数量上,如《天津市高级人民法院关于全市法院院庭长办理案件的指导意见(2017年)》规定,庭长办理案件的数量不得低于所在部门法官平均办案数的60%,副庭长不低于90%。在质量上,为了防止虚假办案、挂名办案,要求庭长办理案件要为疑难复杂、新类型案件,同时办案案件量不能仅是参审案件,还要以承办案件为主。为此,有的法院庭长结案占全院的50%以上[12],有的地区庭长百日审结案件12万件以上[13]。作者所在的法院也是如此,2018年该院院庭长承办案件3361件,参审221件,审结案件占全院审结案件的42.37%。其中,个别庭长承办的案件高达352件。这些办案指标的设立为的是确保庭长“法官身份”的回归。

其次,审判成员身份带来的责任叠加。一方面,根据《民事诉讼法》的规定,庭长在参与合议庭审理时,由庭长担任审判长。另一方面,根据《人民法院组织法》的规定,审判委员会也是法院的审判组织。在法定的审判组织中均有庭长的影子,这是因为:一般来说庭长均是审判经验丰富的资深法官,在碰到疑难复杂案件时,邀请庭长参与合议庭进行指导是普遍做法。同时,审判委员会的成员与庭长具有高度的重叠性。而在非法定组织中或非正式组织中,如法官会议中也有庭长的参与。而这些正式或非正式组织的工作均在一定程度上消耗着庭长的精力,而且带来的还有责任的承担。根据《最高人民法院关于完善司法责任制意见(试行)》的规定,合议庭成员要对其参与的合议案件承担责任,审委会委员也要为其审理案件承担责任。而且在规定责任的同时,除了没有赋予庭长特别的权力之外,在一定情形下庭长可能成为法官“风险转移”的工具。

综上,庭长的政治责任、行政责任、法律责任提供了庭长的职责明细,这些责任有些是持续存在的,也即在司法改革之前也广泛存在,如政治责任。也有是司法改革带来的附属品,如法律责任和部分行政责任。明晰的责任界定有利于组织目标的完成,但仅有清晰的责任,而权力模糊,依然会产生“职责不清、权责不清的困境”[14]。

二、权责匹配冲突的生成机理

司法责任制对法院内部权责关系带来了冲击,去行政化也削弱了庭长的权力,庭长的权力性质也从“指令性”向“指导性”转变[15]。然而,这并不意味着司法责任制及其去行政化是权责匹配冲突的根源,根源在于在去行政化和司法责任制改革的同时,配套措施并未跟进,也即对法院内部权力关系进行了简单化处理,以及司法权在地方权力结构位置依旧未变所共同造成的。

(一)权力关系的简单化处理

建构科学的审判权力运行机制是当下司法改革的重要目标,但对法院内部权力的简单化处理,也即对庭长权力的简单下沉并未将庭长权力放在整个司法生态中予以通盘考虑,造成外部集权式与内部治理式冲突、审判管理权与审判监督权的混淆,使得权责缝隙得以扩张。

其一,外部集权式与内部治理式冲突。“我国司法管理体制的基本制度框架由执政党的司法政策决定”[16],在此情形下,法院“脱胎于全能型衙门式政府”[17],其治理模式是承续政府的治理模式,也即压力型体制下的集权治理模式。在这种治理模式下,强调围绕中央目标的完成而进行权力的配置和机构的设置。法院也是如此,也即在“一体化的法院组织体系内部,中央对各种司法资源统一决策、管理与调配”[18]。而在司法责任制改革下,为了去行政化,庭长审批权被取消、权力受到限制,权力下沉至一线法官,法官与庭长之间以原子化的状态存在。尤其是在内设机构改革后,庭长职务被削弱甚至被取代,扁平化管理使得审判团队有更大的话语权。庭长权威的流失、对责任制的强调、内部干预机制的建立,使得法官在审判管理中具有更强的主动性。可以说,法院内部的单向权力指向已经转换为双向指向,法院内部的权力关系已经转向平权治理。内部权力关系的转变使得责任传递链条被打断,面对外部集权式责任压力的传导,庭长们只能自担其责,责任与压力积压在了庭长们的肩上,权责冲突便逐渐发生。

其二,权力边界未予清晰界定使得审判管理被注入太多内容。建立科学的审判权力运行机制是当前司法改革的重要目标之一,而在司法逻辑与行政逻辑高度混同的既有场域中,对法院内部权力的简单化、二元化处理,进一步刺激了法院权力的扭曲。为此,有学者一阵见血地指出“向法官放权与管理层监督的内在紧张关系并未通过恰当的方式得到纾解,特别是在监督者进入法官办案过程实施监督的‘最后一公里’出现了隔断”[19]。一方面,作为法院内部最重要的两项权力,审判管理权和审判权的冲突长期存在,而随着司法责任制的改革,两者的冲突“已经从积极冲突向消极冲突转变”[20],表现为放纵审判权、管理权缺位。另一方面,审判管理权、审判监督权的边界游移不定、变动不居一直备受诟病。变动不居的权力边界使得审判管理权得以有了侵蚀审判监督权的空间。一般认为,监督是管理的一部分,在行政机关中可能如此,但在司法机关中,审判监督与审判管理应该是截然分明的两项权力。审判管理权是更具有行政指令性的权力,而与审判权的性质相抵牾;而审判监督权却不因权力的性质如何都可以兼容,不论是行政权、立法权还是执法权、审判权,监督权都具有良好的兼容性。而在当下的改革中,以打包式的方式处理庭长的权力,并未清晰界定审判监督权和审判管理权,这是造成“监督和干预”识别成本高的主要原因。具体表现在:虽然司法改革对庭长权力进行了界定,但在权力主体依旧混淆、处理事务依旧高度重叠的情形下,对庭长权力的简单化处理使得庭长权力的模糊化。这种模糊化带来的后果是,一方面庭长职责的不断填塞,直接导致权责匹配的冲突。另一方面则是庭长职责边界的游移不定,进而导致庭长不愿管,以及不知如何管理的状态。

其三,路径依赖下旧的审判管理思维与司法改革目标之间的张力。面对外部压力,通过强调审判管理来实现目标的完成。传统的审判管理思维强调权力的指令性以及单向性,以行政化的指标压制审判权的行动空间。虽然最高院将审判管理的定位为审判权的服务、辅助性位置,但“服务性管理远未成为现实”[21],在司法功能的超载化以及对地方政府的依赖下,法院内部权力关系发生了错位,审判管理权、审判监督权反而成为了攀附的对象。而司法责任制改革就是要重新确立审判权的中心位置,让审判管理权、审判监督权为其服务。面对外部集权式压力的传导,如何完成外部目标,在缺乏现代管理思维方式的情形下,延续原路径被认为是既安全又成本低的方式。

(二)法院功能的超载化

庭长权责匹配冲突的“责”不只是法律责任,正如上文所述,还包括政治责任和行政责任。如果庭长仅承担法律责任,对于具有丰富审判经验的庭长们来说是轻车驾熟的事情,关键的问题是,司法不仅强调“法律效果”,还要具备“政治效果”“社会效果”相统一。在多重效果的追求下,法院的功能呈现超载化,这表现为:法院目的的多重性与法院的地方化。

其一,法院目的的多重性。一般认为,纠纷解决是司法的基本目的之一,然而,除此之外,我国的司法正如达玛什卡所描述的政策实施型一样,还要具备贯彻实施国家政策,既包括“修复撕裂的社会关系”“熨平褶皱的关系网”[22],也要通过司法活动辅助国家治理。因此我国法院工作的目的并非单纯的解决纠纷,“尚未成为一个真正以审判职能为中心的单位”[23],在司法的过程中将国家的政策予以实施,或者以司法的方式向社会大众予以释明是其本质功能之一。为此,法院被注入了非司法的功能,承载了大量非司法化的任务。这从我国法院的发展史即可以看出,解放初期,司法被定义为“刀把子”,要维护新生的政权。改革开放后,为了适应经济市场发展的需要,法院通过内设机构改革新增经济庭,即已表明司法的重心在于维护市场经济的需要。而当下,随着GDP中高速发展成为新常态,世界经济波诡云谲,司法的重心放在了改善营商环境上。

其二,受司法地方化影响,司法被异化为地方事权。由于司法管辖与行政区划辖区高度重叠,同时法院人财物受制于地方政府,法院被当成地方政府的“组成部分”。虽然当下的司法改革尝试通过人财物省级统管和建立跨行政区划法院来打破地方化的桎梏,但囿于现行宪法的限制跨行政区划法院的建立步履维艰;而由于熟人社会的影响、司法权对地方政府的依赖(包括执行、查封、送达乃至重大案件开庭的安全保障等,离开了地方政府,司法功能基本无法实现[24])、权责不一致(省级统管造成了权力上移,但事权并未上移,受制于对地方党委负责、对地方人大报告的现实要求,地方各级法院难以对地方政府置之不理)以及等级官僚体系中跨级沟通成本的增加等因素,地方各级法院反而更加依赖地方政府。在此情形下,司法的主客场并未发生十分明显的变化,法院依旧受制于“块块”上的制约。在压力型体制的影响下,地方政府为了完成特定的任务,将任务层层分解,通过强调“一盘棋”[25],要求法院承担相应的职责,包括日常工作,如为了创建卫生文明城市,将特定区域划定为法院包管;为了改善营商环境,要求法院做出相应的举措,甚至遇到政府人员以扣划法院绩效奖金、通报相“威胁”的做法。除此之外,作为普遍使用的治理举措,成立各种专项治理小组,并要求法院参加已是十分常见的现象。法院在接受了众多的角色之外,会通过法院党组、法院院长层层传递给庭长、法官[26]。

其三,法院决策权缺失使得外部压力源源不断被输入。庭长权责匹配冲突可以说是法院权责匹配冲突的内化,也即由于法院本身的尴尬地位所决定。一方面,地方各级法院被认为是地方政府的“组织部门”之一,在“晋升锦标赛”的激励下,围绕地方发展调动各方面资源是一贯做法。而且横向部门之间在“一盘棋”思维的影响下,由于缺乏专业沟通,谈判能力明显下降。也即相比于“条条”上专业知识同构,沟通成本小,讨价还价的可能性也较大。而在不同专业之间,“一盘棋”的强势影响使得横向部门之间很难沟通,面对不属于甚至违法干预司法权的要求,法院只得接受。另一方面,也是最为重要的,司法在地方权力结构中的边缘地位[27],使得法院没有话语权参与决策,只有执行权。边缘化的位置使得法院在决策中难以有话语权,如某地区为了改善营商环境,要求各部门汇报材料,其中很大一部分涉及法院,但在文件的出台时,地方法院根本没参与,以至于部分指标不合理,远超法院职能。如笔者所在的区为了推进棚户区改造工作进展,成立了棚户区改造领导小组,而除了法院之外其他机关部门均为小组成员,也包括检察院在内。当然,司法权的谦抑性也不应参与该小组,但在组织社会学看来,要避免权责不一致,不能仅仅具有执行权。

三、权责匹配冲突的负面效应

目标责任制是我国政府治理过程中常见的方式,“上级政府往往通过职责(任务指标和奖惩)发包,层层加码,下级政府处在一种政治高压和激励高压的双重压力状态下落实各项政策和完成各项任务”[28]。面对高压态势,权责不一致的情形将会扭曲权力的行使方式。一方面是“强人所难”,在有限的权力下变通行使,已完成特定的任务。另一方面是,促使主体补好程序漏洞,形成“形式主义”。

(一)权力的非正式运作

制度经济学认为,制度不仅包括正式制度也包括非正式制度。正式制度常见为法律、法规、规则等,而非正式制度则为风俗

谨防骗子
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