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【期刊名称】 《北方法学》
法定法官原则:审判委员会改革的新路径
【英文标题】 Judges Appointed by the Law: a New Path to Judicial Committee Reform
【作者】 刘练军
【作者单位】 东南大学法学院{教授}国家司法文明协同创新中心{研究人员,法学博士}
【分类】 法院
【中文关键词】 法定法官;审判委员会;庭审化改革;公正审判权
【英文关键词】 judges appointed by the law ;judicial committee ;court trial reform; fair trial right
【文章编码】 1673-8330(2018)06-0104-13【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 104
【摘要】

法定法官作为一项宪法性原则,其核心内涵是法院的案件分配作业必须受制于事先一般的、抽象的法律规定,何等案件由何位法官承审绝不能等案件诉诸法院后再临时委任某个法官。审判委员会闭门讨论决定案件是一种事实上废除法定法官原则的定案方式,它侵犯乃至剥夺了当事人的公正审判权,理应依据法定法官原则对之进行改革。审判委员会改组为刑委庭和民委庭后,所有原本由审判委员会讨论决定的案件都由立案庭直接分配至刑委庭或民委庭审理。各级法院应该重新修订既有的案件分配规则,并改革审判委员会遴选机制,以使无行政职务的精英法官能进入审判委员会。此等改革不触动审判委员会的宏观指导职能及其行使方式,改革阻力应该不大。

【英文摘要】

As a constitutional principle, judges appointed by the law has the core connotation that the court’s case assignment must be subjected to prior general and abstract legal provisions, a court cannot temporarily designate a judge to hear a case. The closedness of the Judicial Committee decision-making is a method of de facto abolition of the principle of judges appointed by the law. It infringes and even deprives the parties of the right to a fair trial and should be reformed in accordance with the principle. After the judicial committee was reorganized into the Criminal Tribunal and the Civil Tribunal, all cases originally decided by the eudicial committee shall be directly distributed by case filing chamber to the Criminal Tribunal or the Civil Tribunal. Courts at all levels should revise the existing rules of allocation of cases and reform the selection mechanism of judicial committees, so that elite judges without administrative positions can enter the judicial committee. These reforms do not touch the macro-guidance function of the judicial committee and its exercise mode, therefore resistance to the reform should be little.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281319    
  
  

一、问题意识:审判委员会庭审化改革亟待重启

审判委员会不但是我国法院特有的一种内设机构,而且在我国司法体制中它还是权威性最高的一种审判组织。因此,认真对待审判委员会历来是司法改革的一项重要议题。至于审判委员会改革到底该何去何从,法学界更是聚讼纷纷,提出了诸多改革方案以供决策者参考。无论是1951年的《人民法院暂行组织条例》还是现行《法院组织法》,对审判委员会制度均有明文之规定,其合法性毋庸置疑。同时,该制度最早可以追溯到1932年中华苏维埃共和国时期,具有悠久的历史传统。准此以观,取消审判委员会的“废除论”,[1]因面临着法定依据和历史传统的双重障碍而不值得提倡。当然,学界的主流观点是“改革论”。其中,审判委员会委员直接参与案件的审理,把审判委员会改组为合议庭性质的机构在“改革论”中颇具代表性。[2]本文将此等改革方案称为审判委员会庭审化改革。

对于审判委员会庭审化改革方案,最高人民法院曾经积极响应,在《人民法院第二个五年改革纲要》(法发[2005]18号,以下简称《二五纲要》)中提出了“改革审判委员会审理案件的程序和方式,将审判委员会的活动由会议制改为审理制”,“审判委员会委员可以自行组成或者与其他法官组成合议庭,审理重大、疑难、复杂或者具有普遍法律适用意义的案件”等改革构想。遗憾的是,最高人民法院并未随即采取有效措施以切实推动此等庭审化改革构想,且在后来的审判委员会改革过程中,庭审化改革构想不再被提起,算是无疾而终。

然而,笔者以为,庭审化改革乃是最优的审判委员会改革方案。最高人民法院应该重拾2005年《二五纲要》中的庭审化改革构想,并按照法定法官的司法原则在细节上进一步对庭审化改革予以规范和完善,以使审判委员会制度契合现代司法原理,并弥散笼罩其上的批评与质疑之阴霾。法定法官是现代司法诉讼的基本要求,在域外法治国家的司法实践中得到了普遍遵循。相比之下,法定法官原则在我国并未受到应有的重视,各级法院在司法诉讼中对此原则多有违逆,而审判委员会制度在其运行过程中更是显著背离了法定法官原则,不但对当事人的诉讼权构成了某种程度的侵害,而且容易诱发外界质疑审判本身是否公平的不良感观,司法权威的社会基础由此遭受侵蚀。如依据法定法官原则对审判委员会的运行机制进行庭审化改革,则该制度内在的种种缺陷必将得到有效克服。概言之,法定法官原则为审判委员会制度改革提供了一种新思路,按照该原则的内在要求改革审判委员会即可使之满足现代司法的基本要求,并助其逃出“否定之否定”的改革循环套,审判委员会制度的稳定性与权威性定将随之得到巩固和发展。

尽管法定法官原则算是一项古老的司法原则,但我国法学界与司法实务界历来对其知之甚少。在笔者穷尽的文献范围内,所有主张审判委员会庭审化改革的研究论著,均未有片言只字提到法定法官原则,至于从法定法官原则出发对之予以论证者更是闻所未闻。职是之故,本文拟以法定法官原则的内在机理为指引,对审判委员会庭审化改革进行探究,期待此等研究能引起学界和实务界正视法定法官原则,并进一步推动审判委员会的庭审化改革。

二、法定法官原则:性质、内涵与功能

对于法定法官原则,从其性质、内涵及功能等维度审视之,大可较为全面地认识它。

(一)法定法官原则的性质

作为一项在世界范围内尤其是在大陆法系国家获得普遍认可的司法原则,法定法官原则有着甚为厚重绵长的历史,其起源可追溯到1791年《法国宪法》。该宪法第五章“司法权”中的第4条规定:“不得用任何专案法庭、或非经法律规定的职权和移审办法,使公民不受依法指定的审判官的审理。”此等宪法规定被公认是首创法定法官原则的立法规范。1814年《法国宪法》继承了该项原则,规定“任何人均不能被剥夺受自然(本质)法官审判的权利”。诞生于法国的法定法官原则后来被其邻国——德国所继受,1850年《普鲁士宪法》、1919年《魏玛宪法》和1949年《德国基本法》均以明晰的宪法条款承认该原则。如《魏玛宪法》第105条规定“不得设置特别法院,无论何人,不得剥夺其受法定法官裁判之权利”,而《德国基本法》第101条几乎逐字照搬了《魏玛宪法》第105条,规定“不得设立特别法院。不得剥夺任何人接受法定法官审判的权利”。此等规定表明,法定法官原则实乃德国宪法政制上的一项传统法益。如今,大多数欧陆国家的宪法都像德国基本法一样规定了法定法官原则,如奥地利、意大利、荷兰、比利时、希腊、西班牙、土耳其、保加利亚、波兰、罗马尼亚等国家皆如是。[3]欧陆国家普遍以宪法而非其他立法的形式规定法定法官原则,足见该司法原则在性质上属于具有最高法律效力的宪法原则,所有的法律法规都必须严格遵循此等宪法原则,任何违反该原则的立法或法院内部规定都是违宪无效的。

宪法直接规定法定法官原则,这意味着该原则不但承载了具体案件的裁判法官不受恣意指定的客观价值秩序,而且代表着案件当事人拥有一项作为基本权利的主观权利,即其案件之裁判法院及法官都是法定的,绝不受任何机构或个人的操纵。正因为如此,我国台湾地区学者均把法定法官原则视为宪法上诉讼权的一项基本内容,认为无论诉讼权保障还是公平审判权之获得都离不开法定法官原则,其宪法学教科书在基本权利章节中对法定法官原则予以申论乃是通例。[4]是故,法定法官原则在台湾地区可谓深入人心,并在司法实践中得到了较好的遵循。与此相比,我国大陆地区对法定法官原则的认识尚嫌不足,宪法学教材版本之多琳琅满目、应有尽有,但迄今尚无一本宪法学教材对法定法官原则有所论涉,就是那些专门研究诉讼权或诉讼制度的专著,亦未见其就法定法官原则展开论述。尽管我国现行宪法没有明文承认法定法官原则,但《宪法》126条规定“人民法院依照法律规定独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉”,在宪法解释学上此等审判独立条款不但不排斥法定法官原则,而且认可之。因为“独立行使审判权”就内含了案件的承审法官必须是法定的,而不是可以任意指定的,否则独立原则就会大打折扣。总之,宪法规定审判独立就表明它在规范意旨上接受了法定法官原则,问题只在于学界和实务界对此原则还认识不足、重视不够。

(二)法定法官原则的内涵

其实,法定法官原则广为忽略之情形不应该出现,因为早在1997年德国联邦退休法官傅德就在中国之行中专门介绍过法定法官原则:“对于某一法律纠纷的审判,无论该纠纷属于哪一法律领域,不得专门任命某一特定法官来审理,而应按照一般的原则来确定主管法官。如果一项法律争端(民事、刑事、行政或者其他诉讼)在某一法院被提交给几个法官,则应立即按照一般规则确定该案件的主审法官。院长或者其他任何人都不得按照对案件的审查而决定由某一法官主审,即使他认为(可能是正确的),该法官比其他法官更适合这一案件。”[5]傅德对法定法官原则的界定是相当清晰的。梳理域外有关法定法官原则的立法规范、理论学说及实践经验,可将其内涵概括为如下四项:

1.特别法院之禁止,这是前提。一旦可以就某特定案件专门成立特别法院,那法定法官原则彻底被废弃了。所以,信守法定法官原则意味着特别法院设置之禁止,认可法定法官原则的宪法多同时明文规定法定法院,此两项规定往往比肩而立。如《德国基本法》第101条规定“不得设立特别法院”,“只有依照法律才得设立审理专门案件的法院”;又如《西班牙宪法》第3条规定“任何形式的司法权,都要通过审判和判决执行,由法律确定的法庭和法官根据法律规定权限及程序行使”,第6款规定“禁止成立特别法院”;《日本国宪法》第76条规定“不得设置特别法院。行政机关不得作出终审的判决”,在宪法解释学上,此规定往往被认为内含对法定法官原则的认可。总之,特别法院之禁止乃是法定法官原则的前提性内涵,如不能禁止特别法院之设置,那法定法官原则尤如被釜底抽薪。

2.法院管辖法定,这是基础。法官总是隶属于某个法院的,一旦案件的管辖法院缺乏法定规则而沦为恣意指定,那法官法定就无意义,因此,法院管辖法定乃是法定法官原则的基础条件。法院管辖法定事实上是法定法官原则不可或缺的组成部分,诚如台湾地区学者林钰雄所言:“到底管辖规定有何重要?一言以蔽之,就是为了达到现代法治国法定法官原则的基本要求,避免司法行政‘以操纵由何人审判的方式来操纵审判结果’,这也是常见的干预审判方式。”[6]法院管辖权限具体如何划分,各国都是通过法院组织法及诉讼法予以明文规定,以排除法院管辖方面存在人为干扰或恣意,进而为保障法官法定原则创造基础条件。

3.案件分配法定,这是核心。关于法定法官原则,居于通说地位的界定是,某一案件具体由哪位法官予以审理,必须事先由一般性、抽象性的法律所明定。何等案件由何等法官承审,此乃法院的案件分配问题。不同于特别法院之禁止的是,在绝大多数国家法院案件如何分配至法官,宪法都未予以规定。像日本宪法明文将包括案件分配在内的司法事务授权最高法院和下级法院自己制定相关规则,[7]在世界各国宪法中颇为罕见。关于法院案件分配问题,有些国家是通过法院组织法予以规范,如德国;有些国家则是由法院自己尤其是其最高法院制定相关规则,如日本最高法院订有《下级法院事务处理规则》以规范法院的案件分配。由于该规则授权各级法院法官会议以决议的形式处理本院裁判事务分配,因而,案件分配问题事实上由各地法院法官会议决定。日本法院的规则制定权乃是效仿美国的。美国联邦法院系统的案件分配规则亦由各级法院以全体法官合议方式自行制定,同时,“基于效率性的考量,在许多具体事务问题的判断上,多透过规则设置所谓的‘分案委员会’予以决定。至于具体诉讼个案的分配,多数法院原则上均采取‘随机分配’与‘平均分配’的原则”。[8]不管是议会法律还是法院规则,在法治成熟国家,法院的案件分配基本都由事先确定的、透明的程序予以决定,从而使法定法官原则在案件分配问题上得到严格执行,任何事后的指定裁判法官,不管其理由如何,一般都被视为背离了法定法官原则。

4.任何违反法定程序的案件分配结果自然无效,这是保障。“如果司法机构或者行政机构依自由裁量确定了管辖的法官或者裁判的法官,那么,这是不合法的。在奥地利、意大利、土耳其和日本人们也是在这种意义上来理解法定法官的要求的。”[9]不合法的后果当然是在法律上无效。对此,我国台湾地区学者有较为全面的论述,即“若立法违反法定法官原则者,该法律无效,典型者乃法律违反明确性要求时。若法院行政违反此一原则时,其行为亦属无效。若系法院判决违反法定法官原则时,该判决并非无效,而系可依上诉程序撤销之。违反法定法官原则乃被认为系属一程序瑕疵。此一瑕疵并不能因未异议而受治愈,当事人舍去法定法官保障之行为并非有效”。[10]如上所述,法定法官原则在性质上是一项宪法原则,它对立法、行政和司法都有拘束力,任何议会立法、行政行为或法院内部行政,只要干扰或妨碍到案件分配程序之作业,皆属明显违反法定法官原则,其案件分配结果自然无效。不然,法定法官原则就缺乏有效的制度保障,而沦为一种不足以保障司法公正的纸上具文。

(三)法定法官原则的功能

作为一项宪法性司法原则,法定法官原则的功能可以从两个层面来揭示。

1.防范法院内外部力量干预法院的案件分配,以确保法官的独立性和裁判的公正性。司法独立的终极表现形式是法官独立。干涉法官独立的方式多种多样,违反法定法官原则无疑是其中的一种。依照既定的案件分配程序规则,某个具体案件的承审法官都是确定的,一旦依规之承审法官受到人为干扰而被剥夺裁判某起案件的审判权,而依规无权承审某个案件的法官因人为因素却取得裁判本案的审判权,在这种情况下,不管是失去审判权的法官还是得到审判权的法官,其独立性都因外部因素的介入与干预而大受影响,此显著违背了司法独立精神和法治国家理念。法定法官原则的重要功能,就在于杜绝这种具体案件之裁判法官因人为原因而被迫替换之情形发生。当然,案件的承审法官不是绝对不可更换的。为了方便案件诉讼和提高司法效率,如果具备某种法定事由,如后一个案件与前一个案件属于相牵连案件,那更换前案或后案承审法官,将两起案件一并由前案或后案法官审理则并不违反法定法官原则。[11]法官的独立性不受法院内外政治或行政力量之干扰,其案件裁判结果的公正性才不受外界质疑。法定法官原则以捍卫法官独立的方式来维护裁判的公正性。

2.保障当事人的公平审判权。法官独立乃是当事人获得公平审判权的基本要件之一。法定法官原则的终极目标是保障当事人的公平审判权,因而,防范法院内外部力量干预法院的案件分配,在某种意义上是法定法官原则的工具性功能,使当事人的公平审判权免受恣意或其他不当干涉案件分配作业侵害之虞,才是该原则的目的性功能。公平审判权属于当事人的一项基本人权,亦为宪法上诉讼权的重要内涵。法定法官原则实际上是此项基本人权在司法诉讼过程中的技术性要素。在司法诉讼中,如果法定法官原则未能得到贯彻执行,那当事人的公平审判权必将陷于危险之境。公平审判权不但需要法定法官原则,而且须臾离不开法院对此原则的坚守。没有法定法官原则这种技术手段作为支撑,公平审判权的大厦随时可能坍塌。

综上所述,法定法官作为一项宪法性原则,其核心内涵是指法院的案件分配作业必须受制于事先一般的、抽象的法律规定,绝不能等到案件诉诸法院之后再临时委任某个法官审理,否则,法官独立就沦为内核被掏空的外壳,而当事人的公平审判权亦将随之遭到侵蚀甚或被剥夺殆尽。比较不幸的是,我国法院的审判委员会制度在很大程度上背离了法定法官原则,其对法官独立性和审判公平性的折损几乎得不到任何合理的辩护。

三、审判委员会闭门讨论案件:违逆法定法官原则

根据《法院组织法》第10条之规定,[12]审判委员会只是“讨论重大的或者疑难的案件”,而不是审理并裁判案件。某个案件经审判委员会讨论之后,在法庭上宣布该案裁判结果的并非审判委员会,在裁判文书上署名的亦非审判委员会,宣判和署名的都是合议庭或独任庭法官。也就是说,在法律上审判委员会并非通识层面上的审判组织,至少不是拥有并行使完整审判权的完全意义上的审判组织。可就是这种仅有部分审判权的组织机构却有着至高无上的裁判权威,拥有完整审判权的合议庭或独任庭都得执行其讨论之后的决定。《刑事诉讼法》180条规定“对于疑难、复杂、重大的案件,合议庭认为难以作出决定的,由合议庭提请院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定,合议庭应当执行”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第179条规定“审判委员会的决定,合议庭、独任审判员应当执行;有不同意见的,可以建议院长提交审判委员会复议”。从法定法官原则的视角上看,此等规定的合法性与合宪性颇为存疑。审判委员会中途介入合议庭或独任庭具体案件的审判,并以闭门讨论的方式定案,对法定法官原则的违反何其昭然,岂能不深刻反思和检讨?

首先,审判委员会直接介入合议庭或独任庭正在审理的案件,并以闭门讨论决定的方式对案件最终裁判结果一锤定音,这是一种公然“废止”法定法官原则的非良性违宪之举。

《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第12条规定“登记立案后,人民法院立案庭应当及时将案件移送审判庭审理”。无论法律规定还是司法实践,审判委员会都不是开庭审理案件的常规审判组织,任何案件都不可能通过法院的案件分配机制直接分配给审判委员会审理。当下我国多数法院确立了电脑随机分案制度,法院立案庭受理案件后,往往按照既定的案件分配机制,将案件分配给各个审判业务庭或者径直分配至各个法官。因为立案庭不可能将案件直接分配给审判委员会,后者也不可能接收来自立案庭的案件,所以,经审判委员会闭门讨论过的所有案件都是从合议庭或独任庭法官手上移交而来的。不管是由案件的法定法官主动移交还是被动移交,审判委员会打断案件既定的审判程序,将案件的裁判权从法定法官手中“拿来”,并以闭门讨论而非公开审理的方式来判决案件,此诚始而违反法定法官原则,继而背离直接言词审理原则,其合法性与合宪性大可怀疑。

尽管现行法院案件分配作业存在着“分案主体的泛行政化”“分案标准的潜规则化”“分案数量的不均衡化”等缺陷,[13]妨碍到了法定法官原则在司法实践中的严格适用,但不能不承认审判委员会中途“中止”案件的既定审理程序,直接从法定法官手中“接管”案件,此举不是妨碍到了法定法官原则的适用,而是意味着法定法官原则在此等案件中彻底被废止,其对法定法官原则的破坏无出其右。既然如此,那审判委员会闭门讨论案件的违宪性实乃众目昭彰,亟需对其闭门讨论决定案件的方式进行实质性改革。

其次,何谓“重大的或者疑难的案件”,法院组织法、三大诉讼法以及最高人民法院的相关文件均无具体规定,实践中审判委员会所讨论的案件范围因地而异、因时不同,主观恣意性相当高,与法定法官原则的核心意旨明显不符。

承上所论,法定法官原则的核心在于案件的承审法官必须是根据事先抽象的法律规则来确定的,避免案件的管辖法院和承审法官受到人为操纵是该原则的要旨所在。而何等案件该移交审判委员会闭门讨论,恰恰缺乏抽象性、一般性的法律规定,最高人民法院发布的一些政策性文件将此决定权赋予了各级法院院长或主管副院长,如其《关于改革和完善人民法院审判委员会制度的实施意见》(以下简称《审委会实施意见》)第7条规定“人民法院审判工作中的重大问题和疑难、复杂、重大案件以及合议庭难以作出裁决的案件,应当由审判委员会讨论或者审理后作出决定。案件或者议题是否提交审判委员会讨论,由院长或者主管副院长决定”。司法实践中法院院长或主管副院长常常一人乾纲独断而不受制约,导致案件要不要提交审判委员会讨论具有高度的不确定性。《审委会实施意见》第11条规定“合议庭没有建议提请审判委员会讨论的案件,院长、主管副院长或者庭长认为有必要的,得提请审判委员会讨论”;第12条规定“需要提交审判委员会讨论的案件,由合议庭层报庭长、主管副院长提请院长决定。院长、主管副院长或者庭长认为不需要提交审判委员会的,可以要求合议庭复议”。从第11、12条看,某个案件是否提交审判委员会讨论,作为该案法定审判组织的合议庭握有较大的主动权,而庭长对此亦享有几乎与院长、主管副院长等量齐观的决定权。由此可知,最终有哪些案件进入审判委员会的讨论范围,决定于合议庭法官、庭长、院长或主管副院长等多个主体的主观认知,就某些案件来说,最终是否提交审判委员会讨论甚至取决于这些主体之间博弈的结果。

与此同时,《审委会实施意见》又以列举的方式规定了某类案件“应当”或“可以”提交审判委员会讨论决定。[14]如果说“应当”可以解释为“必须”,那么“可以”之规定在法解释学上有“不必”的选择空间和决定权限。如此一来,某个案件到底能不能、要不要提交审判委员会讨论,其解释和操作空间就边界不明,具有超常的不确定性。故而,实践中审判委员会讨论案件的启动程序和最终讨论的案件范围均混乱不堪、几无章法。“甚至有的合议庭(未经过任何层报程序)直接就抱着卷宗上了审委会;部分法院没有工作规定,但却形成一把手决定的‘习惯’,‘一把手说了算,啥案都得老板办’”;“有的法院行政案件几乎全部上审委会,有的法院则正相反,行政案件基本不上审委会”。[15]案件是否提交审判委员会,承审法官具有一定的主动权,“一些真正在法律上疑难、复杂的案件,有的法官不一定会提交给审委会,因为审委会也很难进行深入的研究,给出一个明确的意见;相反,上审委会的程序和时间都比较麻烦,增加很多成本”。[16]总之,某起案件是否提交审判委员会讨论,在法规范上是模糊凌乱的,实践操作中则流于主观恣意,与法定法官原则所要求的法定性和确定性相距甚远。

再次,审判委员会闭门讨论并决定案件的裁判结果,无论在形式上还是实质上都对当事人获得公正审判的权利构成一定程度的侵害。

从功能论上看,法定法官原则其实只是一种手段,其目的在于保障当事人获得公正审判的权利。一旦违逆法定法官原则即移除这种手段之支撑,那么当事人获得公正审判的权利必将因保障机制匮乏而危机四

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