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【期刊名称】 《土地法制科学》
土地承包经营权稳定与承包地调整的冲突及其解决之道
【副标题】 一个社会实证的分析【作者】 高飞
【分类】 农业经济法
【中文关键词】 土地承包经营权;承包地调整;农民集体;股份合作社
【期刊年份】 2017年【期号】 1(第1卷)
【页码】 183
【摘要】 保持土地承包经营权的稳定是我国政策和法律追求的目标,符合用益物权的制度逻辑,承包地调整是解决我国人地矛盾的习惯性举措,具有强大的民意基础,两种制度之间存在明显的冲突。农民具有作为农民集体的成员与作为土地承包经营权人的双重角色,而农民基于不同角色应当享有不同的土地权益,但现行制度使原本应当由农民集体作为所有者享有的土地收益通过承包制由土地承包经营权人所分享,没有承包土地的农民集体成员,则不仅不能享有基于土地承包经营权产生的收益,同样也不能分享基于土地所有权而产生的收益。为了避免承包地调整对土地承包经营权的稳定造成威胁,从集体土地所有权主体制度入手,将农民集体改造为股份合作社,从而将基于土地承包经营权产生的利益与基于集体土地所有权产生的利益区别开来,使作为农民集体成员的农民能够享有基于集体土地所有权产生的利益,这是在法律上禁止承包地调整而保持土地承包经营权稳定的必由之道。
【全文】法宝引证码CLI.A.1231122    
  目次
  一、引言
  二、承包地调整抑或不调整:现实与理想的冲突
  三、现实与理想之冲突的根源:农民双重角色的矛盾
  四、农民集体之改造对承包地调整的影响
  五、结语
  一、引言
  依据我国《物权法》124、125条的规定,土地承包经营权是指出于农业经营的目的,我国的农户或个人通过承包合同的方式对集体所有或国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地、荒地等土地所享有的承包经营的权利。[1]在土地承包经营权制度中,学界主要关注土地承包经营权的法律性质、土地承包经营权的流转以及与土地承包经营权稳定密切相关的承包期限和承包地调整问题。在《农村土地承包法》颁布后,家庭形式的土地承包经营权的物权性已经明确,[2]《物权法》更是突出了其用益物权性,从而使土地承包经营权的法律性质问题在法律制度层面得以解决。同时,土地承包经营权的流转在实践中基本上不存在障碍,绝大部分农民都可以自愿选择流转对象,[3]但需要进一步改进土地承包经营权流转方式的制度设计理念,给予权利人更大的自主空间,并取消发包人的干预,以便土地承包经营权流转制度的运转更为便捷。[4]至于土地承包经营权的承包期限和承包地的调整问题,实质上是一个问题的两面,即可归结为如何保持土地承包经营权的稳定性的问题,该问题无论在理论上还是在实践中都存在一些纷争。
  因为法律的制定是为了法律得以运行,而“法律,特别是制定法,并不能自然而然地完成立法者的主观意图或实现调整社会关系的功能,由于种种原因,制定的法律不能完全甚至完全不能实现,因为法律的实现总是受到社会中各种已知和未知因素的影响,因此要使法律得以有效实现,就必须对法律的实际运行进行多方面的和综合的研究。”[5]从我国农村土地法律与相关政策的变迁来看,“沿着稳定农民土地使用权的方向演变,以增强农民信心、激励农民生产积极性,进而鼓励农民增加对土地的保护性投入、促进土地资源可持续利用和农业生产可持续发展”,[6]一直都是主旋律。在实践中,承包地的调整需求始终威胁着土地承包经营权的稳定,本文拟以社会实证调查素材为基础,对土地承包经营权的稳定与承包地调整的冲突及其解决之道进行探讨。
  二、承包地调整抑或不调整:现实与理想的冲突
  党和政府根据农村社会经济发展的状况,在农村经济体制改革的初期比较关注农村集体生产经营管理方式的完善。随着农村经济的发展以及农村社会各种矛盾的显现,党和政府逐渐将焦点转移到同时完善农村土地承包合同的制度设计方面,其中关于土地承包期限的设计是核心问题之一。
  从1984年开始,农村土地承包期限长期不变就是党和政府各种政策文件拟追求的目标。在1993年,中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发[1993]11号)更是明确指出:“在原定耕地承包期到期之后,再延长30年不变。”中共十五届三中全会通过的《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也强调,稳定农村土地承包关系,保持农村稳定,“这是党的农村政策的基石,决不能动摇。要坚定不移地贯彻土地承包期再延长30年不变的政策,同时要抓紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规,赋予农村长期而有保障的土地使用权。”1998年《土地管理法》修订时,这些政策以法律形式于14条明确规定“土地承包经营期限为30年”,从而使这些政策具有了更高的权威,并强化了其执行的力度。[7]我国2003年3月开始施行的《农村土地承包法》仍然以“赋予农民长期而有保障的土地使用权”作为立法宗旨之一,并在20条针对不同类型的土地对承包期分别进行了规定。[8]2007年《物权法》颁布,126条第1款关于土地承包经营权之承包期限的规定与《农村土地承包法》20条的规定一致,并增加了一款,即“前款规定的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。”这几部法律有关土地承包期限的规范都是我国现行“赋予农村长期而有保障的土地使用权”的土地政策的法律表现。上述观念在党的十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》、2009年中央“1号文件”《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、2010年中央“1号文件”《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》以及此后的一系列政策文件中继续得到了贯彻。
  在实践中,为了稳定农村土地承包关系,使土地承包经营权的承包期限30年不变的规定不成为具文,就必须保证在承包期限内承包地不调整,因此,“赋予农村长期而有保障的土地使用权”的土地政策的另一种表述就是“增人不增地,减人不减地”,在法律上即表现为对承包地的调整进行严格的限制。如《土地管理法》14条第2款规定:“在土地承包期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”《农村土地承包法》对承包地的调整的限制更为严格,其于27条规定:“承包期内,发包方不得调整土地。”“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。承包合同中约定不得调整的,按照其约定。”《物权法》关于承包地调整的规定与《农村土地承包法》的规定一致。[9]可见,在我国,关于承包地调整的法律规范与有关土地承包经营权的承包期限的法律规范是相配套的。
  保持土地承包经营权长期稳定,不仅已经为我国政策和法律加以具体而明确的规定,也为经济学界和法学界的主流观点所赞许,但“事实上,在家庭承包制推行初期,承包期一般是二三年一调整。从1984年开始中央文件三令五申家庭联产承包责任制15年不变,但在实际工作中,许多地方仍然是三五年一调整,有的地方甚至是一年一调整”。[10]在农村实践中,要求调整承包地的呼声一直不绝于耳,随意收回调整承包地的做法也时有发生,并在一定程度上为多数农户所支持。根据农业部1994年对全国100个县的抽样调查,支持农地调整的有47.9%,支持“增人不增地,减人不减地”政策的仅35%。有关部门的另一项统计也表明:到1996年年底,虽然60%左右的村完成了第二轮土地承包工作,但真正宣布“农地承包期限30年不变”的村比例不到20%。[11]中国(海南)改革发展研究院于2000年8月在全国11省134县267村291家农户的问卷调查显示:只有26. 8%的农户认为30年承包期限内不调整土地好,而高达36. 8%的农户认为30年承包期限内应当调整土地,另有19. 2%的农户认为30年承包期限内应当调整土地但要严格限制。[12]2002年9月下旬至11月初在湖北、山西、江苏、山东、广东5省、近二十个县(市、区)、四十来个乡(镇)、六十余个村近500农户的一份实地调查也显示,70%的受访农户表示其承包的土地被调整过。[13]虽然这些调查并不是针对同一批调查对象进行的严格的跟踪研究,但我们还是不难发现,“赋予农村长期而有保障的土地使用权”这一为各级政府大力推行并为学者所赞赏的制度安排,在现实运行中并没有得到严格的执行。
  一般认为,致使承包地调整的原因主要有四个:(1)国家建设征地后农村靠调整承包地安置被征地农民;(2)村组以“少数服从多数”的办法决定调整承包地;(3)延续多年的习惯,通过“生增死减、进增出减”的办法调整承包地;(4)按照“三年一小调,五年一大调”的办法搞所谓的“大稳定、小调整”。随意调整收回承包地,使稳定土地承包关系的各种规定流于形式,事实上否定了土地承包期30年的政策和法律。[14]
  2007年“农村土地问题立法研究”课题组在10省30个县(市、区)90个乡(镇)[15]的实地调查中,也专门针对农户对承包地调整的看法进行了了解。如表1所示,在对“您认为‘增人不增地,减人不减地’的农地政策好吗?”的问题的回答中,有25.90%的受访农户认为该政策“好”;有6.78%的受访农户认为“增人不增地好,减人不减地不好”;有8.89%的受访农户认为“增人不增地不好,减人不减地好”;有56.03%的受访农户认为该政策不好。
  表1 2007年农户对“增人不增地,减人不减地”政策的认知状况表单位:%
  

┌─┬───┬───┬───┬─────┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───────┐
  │ │山东 │江苏 │广东 │贵州   │四川 │山西 │黑龙江│河南 │湖北 │湖南 │平均值*[16]  │
  ├─┼───┼───┼───┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───────┤
  │A │23.03 │16.11 │37.02 │44.20   │33.52 │25.56 │17.68 │7.30 │26.52 │27.87 │25.90     │
  ├─┼───┼───┼───┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───────┤
  │B │3.93 │5.00 │38.67 │5.52   │2.27 │3.89 │1.10 │2.25 │2.21 │2.73 │6.78     │
  ├─┼───┼───┼───┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───────┤
  │C │16.85 │11.67 │14.92 │6.63   │1.84 │7.78 │1.10 │17.42 │2.76 │7.10 │8.89     │
  ├─┼───┼───┼───┼─────┼───┼───┼───┼───┼───┼───┼───────┤
  │D │52.81 │66.11 │7.18 │41.99   │59.66 │61.67 │79.56 │69.66 │61.33 │60.66 │56.03     │
  └─┴───┴───┴───┴─────┴───┴───┴───┴───┴───┴───┴───────┘

  说明:A代表“好”;B代表“增人不增地好,减人不减地不好”;C代表“增人不增地不好,减人不减地好”;D代表“都不好”。带*者表示因存在受访农户未作答情形,故各项数据总和不到100% ,
  对B,C两个选项的真实内涵进行分析,可以发现,选择该两个选项的农户事实上也不认可“增人不增地,减人不减地”的土地政策。如果将认可“增人不增地,减人不减地”的土地政策的农户与不认可该政策的农户进行对比,如图I所示,在被调查的10省中,表现出不认可“增人不增地,减人不减地”的土地政策的农户超过了认可该政策的农户。
  根据一些学者的研究,“中央严格限制农地调整的政策确实已起到积极的作用,显著地抑制了农地的频繁调整,体现了国家政策执行力度在不断加大。”[17]然而,在承包地二轮延包的承包期过半时,国家大力推行限制农地调整的政策是不是已经深入“农”心呢?带着这样的疑问,笔者所在的课题组于2015年7省21县(区)42个乡(镇)84个村504农户[18]的实地调研中,再次提出了“您觉得‘增人不增地,减人不减地’政策合理吗?”这一问题,如表2所示,对于“增人不增地,减人不减地”的政策,只有24.40%的受访农户认为“合理”,而75.60%的受访农户认为该政策“不合理”。众所周知,“增人不增地,减人不减地”政策在贵州湄潭试点后才在全国推广,似乎可以认定为是贵州湄潭经验的总结,而且1997年中共贵州省委第24号文件规定,全省农村土地承包期从1994年起算,耕地承包期延长50年不变,非耕地承包期延长60年不变,然而,此次调研统计数据显示,在贵州省依然有高达58.33%的受访农户认为“增人不增地,减人不减地”的政策不合理。此外,山东、湖北、广东、浙江四省认为“增人不增地,减人不减地”的政策不合理的受访农户均超过了70%,河南、黑龙江两省认为该政策不合理的受访农户更是在85%以上。
  表2 2015年农户对“增人不增地,减人不减地”政策的认知状况表单位:%
  

┌───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───┬───


  ······

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