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【期刊名称】 《东方法学》
新时代我国行政审判的三重任务
【作者】 章志远【作者单位】 华东政法大学法律学院{教授,博士生导师}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 新时代;行政审判;党政关系;诉讼类型;诉权保障
【英文关键词】 the new era; administrative trial; party-and government relation; lLitigation type; litigation right protection
【文章编码】 1674-4039-(2019)06-0095-105【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 95
【摘要】

行政诉讼前三十年的曲折发展折射出国家厉行法治的艰辛,后三十年的奋力前行必将铸就法治国家大业的辉煌。新时代的行政审判面临主动适应党政关系新变化、直面诉讼类型化改造和分层保障当事人诉权的三重任务。面对新型党政关系对被告认定、法律适用及程序设计提出的挑战,行政审判实践应从行政机关牌子是否保留、党政内部活动程序情况作为证据展示上予以回应;面对最高人民法院在诉讼类型法律意义宣示、具体类型诉讼规则凝练、不同种类诉讼关系处理上的探索,行政诉讼再法典化应从受案范围拓展、诉讼请求区分和法官释明义务明确上进行努力;面对行政诉权理性行使、精明行使、不当行使和恶意行使的现实,行政诉讼制度应从起诉条件低阶化改造、行政争议实质性解决的回归和程序繁简分流的再造方面进行应对。行政审判理论对党政关系、司法与原告和被告关系变化的审视和调适,能够助力新时代法治国家建设行稳致远。

【英文摘要】

The hard development of administrative litigation in the first 30 years reflected the difficulties of our country in practicing the rule of law, and the achievement of our country under the rule of law shall be brilliant in the following 30 years. The administrative trial in the new era has to deal with the three tasks, which reflect the new changes of the party-and-government relation, faces up to the reform of litigation types and protect the litigation right from different levels. Facing the challenges posed by the new party-and-government relation to defendant identification, law application and procedure design, administrative trial shall respond from such perspectives as whether keeps the title of administrative authority, and accepts the party-and-government internal activity procedures as evidence. With the exploration of the Supreme People's Court on the declaration of the legal significance of the types of litigation, the abstraction of the rules of the specific types of litigation, and the handling of different types of litigation relations, the recodification of administrative litigation rules should focus on extension of the scope of accepting cases, distinction of litigation claims and definition of judges' interpretation obligations. Considering the rational exercise, shrewd exercise, improper exercise and malicious exercise of administrative litigation right, the administrative litigation system shall respond from the points that low-order reform of the prosecution conditions, return of the substantive settlement of administrative disputes, reconstruction of the separation of complicated and simple procedures. The review and adjustment of the administrative trial theory on the relationship between the party and the government, and the relationship between the judiciary, the plaintiff and the defendant contributes to the construction of a rule of law state in the new era.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281262    
  
  

一、引言:行政审判的两个“三十年”

1989年4月4日,七届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》。迄今为止,我国《行政诉讼法》已经走过了整整三十年。三十年风雨兼程,三十年砥砺前行。过去的三十年,是行政审判事业从无到有、从小到大的三十年,是行政审判环境不断改善、作用日益明显的三十年。从某种意义上来说,行政诉讼制度三十年的成长,既是与我国民主法治进程同步前进的过程,也是同我国改革开放同步成长的过程。无论是从行政法律规范体系的健全、行政法治观念的变革,还是从行政法学理论的发展、行政法治人才的培养上看,《行政诉讼法》都可以称得上是改革开放四十多年来最伟大的一部法律,标志着“人治时代的终结,法治时代的开始”。[1]

《行政诉讼法》起草历时之短、出台之快,在我国立法史上实属罕见,被直接参与该法起草审议的江平先生誉为“一部破天荒的法典”。[2]《行政诉讼法》之所以能够在短短两年时间内迅速通过,与当时政治体制改革的外部环境是密不可分的。时任全国人大常委会副委员长、法制工作委员会主任的王汉斌在《关于〈中华人民共和国行政诉讼法(草案)〉的说明》中就曾指出:“制定行政诉讼法,是刑事诉讼法、民事诉讼法(试行)制定之后,我国社会主义法制建设的一件大事,也是我国社会主义民主政治建设的一个重要步骤。行政诉讼法的制定,对于贯彻执行宪法和党的十三大报告提出的保障公民合法权益的原则,都有重要的积极的意义。”《行政诉讼法》的公布和实施,就是国家厉行法治艰难进程的缩影。

《行政诉讼法》的修改恰逢党的十八届三中全会和四中全会之间,承载着厚重的改革使命和法治愿景。党的十九大报告指出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。新的历史发展方位和社会主要矛盾的变化,对党和国家工作提出了一系列新要求,我国行政审判事业再次迎来新的发展机遇。在法治国家、法治政府、法治社会基本建成的伟大征程中,行政审判制度理应发挥也能够发挥更大的作用。展望下一个三十年,在基本实现现代化和全面建成社会主义现代化强国目标的引领下,新时代的行政审判工作面临着主动适应党政关系新变化、直面诉讼类型化改造和分层保障当事人诉权的三重任务。在《行政诉讼法》已过“而立”之年之际,行政法学理论亟待对此作出系统回答,确保行政审判事业在新时代行稳致远。

二、积极回应新型党政关系时代提出的新课题

中国共产党作为中国革命、建设、改革事业的领导核心,在近百年的奋斗征程中始终站立在时代潮头,适应形势发展和情况的变化,积极探索适合中国国情的发展道路,不断完善党的领导体制和领导方式,提高党的执政能力和领导水平。无论是改革开放之前的“党的一元化领导”、20世纪80年代的“党政分开”,还是当下的“党的全面领导”,中国共产党的自我定位始终没有改变,这是理解当代中国政治的一把“钥匙”。[3]党的十九大报告明确提出,中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导,随后被写入党章并正式载入宪法典的正文之中。“党的全面领导”原则是具体的而非抽象的,应当体现在治国理政的各个方面,实现党的领导全覆盖,确保党的领导更加坚强有力。[4]作为党的十九大深化机构改革重要部署的具体落实,党的十九届三中全会通过了《关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》)《深化党和国家机构改革方案》(以下简称《方案》),提出新一轮改革要以加强党的全面领导为统领、以国家治理体系和治理能力现代化为导向、以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点。截至2019年3月底,所有地方机构改革任务已基本完成,一个有别于“党政合一”“党政分开”的“以党领政”新体制正在形成。2019年7月5日,党中央召开深化党和国家机构改革总结会议,习近平总书记强调指出,完成组织架构重建、实现机构职能调整,只是解决了“面”上的问题,真正要发生“化学反应”,还有大量工作要做。“公共行政既是行政法学者研究的有效对象,也是他们需要保持回应性的事项。重要的是,行政法应与其行政背景同步。”[5]党政关系深度融合趋势的加强,使行政法赖以生存的基础发生了显著变化,行政审判面临诸多亟待回应的新课题。

(一)党政关系新变化对行政审判的影响

《决定》指出:“加强党对各领域各方面工作领导,是深化党和国家机构改革的首要任务。”于是,“更好发挥党的职能部门作用”“统筹设置党政机构”成为本轮机构改革的最大亮点,“党的统领”“归口管理”“合并设立”“合署办公”等各类党政机构融合形式相继出现,党的机构不断嵌入行政系统之中,形成了极具中国特色的新型党政体制。从《方案》的具体内容来看,新一轮党的机关与行政机关的融合主要有三种模式:一是党的决策议事协调的办事机构设在行政机关。例如,中央全面依法治国委员会办公室设在司法部;中央审计委员会办公室设在审计署;中央教育工作领导小组秘书组设在教育部。这些决策议事机构具有成员规格高、侧重宏观政策制定等特点,与行政机关肩负的职责权限之间相对明确。二是党政机构合并设立,由党的职能部门统一管理某一方面的工作,对外保留或者加挂行政机关的牌子。例如,将国家公务员局并入中央组织部,中央组织部对外保留国家公务员局牌子;将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责、电影管理职责划入中央宣传部,中央宣传部对外加挂国家新闻出版署(国家版权局)、国家电影局牌子;将国家宗教事务局、国务院侨务办公室并入中央统战部,中央统战部对外保留国家宗教事务局、国务院侨务办公室牌子。党政机构合并设立使得原先的行政机关脱离行政系统而转变为党的工作部门,保留或者加挂“牌子”仅具有形式上的意义,党的机构实际上行使了某些领域的行政管理权限,使得本轮机构改革发生了真正意义上的“化学反应”。三是归口管理,将政府组成部门的行政机关归口党的职能部门领导。例如,将国家民族事务委员会归口中央统战部领导,国家民族事务委员会仍作为国务院组成部门。与前两种模式所不同的是,归口管理使党的统领作用更为直接,同时使原先的行政机关仍然在实质意义上得到保留。此外,地方层面大量存在的党政机关合署办公、“一个机构、两块牌子”等机构改革形式也使得党政关系呈现出更为深度融合的趋势。

在新一轮党和国家机构改革方案完全落地之后,行政法在法源、原则、主体、行为理论及法治监督体系上所面临的诸多挑战已渐次浮出水面。笔者认为,在行政审判领域党政关系新变化对行政法最直接、最明显的挑战,至少表现在三个方面:一是行政诉讼被告认定的困境。合署办公、合并设立、保留或加挂牌子、机构套牌、归口管理、归口领导等各种党政融合形式的涌现,使“党在政中”“政在党中”成为新常态。有的情形是党为主,有的情形是政为主,有的则是党政平行,这些都对传统的行政主体理论带来了一定冲击,并直接影响到行政诉讼被告资格的确定。在现行法律制度框架之下,党的机关暂且还无法通过法解释作业成为行政诉讼的被告。[6]二是法律适用的复杂化。随着党政关系深度融合趋势的加强,党内法规特别是党政联合制发的党内法规和规范性文件越来越多地成为行政执法的依据。例如,在生态环境保护、安全生产、扶贫攻坚、食品安全等传统行政管理领域,已经相继实行党政同责、一岗双责,大量党政联合发文成为这些领域具体执法的依据。当发生行政争议时,司法如何对待这些党政联合发文就成为颇为棘手的问题。三是审理程序的优化。党政关系在不同领域深度融合的具体表现形态各异,相应的工作模式和活动程序不尽相同,对行政审判程序的优化也提出了新要求。例如,在行政诉讼中,被诉行政机关对其所作行政行为承担举证责任,应当向法院提供其作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。如果系争行政行为体现了党务机关的意志,被诉行政机关举证内容的范围就应扩大,党政机关内部相应的请示程序也需要在审理过程中得到展现。又如,规范性文件一并审查之诉是新《行政诉讼法》的一大亮点。面对作为行政行为依据的党内规范性文件或者党政联合下发的规范性文件,能否审查、如何审查都成为较为棘手的问题。

来自北大法宝

(二)行政审判对党政关系新变化的回应

面对党和国家机构改革的迅速推进,已有司法实务界人士针对机构改革引发的主体识别、法律适用、行政复议和司法行政互动等议题进行了初步回应。[7]结合近年来司法实践的有益探索和相关权威性指导文件的精神,可以凝练出行政审判回应党政关系新变化的本土经验。

1.行政机关牌子是否保留是判断有无行政诉讼被告资格的基本依据。在此轮党和国家机构改革中,无论党政机关如何统筹设置,无论两者之间怎样融合,只要行政机关的牌子依然存在(无论是保留牌子、加挂牌子,还是“两块牌子,一套人马”),就应当成为识别行政诉讼被告资格的重要依据。在“夏某诉湖北省保密局不予录用案”[8]中,武汉市中级人民法院认为,中共湖北省委保密委员会办公室与湖北省保密局虽系同一办事部门,但两者身份不同承担不同的职能,即俗称的“两块牌子,一套人马”。省委保密办属于内设机构,是党的机构;湖北省保密局的职责是依法履行全省保密行政管理职能,其依据是《中华人民共和国保守国家秘密法》第5条有关“国家保密行政管理部门主管全国的保密工作,县级以上地方各级保密行政管理部门主管本行政区域的保密工作”的规定。湖北省保密局作为湖北省保密工作行政管理部门,其身份具有对外性,从其2015年领取的“组织机构代码证”上载明的机构类型为“机关法人”也可知,湖北省保密局在对外履职时,能以自已的名义独立作出行政行为,是具有独立承担责任能力的行政机关。本案中,被上诉人是以湖北省保密局的名义面向社会开展招录工作,被上诉人应对自己的招录行为承担相应的法律责任。被上诉人主张其不是行政机关的意见,与事实和法律规定不符,依法不予支持。2019年1月20日,武汉市中级人民法院作出终审裁定,撤销武昌区法院驳回起诉的行政裁定,指令该院继续审理此案。二审法院裁定在湖北省保密局是否为行政诉讼被告的认定上更加科学精准,其条分缕析的说理应当成为今后判断新型党政关系下行政诉讼被告资格一条可复制、可推广的标准。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室《关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》(国办公开办函[2019]14号)第5条规定:“行政机关职权划入党的机关的,如果党的机关对外加挂行政机关牌子,相关信息公开事项以行政机关名义参照前述规定办理;如果党的机关没有对外加挂行政机关牌子,相关信息公开事项按照《中国共产党党务公开条例(试行)》办理。”该项解释同样遵循了“行政机关牌子是否保留”的原则。在“郭某某诉湖南省永州市金洞管理区管理委员会信访回复案”[9]中,最高人民法院认为,本案被诉行为是中共金洞林场委员会于1987年1月14日作出的《关于解决郭后荣同志社会救济费的通知》(场党发[1987]3号)。该行为系当时的中共金洞林场委员会所作,而中共金洞林场委员会系党委机关,不是行政诉讼的适格被告,不属于行政审判权限范围。上述典型司法案例和权威行政解释都表明,只要行政机关的牌子依然保留,就能够继续履行相应的行政职责,进而成为行政诉讼的适格被告。

2.党政机关内部活动程序运作情况应当作为证据在行政诉讼过程中得以展现。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”载入宪法,为各级党组织介入具体行政领域、行使相应的行政职能提供了宪法依据。随着党政机关合署办公和合并设立的增多,党政机构、职能、责任全方位融合将成为常态。除了纯粹的由党的机关作出相应决定以外,党政机关联合作出或者行政机关作出但背后体现党政机关意志的情形会逐渐增多。为此,在解决行政诉讼被告资格认定之后,必须进一步优化行政诉讼程序。以党政联合发文引发的政府信息公开行政争议案件为例,法院往往从形式标准出发将党政联合发文排除在《政府信息公开条例》(以下简称《条例》)之外。如在“郭某某诉江苏省人民政府政府信息公开一案”[10]中,最高法院认为,本案争议焦点在于,再审申请人郭某某所申请公开的“江苏省委、省政府办公厅正式批复20个镇改革试点方案”信息是否属于被申请人江苏省人民政府的信息公开范围。只有行政机关和法律、法规授权组织有关信息的公开适用《条例》的规定,党组织制作的党务信息以及党组织制发的党政联合文件一般不适用《条例》的规定。本案申请公开的信息是以中共江苏省委为制定主体并以党委文号制发的党政联合文件,并非行政机关在履行职责过程中制作或者获取的信息,因而不属于《条例》的调整范围,也不属于《条例》第10条规定的行政机关主动重点公开的政府信息。相比之下,在“刘某某因诉青岛市李沧区人民政府政府信息公开一案”[11]中,虽然法院也认为刘某某向李沧区政府申请公开的《中共青岛市李沧区委青岛市李沧区人民政府关于做好社区“两委”换届选举工作的意见》(李沧发[2014]14号)是中共青岛市李沧区委以党组织文号印发的党政联合文件,其性质属于党务信息,不属于《条例》所规定的政府信息,但诉讼过程中李沧区人民政府对其答复活动依据的展示却值得称道。根据判决书记载,在收到刘某某提交的政府信息公开申请后,李沧区电子政务办公室于2016年9月1日向李沧区委办公室发送了主要内容为“涉及党委的文件公开需要向本级党委请示,请于9月2日下班前批复”的《关于做好刘某某依申请公开工作的请示》。随后,李沧区委办公室作出内容为“属于党委文件,不同意公开”的批复。2016年9月22日,李沧区人民政府据此批复作出2016第05号非本机关政府信息告知书。在一审庭审过程中,被告为证明原告所申请公开的文件使用的是党委文号,向法庭提交了该文件的首页,其显示文号为李沧发[2014]14号。该案被告主动将党政机关内部请示情况及系争文件的首页文号向法庭展示,既彰显了其自身所作信息公开答复的有力依据,也拓展了行政诉讼中被告举证责任的外延,对于新型党政关系下行政审判程序的完善具有重要参考价值。

三、审慎进行行政诉讼类型化的改造

一般认为,行政诉讼类型化是指“公民、法人或者其他组织可以行政诉讼请求救济且法院仅在法定的裁判方法范围内裁判的诉讼形态”。[12]行政诉讼的类型化,是20世纪下半叶以来各国行政诉讼制度发展的重要趋势之一。在我国1989年《行政诉讼法》的实施和2014年的修订过程中,是否需要实施明确的诉讼类型化、如何进行诉讼类型化改造,同样是行政法学理论界和实务界关注的重要议题。其中,江必新、马怀德、薛刚凌、李广宇、王振宇、梁凤云等撰文明确赞同规定行政诉讼的类型化,认为此举是有效突破我国行政审判现实瓶颈“最重要也是最有效的办法”。[13]应松年、刘飞等则撰文对《行政诉讼法》修正采行明确的类型化表示质疑,认为行政诉讼类型化自身存在弊端,是否明文规定行政诉讼类型仅具有形式上的意义,不会对行政诉讼制度的具体构造产生实质性影响。[14]由于反对的观点占了上风,《行政诉讼法》修正并未采取诉讼类型化的思路,转而采行判决类型化的方案,通过“解决行政争议功能的增加”和“判决形式的完善”部分地回应了诉讼类型化的主张。

(一)行政诉讼类型化的隐形表达

虽然新《行政诉讼法》并未对行政诉讼类型制度作出明确规定,但“解决行政争议”目的性条款的增加和受案范围正面列举条款中有关“提起的下列诉讼”的新表述都为诉讼类型化的创造提供了充足空间。2018年2月7日,最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号,以下简称《行诉解释》)。《行诉解释》在诉讼类型化的塑造上用力甚勤,分别从“诉讼请求具体化成为强制性要求”“不同类型诉讼的起诉规则相继健全”和“不同类型诉讼之间的转换更为有序”上加以推进。[15]其中,第68条第2款有关“当事人未能正确表达诉讼请求的,人民法院应当要求其明确诉讼请求”的规定,甚至还有诉讼请求强制类型化之嫌。如果当事人起诉时不能提出“具体的诉讼请求”,不仅被告一方无法有效地应诉,而且人民法院也难以确定具体的审查对象和内容,诉讼之门就无法正常开启。可见,《行诉解释》的这一指引性规定充分体现了最高法院在诉讼类型化方面所进行的努力。[16]

新《行政诉讼法》自2015年5月1日实施以来,在一系列再审行政案件的处理过程中,最高人民法院不断在裁判文书中表达诉讼类型化的见解,展现出资深行政法官群体浓郁的诉讼类型化情怀。可以说,个案裁判的“暗渡陈仓”和《行诉解释》的“曲线救国”相辅相成、相互促进,共同构成了新《行政诉讼法》时代诉讼类型化的“隐形”表达。考察新近最高人民法院针对若干再审行政案件作出的行政裁定,至少在四个维度上表达了诉讼类型化的基本要义。

1.宣示诉讼类型化的法律意义。在“郭某某诉山东省巨野县人民政府等征收补偿决定及复议决定案”中,最高人民法院认为,《行政诉讼法》的主要目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权。这一目的的实现,在很大程度上取决于行政诉讼种类的完善。新《行政诉讼法》虽然没有直接引入行政诉讼种类的概念,但通过行政判决方式的丰富和整合,间接完成了行政诉讼类型化的改造。“如果对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为都有一个适当的诉讼种类可供利用,则公民权益的受保护程度势必会得到大幅提高。”[17]就其文字表达而言,与德国著名公法学家胡芬“对于侵犯公民权利的每一种国家权力行为,都必须有一个适当的诉讼种类可供利用”[18]的经典论述几乎完全一致。就最高人民法院有关诉讼类型化意义的司法探索而言,对现行立法及其司法解释的相关规定进行“再解释”是其秉持的基本策略。

2.发展不同类型诉讼的审理规则。在诉讼类型体系中,无效确认诉讼一般被视为“最棘手”“令人头疼”的。最高人民法院在若干再审行政案件的审理过程中,展现出对这类特殊诉讼的关怀。在“刘某某诉郑州市郑东新区管委会拒收国家赔偿申请

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