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【期刊名称】 《法学评论》
国有企业法律规制与政治规制:从竞争到融合
【作者】 陈晓华【作者单位】 武汉大学法学院{博士研究生}
【分类】 经济主体法
【中文关键词】 国企;党的领导;社会系统论;规制竞争;规制融合;政治规制
【英文关键词】 SOEs; Leadership by the Party; Social System Theory; Regulatory Competition; Regulatory Convergence; Political Regulations
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 111
【摘要】

正确处理“坚持党对国有企业的领导”和“建立现代企业制度”的关系是新时代国企治理的关键问题。这一问题在法学领域的映现就是国有企业法律规制和政治规制的关系问题。以《公司法》、《企业国有资产法》等一系列有关法律规范形成的法律规制和以党政方针、党内规定等政策文件形成的政治规制在国企内部形成二元规制模式。长期以来,法律规制与政治规制体系难以形成有效的理解和沟通,否认甚至排斥这种规制竞争,这对国企改革的理论和实践造成了极大的认识论障碍。在商事公司法制度供给与国有企业公共性特征下的制度需求形成错配的情况下,以加强党对国企领导的政治规制模式成为弥补法律规制不足的必要手段。然而,政治权力存在强制性、扩张性等特点,因此必须构造两种规制模式的耦合机制。党的领导进入公司章程以及《监察法》的制定反映了政治规制通过合法程序“嵌入”组织内部的行动,以实现两种规制模式的融合。

【英文摘要】

The relationship between "upholding the party's leadership over SOEs" and "establishing a modern corporation system" is a key issue in the governance of SOEs in the new era. The reflection of this problem in the field of law is the relationship between political regulation and legal regulation of SOEs. The dual regulation mode is formed within SOEs by the legal regulation of the Company Law and the Law on State-owned Assets of Enterprises and the political regulations of the policy documents such as party policies and regulations. For a long time, it has been difficult for legal regulation and political regulation system to form effective understanding and communication, denying or even rejecting such regulatory competition relationship, which has caused great epistemological barriers to the theory and practice of SOEs reform. In the case of the mismatch between the institutional supply of commercial company law and the institutional demand of state-owned enterprises under the public characteristics, it is necessary to strengthen the political regulation mode of the party leading state-owned enterprises to make up for the deficiency of legal regulation. The incorporation of party leadership into the articles of incorporation and the formulation of the Supervision Law reflects the attempt of political regulation to embed itself into the organization through legal procedures, so as to realize the integration of the two regulatory modes.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281292    
  
  

一、国企治理中的二元规制模式竞争

根据梅尔(Meier)的观点,规制是政府尽力控制公民、公司和下级政府的行为,规制具有显著的制度特征。规制方式是一种政治、经济、社会以及文化的结构形式和制度安排的集合,以此制定个人和集体行为的“游戏规则”。[1]自中央将国企改革目标确定为“建立现代企业制度”以来,以《公司法》、《企业国有资产法》等一系列有关法律规范形成法律规制模式,围绕股东(大)会、董事会、监事会的“新三会”构建成为国企改革的应然/标准范式;以党政方针、党内规定等政策文件形成的政治规制模式则被视为标准公司治理的异类,认为国有企业既然以公司制度作为组织形式,就应该按照公司法行事,进而在观念上对现代企业制度下的政治规制提出质疑。[2]

与学界对国企政治规制的排斥形成反差的是,党组织在国企治理实践中事实上发挥着领导核心作用,这不仅体现在中央不断通过政策文件和法律法规为党组织参与国企治理提供依据,还体现在党组织事实上嵌入到公司治理的各个环节,最终在国企内部形成法律与政治二元规制模式的竞争。然而,这种竞争长期不被理论重视,隐藏于“国企公司化/法治化”研究的洪流之中。本部分简要梳理国企法律规制和政治规制的历史演进以及两种规制模式在国企中的竞争表现。

(一)国企规制模式概述

1.国企法律规制模式演进

与西方企业制度解决产权私有下委托人和代理人成本问题不同,在我国国有经济占据国民经济的关键领域和重要环节、国有企业数量众多的本土现实下,公司立法以及企业治理的主要问题就是解决国有企业改革的问题。国有企业法律规制体系是在企业改革、运行进程中逐步建立和完善的。新中国成立后,我国对国有企业长期没有立法,完全用政策和行政手段进行调整。改革开放以前有关国有企业级别最高的规范性文件就是《工业十七条》。改革开放初期,国企领导体制从“党委领导下的厂长负责制”向“厂长(经理)负责制”转换,此后,国企原有的单一政治规制模式被打破,理论和实务界都强调依据公司法的规定对国企进行“改造”。从《国营工厂法》到《公司法》、《企业国有资产法》的实施,逐步建立了国有企业法律规制体系。《全民所有制企业法》、《公司法》、《企业国有资产法》是现行关于国有企业的核心法律;[3]此外,《宪法》、《物权法》等法律中的有关规定与核心法律一起共同构成了国企法律规制系统。本文将从组织形式、产权关系、国资管理等三个方面梳理国企法律规制系统的历史演进。

在国企组织层面,首先确定了国企的法人地位并将其推入市场,[4]从根本上改变了企业作为国家计划的执行工具。其次,对国有企业进行法人治理结构改造,1993年《公司法》就是旨在推进国企现代企业制度的建立,其借鉴现代企业法人治理结构的权力平衡与制约机制,在企业内部设立股东会、董事会和监事会,形成了国企的法人治理框架。然而,国企初期的公司制改革完全是形式主义的,虽然在组织架构上模仿现代公司制度,但是国家与企业的权利义务关系仍是传统“国家所有权”下对物的占有和使用的传统所有权思维。真正建立国有企业现代企业制度、明晰产权关系的过程,则是国有企业成为独立的社会主义市场经济主体的过程,这一过程反映了国有资产所有者与代理人之间委托代理关系的形成过程。国家从对企业财产享有所有权转变为企业享有法人财产权,国家作为股东享有股权(见下表1),明确了国有企业中出资人与企业之间的权利义务关系。

表1国企法律规制框架

┌────────────┬────────────┬────────────┐
│事项          │规范名称        │内容          │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│组织结构:法人治理结构改│《公司法》       │借鉴现代企业法人治理结构│
│造           │            │的权力平衡与制约机制,在│
│            │            │企业内部设立股东会、董事│
│            │            │会和监事会,形成了国企的│
│            │            │法人治理框架。其中,股东│
│            │            │会是公司的权力机构,对公│
│            │            │司重大事项行使决策权;董│
│            │            │事会对股东会负责,履行经│
│            │            │营管理职责;监事会行使监│
│            │            │督权。         │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│产权关系的变迁:从所有权│1993年《公司法》    │第4条规定,公司享有由股 │
│到股东权        │            │东投资形成的全部法人财产│
│            │            │权,依法享有民事权利,承│
│            │            │担民事责任。      │
│            ├────────────┼────────────┤
│            │1994年《国有企业财产监督│国家通过转变政府职能,理│
│            │管理条例》       │顺产权关系,转换企业经营│
│            │            │机制,保障国家对企业财产│
│            │            │的所有权,落实企业经营权│
│            │            │,使企业成为自主经营、自│
│            │            │我发展、自我约束、自负盈│
│            │            │亏的法人和市场竞争的主体│
│            │            │,实现国有资产的保值增值│
│            │            │。企业享有法人财产权,依│
│            │            │法独立支配国家授予其经营│
│            │            │管理的财产。政府和监督机│
│            │            │构不得直接支配企业法人财│
│            │            │产。          │
│            ├────────────┼────────────┤
│            │2006年《公司法》    │修改了“国家享有所有权,│
│            │            │企业享有全部法人财产权”│
│            │            │提法,最终明确“公司对企│
│            │            │业财产享有所有权,国家作│
│            │            │为股东享有股权”。   │
├────────────┼────────────┼────────────┤
│出资人管理制度:国有股权│中华人民共和国企业国有资│首次以法律形式对出资人制│
│的行使与国有资产的监督 │产法(2009)      │度进行了明确规定,标志着│
│            │            │国有资产的监管从“实物资│
│            │            │产”向“资本监管”的转变│
│            │            │。           │
│            ├────────────┼────────────┤
│            │企业国有资产监督管理暂行│国有资产监督管理机构根据│
│            │条例(2019修正)    │授权,依法履行出资人职责│
│            │            │,对企业国有资产进行监督│
│            │            │管理。各级国资委对应监管│
│            │            │各级政府及国资委履行出资│
│            │            │人职责的企业及下属企业。│
└────────────┴────────────┴────────────┘

在出资人主体制度方面,国有资产出资人制度是围绕如何通过国有产权的行使实现国有资产有效经营为中心来构造的一组制度安排集合,包括出资人代表制度、治理制度、经营管理制度、激励与约束制度、监管制度、收益分配和投资制度等。《企业国有资产法》首次以法律的形式对出资人制度进行了明确的规定,不仅填补了立法方面的一项历史性空白,还标志着国有资产的监管从“实物资产”向“资本监管”的转变,这使得国家角色从实体资产的直接所有权人转变为国有资本所有者,从而带来国有资产监管体制、机制和功能的一系列变化。《企业国有资产监督管理暂行条例(2019修正)》确立了国有资产监督管理体制,标志着我国对国有企业管理目标从企业管理向资产管理的变化。

2.国企政治规制模式演进

自原有的单一行政/政治规制体系被法律规制打破之后,中央一直在探索党组织在国企治理中的地位和方式。从改革开放以来,虽然党组织的地位和作用经过了多次调整和恢复,但在现代企业的公司治理结构中党组织的权限并未得以明晰,此时处于政治规制的回归阶段。此后,中央开始重新构造政治规制的实现方式,1999年党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出了“双向进入、交叉任职”的领导体制,第一次对国有企业中党的领导权限进行了比较明确的界定,从组织上明确了党委会参与公司经营决策的具体途径和方式。十七大以来,党的领导逐渐融入国企公司治理的各个环节,从人事任免、决策监督等方面参与公司治理,政治规制系统初具雏形。2015年,中共中央办公厅印发的《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》(以下简称《若干意见》)中明确指出,要充分发挥党组领导核心作用、党委政治核心作用、基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用;坚持党管干部原则,把加强党的领导和完善公司治理统一起来,明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位,这标志着党组织参与国企公司治理迈出实质性的一步。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央高度重视国有企业的党建工作,全面从严治党在国有企业中落地、落细致,国企党建工作不断取得新成效,特别是自2016年习近平总书记在国有企业党建工作会上的重要讲话更是成为分水岭,政治规制的地位显著提升,形成了较为完整政治规制系统。

表2国企政治规制框架

┌────────────┬───────────────────────┐
│单一政治规制模式的瓦解 │1984年5月,六届人大一次会议第一次明确提出,在 │
│            │国营企业中逐步实行厂长(经理)负责制,即厂长受│
│            │国家的委托对企业经营和行政管理全面负责,统一指│
│            │挥。                     │
│            ├───────────────────────┤
│            │1987年,党的十三大明确提出企业党组织的作用是保│
│            │证监督。但是,在推行厂长负责制的过程中,有些企│
│            │业形成了厂长在企业的绝对权威,党组织成了企业行│
│            │政领导的附属物,使企业党组织的地位、作用受到了│
│            │削弱。                    │
├────────────┼───────────────────────┤
│政治规制的回归:党组织的│1989年8月下发的《中共中央关于加强党的建设的通 │
│核心政治地位      │知》第一次明确提出了党组织在企业处于政治核心的│
│            │地位。                    │
│            ├───────────────────────┤
│            │2002年中央第十六大修订党章,规定国有企业和集体│
│            │企业中党的基层组织发挥政治核心作用,支持股东会│
│            │、董事会、监事会和经理(厂长)依法行使职权。 │
│            ├───────────────────────┤
│            │2005年《公司法》规定“在公司中,根据中国共产党│
│            │章程的规定,设立中国共产党的组织,开展党的活动│
│            │。公司应当为党组织的活动提供必要条件。    │
└────────────┴───────────────────────┘
┌───────┬─────┬───────────────────────┐
│政治规制的重构│人事制度 │(1)1999年十五届四中全会提出“双向进入、交叉 │
│:人事制度、决│     │任职”,国有独资和控股公司的党委负责人,可以通│
│策制度、监督制│     │过法定程序进入董事会、监事会;(2)2015年,《 │
│度      │     │若干意见》中强调要坚持党管干部原则:发挥党组织│
│       │     │在国有企业选人用人工作中的领导和把关作用,强化│
│       │     │党组(党委)、分管领导和组织部门在领导人员选拔│
│       │     │任用、教育培养、管理监督中的责任。      │
│       ├─────┼───────────────────────┤
│       │决策制度 │(1)2010年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《 │
│       │     │关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策│
│       │     │制度的意见》确立国企“三重一大”的决策制度;(│
│       │     │2)重大事项党委讨论前置:十九大党章载明,“国 │
│       │     │有企业党委(党组)发挥领导核心作用,把方向、管│
│       │     │大局、保落实,依照规定讨论和决定企业重大事项。│
│       ├─────┼───────────────────────┤
│       │监督制度 │(1)2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中 │
│       │     │央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中规定,│
│       │     │各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反│
│       │     │腐败工作的职责,加强对同级党委特别是常委会成员│
│       │     │的监督,更好发挥党内监督专门机关作用;(2)201│
│       │     │4年,十八届中央纪委三次全会强调要落实党风廉政 │
│       │     │建设责任制,党委负主体责任。         │
├───────┼─────┼───────────────────────┤
│政治规制的加强│党的领导入│2016年9月,中共中央、国务院印发的《关于深化国 │
│与优化    │公司章程 │有企业改革的指导意见》要求将党建工作总体要求纳│
│       │     │入国有企业章程,明确国有企业党组织在公司法人治│
│       │     │理结构中的法定地位。             │
│       ├─────┼───────────────────────┤
│       │党组织的领│2016年10月,习近平总书记出席在全国国有企业党的│
│       │导核心和政│建设工作会议会议上强调,要坚持党对国有企业的领│
│       │治核心作用│导不动摇,发挥企业党组织的领导核心和政治核心作│
│       │     │用,保证党和国家方针政策、重大部署在国有企业贯│
│       │     │彻执行。                   │
│       ├─────┼───────────────────────┤
│       │巡视、巡察│根据《中国共产党巡视工作条例》(2015)、《中央│
│       │制度   │巡视工作规划(2018-2022)》(2018)、《监察法 │
│       │     │》(2018)等有关规定,对中央单位和中管企业党组│
│       │     │织进行常规巡视,完成了对中管企业的巡视全覆盖;│
│       │     │此外,集团企业对下属企业开展巡察工作。巡视、巡│
│       │     │察本质上是政治监督,是对被巡视、巡察单位和领导│
│       │     │干部履行职能责任情况的全面监督检查。     │
└───────┴─────┴───────────────────────┘

(二)国企规制竞争模式之表现:党组织全面嵌入公司治理曾经瘦过你也是厉害

实践中,党组织参与公司治理是通过事实上参与公司法定治理权的方式进行的,而且,这种参与是全面的——国企在公司法中规定应由股东会、董事会和监事会分别行使的决策权、经营权和监督权;同时,党组织事实上全面介入了国企的公司治理,最终在国企形成政治规制与法律规制两种模式的竞争。

1.股东(会)决策权竞争:“三重一大”和“党管干部”

在公司法中,股东(会)对公司事务享有最终决策权,其主要表现为重大事项的决策权和董事会成员的任免权。但在国企中,这一权利实际上被企业党组织负责行使。具体而言,党组织通过“三重一大”决策制度和“党管干部”原则,行使着国企重大事项决策权和重要干部的人事任免权。

(1)“三重一大”决策制度

“三重一大”制度将公司法交给股东会的重大事项决策权事实上交由党组织行使。所谓“三重一大”,是指重大决策事项、重要人事任免事项、重大项目安排事项、大额度资金运作事项的决策制度。[5]2010年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》中规定,国有和国有控股企业中的“三重一大”事项在提交会议集体决策前应当认真调查研究,经过必要的研究论证程序,充分吸收各方面意见;董事会、未设董事会的经理班子研究“三重一大”事项时,应事先与党委(党组)沟通,听取党委(党组)的意见。重大投资和工程建设项目,应当事先充分听取有关专家的意见。重要人事任免,应当事先征求国有企业和履行国有资产出资人职责机构的纪检监察机构的意见。国企“三重一大”的决策,一般采用董事会、党委(党组)会、总经理办公会的形式进行;在基层这种决策形式则表现为:党委会、总经理办公会。“三重一大”决策机制因参与决策主体增加而一方面有利于抑制腐败,保障了决策的安全性,但另一方面却导致国企内部决策链条延长,重大决策程序复杂,在一定程度上影响企业的决策效率。

根据“三重一大”原则,在全面加强国有企业党建工作的实践中,国有企业制定了重大事项党委前置讨论程序,进一步加强了政治规制在国企治理中的作用。党组织先行研究讨论重大经营管理决策事项,其目的在于把好政治方向、改革方向和发展方向,使党的理论和路线方针政策在国有企业得到坚决贯彻,在前置讨论通过后,有关提案才能提交董事会进行表决。

(2)“党管干部”组织原则

纵观国有企业改革历程,虽然经济制度在不断探索和变革,但人事制度并没有很大改变,“党管干部”原则始终没有动摇。[6]所谓“党管干部”是指国企的主要负责人应由党组织决定,再由企业依照法定程序任命。通过“党管干部”原则,党组织掌握了国企政治领导的关键机制,这不仅构成国企政治规制的基础,也是党的组织路线为政治路线服务的一项有力保障,同时也构成国企官员的主要激励机制。2002年中组部颁布实施《党政领导选拔任用工作条例》中明确指出,“选拔任用党政领导干部,必须坚持党管干部原则”,并指出,该基本原则和基本要求,对中央金融机构和国有重要骨干企业领导人员的管理也同样适用。2015年,《若干意见》强调要坚持党管干部原则,建立适应现代企业制度要求和市场竞争需要的选人用人机制。发挥党组织在国有企业选人用人工作中的领导和把关作用,强化党组(党委)、分管领导和组织部门在领导人员选拔任用、教育培养、管理监督中的责任。2016年,习近平总书记在全国国有企业党的建设工作会议上明确指出,要坚持党管干部原则,保证党对干部人事工作的领导权和对重要干部的管理权,保证人选政治合格、作风过硬、廉洁不出问题。在外部市场机制和内部治理都不能对管理者产生有效约束和激励时,通过“党管干部”原则,党组织事实上控制着经理人员的任命和激励,从“源头”上保证了政治规制体系的有效性。

2.董事会管理权竞争:“双向进入、交叉任职”

中央为确保了党组织为企业“把关定向”的政治作用,提出了“双向进入、交叉任职”的领导体制,从组织结构上明确了企业党组织的定位,与董事会的管理权形成竞争。2013年,《中央组织部、国务院国资委党委关于中央企业党委在现代企业制度下充分发挥政治核心作用的意见》中规定了中央企业通过双向进入、交叉任职的领导体制参与企业重大问题决策。有学者统计,在深圳市场中,主板、中小板、创业板三个板块中党委成员兼任的公司高管的公司数分别为226家、115家和12家,说明超过80%的国有控股上市公司都实现了交叉任职。[7]所谓“双向进入、交叉任职”,其实质就是国有企业中符合条件的党委成员可以通过法定程序分别进入董事会、监事会和经理层担任行政职务,董事会、监事会、经理层中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党委会担任党内职务。“双向进入、交叉任职”的领导体制安排其目的是保证党组织参与决策,把握企业的发展方向,从组织上强化党组织在企业法人治理结构中的地位,保证党委会参与重大问题的决策。

3.监事会监督权竞争:纪检监察、党委巡视组

公司法规定的专门监督机构为监事会,但在国企治理实践中,监事会的功能被弱化,难以有效发挥内部监督职能。实践中,监事会的职权被企业内、外两个专司监督职能的党的机构分享。具体而言,国企党委下设的纪委和巡视、巡察组分别从企业内、外部履行监督职能,与监事会的监督权形成竞争。

就国企内部的党组织分享监督权而言,党的十八届中央纪委三次全会明确提出,落实党风廉政建设责任制,党委负主体责任,纪委负监督责任。由此,国有企业中纪委要承担主要的监督职责。在国企外部,2014年以来国务院国资委开始向中央企业派驻纪检组试点工作,强化对企业领导班子及其成员的监督,形成对国企的外部监督,使商事公司法中本来就刚性不强的监督机制进一步被弱化。这一方面是由于监事会制度并不能适应国企中对董事权力监督的需求,另一方面是为了满足党组织对干部人事考核的需要。

可见,党组织通过党政方针、政策文件、团体自治性文件等方式,对国企形成了一套政治规制体系,并在实践中行使了公司法规定的股东会、董事会和监事会的权力,政治规制与法律规制同时作用于国企治理,形成两种规制系统模式的竞争。

二、规制竞争何以形成?党组织参与国企治理的必要性

(一)国企的“公共性”与公司法制度错配

1.“公共性”的界定:公共组织理论视角

尽管公共和私人领域的区分有不同的标准,域外公共组织学通常以所有权性质作为界定“公共性”的通行标准之一。例如,公共利益理论从受益人的角度界定公共性,认为公共组织的首要受益人为普通公众,而商事公司的受益人特定为股东。然而,Mitnick认为,以类型学的方式说明了公共利益的多重性,不同学者的定义有时甚至会相互冲突,因此,公共利益的界定困难使得其难以作为衡量公共组织的一般标准。[8]又如,经济学家以公共产品和市场失灵理论作为政府活动以及公共组织存在的理由,但是这一理论没有为公共组织的定义提供明确解释。[9]该定义成为国有企业私有化支持者的论据,认为应将国有企业限定在提供公共产品服务的范围,不符合我国社会主义国情的需要。

表3根据所有权、资金来源和社会控制模式对组织的类型化[10]

┌─────────┬─────────┬─────────┬─────────┐
│分类标准     │所有权Ownership  │资金来源Funding  │社会控制模式Mode o│
│组织类型     │         │         │f Social Control │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│政府部门 Bureau( │公共       │公共       │多元政治(Polyarch│
│如劳动部)    │         │         │y)        │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│政府公司 Governmen│公共       │私人(通过在市场上│多元政治     │
│t Corporation(如 │         │出售产品获得资金)│         │
│养老金受益担保公司│         │         │         │
│)        │         │         │         │
├─────────┼─────────┼─────────┼─────────┤
│政府资助企业 Gover│私人       │公共       │多元政治     │
│nment Sponsored En│         │         │         │
│terprise(如公共广│     

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