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【期刊名称】 《时代法学》
我国监察侦查的学理展开
【英文标题】 Research on the Academic Principles of Supervisory Detection in China
【作者】 孙记【作者单位】 黑龙江大学法学院{教授}
【分类】 刑事侦察学
【中文关键词】 监察委员会;刑事监察权;职务犯罪调查权;监察侦查权;侦查权的双向落位
【英文关键词】 supervisory committee; criminal supervision power; investigative power for duty-related crimes; supervisory detection power; bi-directional positioning of the detection power
【文章编码】 1672-769X(2020)01-0009-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 9
【摘要】

《中华人民共和国宪法修正案》(以下简称《宪法修正案》)的通过、《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的制定、《中华人民共和国刑法诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)的修改,标志着我国反腐法治化的进一步发展,将检察机关对“贪污贿赂犯罪和国家工作人员的渎职犯罪”案件的侦查权剥离给监察委员会,由监察机关按照《监察法》的内在逻辑对这些犯罪行使“调查权”,实质是将监察权引入刑事诉讼,监察机关对这些职务犯罪的调查权实质是“侦查权”。按照刑事侦查一般原理,以及我国刑事司法全面法治化的推进逻辑,特别是刑事诉讼宪法化的内在要求,《刑事诉讼法》与《监察法》未来发展需要对监察机关“调查权”一并进行调整,要围绕“侦查权”双向落位重塑“调查权”,要做到授权与控权同时并举,进一步规范立案机制,完善侦查原则,优化侦查构造,规范侦查行为。监察侦查权的法治化,既伴随着再次修宪中检察权的适度调适,也伴随着《刑事诉讼法》与《监察法》相应一并修改时检察机关侦查监督权的适度拓展。

【英文摘要】

The amendment for the Constitution has been passed, the Law of Supervision has been enacted and the Law of Criminal Procedure has been modified. The important sector in the preliminary legalization of our anti-corruption practice lies in the transfer of the detection power on “corruption and bribe crimes and malpractice crimes of the national staff” by the procuratorial organ to the supervisory committee. In this way, the supervisory organ is entitled to exercise its “power of investigation” for these crimes according to the inherent logic of the Law of Supervision, which, in essence, is to introduce the power of supervision into criminal proceedings as the power of investigation held by the supervisory organ for these duty-related crimes is virtually the “power of detection”. According to the general principles of criminal detection and the logic for comprehensively promoting the legalization of criminal justice in China, particularly the essential requirement for the constitutionalization of criminal proceedings, the future development of the law of criminal procedure and the law of supervision shall be realized with the adjustment of the “power of investigation” held by the investigatory organ. To achieve that development, the “power of investigation” shall be remodeled in a bi-directional positioning manner around the “power of detection”, the authorization of power shall be accompanied by the control of the power, the mechanism for filing a case shall be standardized, the detection principles shall be modified, the detection structure shall be improved, and the detection practices shall be specified. The legalization of the supervisory power and the detection power is realized with the moderate adjustment of the procuratorial power in this constitutional amendment and with the moderate expansion of the detection power and supervisory power held by the procuratorial organ when the law of criminal procedure and the law of supervision were modified together with the constitution.

【全文】法宝引证码CLI.A.1285579    
  

在北京、山西、浙江进行改革试点的基础上,党的十九大以后全面推行监察体制改革,在纪委与监委仍旧合署办公的前提下,成立各级监察委员会,关键是原检察系统中反贪、反渎和职务犯罪预防部门的工作人员实行同级转隶,并于2018年3月通过《宪法修正案》,明确赋予监察委员会宪法地位,为《监察法》制定提供依据。《监察法》随之颁布,核心是将既往由检察机关负责的“贪污贿赂犯罪和国家工作人员的渎职犯罪”[1]案件的侦查工作转由监察机关进行调查,并同时规定了也适用于违纪、职务违法调查在内的12种调查措施。据此,2018年10月通过的《刑事诉讼法》,删除了与《监察法》规定的不一致之处,职务犯罪的办理由《监察法》和《刑事诉讼法》分别调整,两法连接点主要为《监察法》第45条第5项、第47条第2款与《刑事诉讼法》修改后新增的第170条的规定,前者规定了监察机关调查终结后构成犯罪的案件要移送到检察机关审查、提起公诉,后者规定了对监察机关移送案件由检察机关进行审查及作出相应处理。既往职务犯罪的“侦查—调查”模式为当下的“调查—起诉”模式所取代。当前监察委员会与同级纪委仍旧合署办公,依然实行“两块牌子、一班人马”,监察机关依据《监察法》规定对违纪、职务违法、职务犯罪的调查便自成一体,从改革初衷看,监察委员会成立本身便是我国反腐败工作的一种进步,是反腐走向制度化并实现法治化的关键一环。静态地看,《监察法》制定与《刑事诉讼法》修改后,监察接管侦查与既往做法明显相同,但若从刑事司法法治化的浪潮中来看,《监察法》与《刑事诉讼法》完全可能在今后各自法治化的同时随着我国刑事司法全面法治化推进逻辑而走向合一。因此,有必要按照刑事侦查的一般原理,特别是刑事诉讼宪法化的内在要求,在挖掘监察体制改革背景的基础上,承认《监察法》出台的进步性,看到《刑事诉讼法》修改的现实合理性,在学理层面将“监察侦查”契合的法治原则揭示出来,探讨《刑事诉讼法》与《监察法》未来修改中如何实现“监察侦查权”的双向“落位”。

一、监察接管侦查的法治化进路

我国当下社会正处于从传统到现代的全面转型之中,社会方方面面在顶层设计的轨道上正在有序推进,但贪污腐败、滥用权力、怠于履责等问题亟待解决。在中纪委的努力与领导下,全国纪检系统上下齐心协力、攻坚克难,夜以继日地“打虎、拍蝇、猎狐”,现已取得喜人成效。接下来的反腐工作要尽最大可能符合现代化的内在要求,克服反腐行动中的不确定因素,加大反腐行动的确定性,增加反腐过程的可预期性,增强反腐行动中的理性因素,而现代化中的确定性、理性化、科学性的内在要求之一便是在国家行为层面的“循法而治”,践行法治。可以说,“法治就是以法治权,权力的合法行使是法治的基本要求”[2],核心在于“运用法律限制、控制国家权力”[3],法治强调法律的功能首先是“规范和控制公权力。保障公权力合法合理地运行,它是一种制度装置,而不是通过人盯人的办法来监控的那套监督老办法。因此可以避免人治化的监督控制,使运动式‘反腐败’走向制度化‘防腐败’的新常态”[4]。是故,反腐依据立法化、反腐组织合宪化、反腐手段法治化、反腐运行司法化,便成为法治建设总目标下的大势所趋,即“以法治思维和法治方式开展反腐败工作”。

现在来看,无论是监察体制改革试点安排,还是《宪法修正案》对监察体制改革的规定,或是《监察法》制定实施后的监察人员全国范围内履职,亦是《刑事诉讼法》的对应修改,监察权最核心的职能便是对“特定职务犯罪案件侦查”的接管,这原本是检察机关职权的一部分,是刑事诉讼的有机组成部分。现在“监察接管侦查”已全面推行,尽管可以从多角度进行解读,但最有必要的还是放在刑事诉讼之下来审视,因为追究刑事责任的反腐是嵌入刑事诉讼之中的,其恰恰要契合我国社会的全面现代化的要求,刑事诉讼也要从观念、原则、制度上全面实现现代化。刑事诉讼的现代化说到底便是刑事诉讼领域的法治化,是对追诉权制约的科学化,裁判权独立行使的实质化,对被追诉人基本权利保障的实效化。从域外古今刑事诉讼的发展来看,最初出现的是弹劾式诉讼。大陆法系后来在此基础上先后发展为纠问式诉讼和职权主义诉讼,英美法系则在弹劾式诉讼基础上因引入陪审团审判而最终发展为当事人主义诉讼。二战以后一些大陆法系国家因在现代职权主义诉讼的基础上吸收当事人主义诉讼的因素而最终发展为混合式诉讼。在全面建设社会主义法治的过程中,无论对我国当下的刑事诉讼模式进行何种定位,刑事诉讼立法均应按照现代刑事诉讼的内在要求不断发展完善。我国刑事诉讼的未来发展要立足现代刑事诉讼规律,始终按照实体真实、法治程序、法和平性的目的进行具体制度设计[5],使整个刑事诉讼在实现惩治犯罪目的的同时,还要兼顾保障人权尤其是犯罪嫌疑人、被告人的人权。在追求惩治犯罪过程中,不能进行不计代价、不计得失、不问是非的真实发现,要在追求诉讼认识真理性的目标中做到认识过程的正当性,要确保被追诉人的主体地位,要使犯罪嫌疑人、被告人特别是他们的辩护人富有成效地参与到对其定罪量刑与重大程序性利益的决断中来,等等。可是,《监察法》并没有与原《刑事诉讼法》中的职务犯罪侦查实现无缝对接,监察接管侦查没有按照法治化的内在要求一步到位,《刑事诉讼法》修改也没有越雷池一步,仅仅按照《监察法》规定的特定职务犯罪调查的内在逻辑删除了转隶后不再由检察机关行使的侦查权,并且将监察委员会经过调查事实清楚、证据确实充分的职务犯罪案件,移交至检察机关审查起诉,实现监察调查与检察公诉的衔接。这样,《宪法修正案》通过、《监察法》出台、《刑事诉讼法》修改本身便昭示着反腐工作的进一步法治化,这既是今后我国监察接管特定职务犯罪侦查发展完善,实现深层法治化的前提,也是监察接管侦查未来发展的既定轨道,更是《刑事诉讼法》与《监察法》未来发展中深化衔接的逻辑起点。

二、监察接管侦查的宪法化图景

法治的真义既是“政府的守法精神,是政府一举一动以法为准则的精神”[6],也是“执法者有守法的精神,法治是要执法者对犯法者,有依法办理的步骤”[7]。反腐败法治化迫切需要对反腐机构进行宪法定位,反腐权力在宪法中得到明确规定,监察接管侦查要在宪法中获得原则性表达,同时反腐程序中也应尽可能明确反腐对象的宪法性基本权利,这也是当下各国刑事诉讼宪法化的时代需要,并且应该同时在《刑事诉讼法》或者按照宪法制定的《监察法》中进行具体的制度设计。针对监察体制改革,这次通过的《宪法修正案》除了在国家机关条款增加规定监察委员会之外,第52条还对监察委员会进行了专门规定,在《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第三章“国家机构”中增加第七节,作为《宪法》的第123条至第127条,使监察委员会获得了宪法定位。《监察法》中第四章“监察权限”第18条至第34条的核心是将“预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”。《刑事诉讼法》的修改,对第19条第2款检察机关管辖范围调整,第39条和第79条中删除了关于“特别重大贿赂犯罪案件”会见和适用指定居所监视居住的规定,第150条删除了检察机关关于“重大贪污、贿赂犯罪案件”实施技术侦查措施的规定,第170条增加了关于检察机关对监察委员会移交案件审查及需要补充核实的两种处理方式、留置措施转化为强制措施的规定,第172条增加了对监察机关移送案件的审查起诉期限的规定,其中的关键都在于将自侦案件中特定职务犯罪案件的侦查权剥离给监察委员会。尽管整个《监察法》用职务犯罪的调查来表述这一内容,但实质却是将监察权引入到特定职务犯罪的追诉之中。随着检察机关既往承担“职务犯罪侦查”的部门及其所属人员的转隶,检察机关无论是职能分配还是机构设置都要调整。看似简单的“一进一出”却使监察职能与检察职能、监察权与检察权发生紧密勾连,未来影响不可低估。就《宪法》规定来看,仅仅是将监察委员会定位为由同级人大产生的国家监察机关,并向同级人大及其常委会负责,形成宪法中“一府一委两院”的新格局,这也表明了监察权是与立法权、行政权、司法权并列的第四种权力,它与行政机关、法院、检察院一样,由对应的各级人民代表大会产生,并向其汇报工作,对同级人大及其常委会负责。《宪法》第127条还规定:监察委员会依照法律独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件,应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合,互相制约。《监察法》第4条在转述这两款内容的同时增加第3款,“监察机关在工作中需要协助的,有关机关和单位应当根据监察机关的要求依法予以协助”。《监察法》第11条第2项规定:对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查。职务犯罪的追诉在《监察法》中使用调查手段而不是侦查手段,虽使监察接管侦查在《监察法》上遵循监察机关调查职能的统一性,但与既往《刑事诉讼法》的衔接并不是很紧密,这次修法也仅仅对此作出了相应调整。特别是《宪法》第127条对监察机关办案中与其他机关关系进行单独规定,并未与《宪法》第140条规定的公安、检察院、法院三机关在刑事诉讼中的分工负责原则相衔接,这就使宪法定位中检察机关与监察机关的勾连不是很紧密,究其原因恐怕既与长时间我国宪法与部门法的勾连不紧密的传统有关,也与本次《监察法》要“着力解决我国监察体制机制中存在的突出问题”及“坚持问题导向”的立法策略有关。

按照刑事诉讼的一般原理,有犯罪便应有侦查。现代各国的职务犯罪侦查制度,作为刑事诉讼法的调整范围,大多作为“宪法的实施”条款得以明确,充分彰显现代法治内在要求的权力控制与人权保障,这既是宪法与刑事诉讼法关系的核心内容,也是本文意义上的刑事诉讼宪法化。从成文法传统的大陆法系的历史来看,是先有王权专制下的残暴统治,将刑事诉讼作为一种打击异己、迫害进步人士的手段,将刑讯逼供普遍化,才有启蒙运动的反专制是首当其冲地反对刑事追诉方式,其中最为典型的是作为启蒙运动由思想层面发展为实践的标志——法国大革命将攻占巴士底狱作为首选目标。以此为开端,资产阶级革命在法国如火如荼地进行,并且成功地推翻了专制统治,又在拿破仑上台后将这一成果在宪法上确立下来,最终制定出《重罪审理法典》。其通过引入检察官制度而实现起诉原则和职权原则的巧妙结合,实现了控审分离与不告不理。二战后,美国独自控制日本并且对其进行民主化改革,修改宪法,并且连锁反应式地修改刑事诉讼法,促成日本刑事诉讼构造在职权主义诉讼基础上吸收当事人诉讼的因素,实现了向混合式诉讼的转变。而且宪法修改后对日本法律制度影响最大的也是刑事诉讼法,其他领域所受的影响与刑事诉讼领域相比皆微不足道。今天来看,域外法治化程度高的国家,都是由宪法或宪法性文件对刑事诉讼的架构予以明确,然后由刑事诉讼法对各专门机关及其办案人员的权力予以具体化,并且使追诉与审判职能各自独立行使,使刑事诉讼中被追诉人的基本人权在宪法上得以明确,再由刑事诉讼法在程序设计上使该受保障的权利落到实处,违反程序的否定性后果予以明晰,通过刑事诉讼法全面规定,使相关的权利保障具有可操作性,或者通过判例法对权利保障予以表达。在我国,《宪法修正案》对监察权作出原则规定的前提下,刑事诉讼也同样需要兼顾国情,要在既有各机关关系变动最小的情况下有序地使改革落到实处。如果说域外宪法与刑事诉讼法关系是一种宪政传统下的既成事实,是刑事诉讼法与宪法携手并进、历史选择的必然结果,是一种从理论到实践的水到渠成,更强调被追诉人人权的宪法保障或称为刑事诉讼的宪法化的话,那么我国则要在摸索中前行,更多的时候应该是具体制度先行,然后再在宪法中得到确认,既应强调被追诉人基本权利应得到宪法认可,也该强调刑事诉讼中公权力在合理配置的同时获得宪法确认。刑事诉讼的宪法化既要推动被追诉人的刑事诉讼基本人权入宪也要强调专门机关在宪法中获得授权的同时受到应有制约,这特指我国制度意义上的刑事诉讼现代化。本次监察体制改革过程中,尽管《宪法修正案》对监察委员会明确定位,但对检察机关与监察机关在宪法层面的关系、监察权对应的刑事诉讼法与宪法的关系未予明确,不仅未触及刑事诉讼中被追诉人权利完善与监察权、检察权等的关系,也未触及对监察权的检察监督、权利制约问题,更未触及“推进以审判为中心诉讼制度”改革在宪法中的定位与监察权引入后诸多机关的关系协调等问题,更谈不上改革中立足于传统且适度前瞻的问题。

自1996年《刑事诉讼法》修改前后开始,我国学者陆续对刑事诉讼法与宪法关系的相关问题展开探讨,其中的关键是被追诉人的宪法性基本权利的保障。这对于今后宪法修改中推进宪法与刑事诉讼法关系的表达是颇有助益的。因为本文主旨是探讨监察接管侦查的学理问题,其中检察机关在今后的修宪中如何配置职权,检察机关与监察机关关系如何,将在下文阐述。这里有必要强调的是被追诉人在刑事诉讼中基本权利应该在宪法层面上获得确认。既然按诉讼原理被追诉人在刑事诉讼中应该始终受到无罪推定原则的保障,那么就应该在今后的宪法修改中确立无罪推定原则,使被追诉人享有对追诉机关而言的受无罪推定权。既然我国现行《刑事诉讼法》中规定“不得强迫任何人证实自己有罪”,那么在今后的修宪中就应按照权利保障的逻辑得到确认,最终为包括当下监察机关在内的专门机关行使权力时划定边界。同时,要将有效辩护原则在今后修宪中予以明确,将犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中获得有效辩护作为基本权利来规定,最终为《刑事诉讼法》未来修改中的辩护权的进一步完善获得支撑。最后,在今后的宪法修改过程中,还要规定被告人在刑事诉讼中享有的公正审判权,这既为“推进以审判为中心诉讼制度改革”确立目标,也为这一制度改革确立庭审原则,并且为审判阶段与刑事诉讼的其他阶段的分工关系之明确奠定基础,使其他诉讼阶段的追诉行为符合庭审中公正审判的要求。这些规定既是今后宪法修改中对刑事诉讼相关问题在宪法层面的一并调整,也是与此相对应的监察权在刑事诉讼中要承担的义务,使监察权的进一步调整在宪法层面保持与被调查人基本权利保障的适度平衡获得准确表达。可见,我国监察接管侦查的宪法化图景还远未实现,监察接管侦查的宪法化仍任重道远,今后再修改宪法时应尽可能体现上述内容。

三、刑事监察权为侦查权的证成

尽管监察接管侦查仅仅体现初步法治化,监察接管侦查的宪法化展开得不够充分,但至少监察权对刑事诉讼的介入应该遵循刑事诉讼基本规律,与刑事诉讼的法治化进程相契合,甚或以监察权引入刑事诉讼为契机,适度促进对刑事诉讼法调整,乃至监察法的随之调整。从改革试点方案及《监察法》的第19-34条、第45-47条的规定看,监察机关对职务犯罪的调查措施有:谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等。很明显,《监察法》第45条第4项按照法典内在逻辑,明确规定监察机关对职务犯罪行使的是“调查权”,并且调查终结后,一旦“认为犯罪事实清


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