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【期刊名称】 《法商研究》
习近平司法改革理论的核心要义及时代价值
【作者】 徐汉明
【作者单位】 中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心{教授,博士生导师}
【分类】 司法
【中文关键词】 马克思主义;习近平新时代中国特色社会主义思想;司法改革;人民司法
【期刊年份】 2019年【期号】 6
【页码】 3
【摘要】

习近平司法改革理论的形成和发展具有深刻的时代背景,该理论包括司法权的属性、司法改革的性质与方向、司法职权的配置、司法权的运行规律、公正司法、司法公信力、人权保障、司法监督、司法改革的战略定力等方面的一系列新理念、新论断、新观点,构成了内容丰富、逻辑严密、方法成熟、切合实践的内容体系,具有鲜明的科学性、时代性特征。该理论是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是对马克思主义经典作家关于人民司法观点的继承与发展,是中国特色社会主义司法道路、制度、理论的创新,是对司法改革实践经验的总结与升华,也是新时代全面推进司法体制综合配套改革,加快推进司法体系和司法能力现代化的长期基本遵循与行动指南。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281274    
  
  

自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局中,把全面深化司法体制改革纳入经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、党的建设制度、党和国家机构改革的总体部署,统筹协调,整体推进。在这场波澜壮阔的宏大改革叙事中,习近平同志在理论结合实践的基础上,系统回答了新时代坚持和发展什么样的中国特色社会主义司法制度,如何全面深化司法体制改革、建设公正高效权威的社会主义司法制度、推进司法体系和司法能力现代化等一系列重大理论与实践命题,形成了内容丰富、体系完备、逻辑严密,具有成熟哲学方法和鲜明实践导向的司法改革理论。这一理论体系是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分,是中国特色社会主义司法理论与司法改革实践的创新发展,是我国推进司法现代化的长期基本遵循。

因此,以科学严谨的方法深入研究习近平司法改革理论形成和发展的时代背景,探求其蕴含的时代价值,用以指导加快建设公正高效权威的社会主义司法制度,成为当下法律界共同关注的热点问题。本文尝试把握这一理论形成和发展所依存的经济社会条件,理解这一理论的核心要义及时代价值,从而运用它来观察与思考当下司法体制综合配套制度改革,增强对司法体制改革未来成效和预期的精准判断。

一、习近平司法改革理论形成和发展的时代背景

马克思、恩格斯曾指出:“一切划时代的体系的真正的内容都是由于产生这些体系的那个时期的需要而形成起来的。”[1]步入21世纪,中国面临着千载难逢的发展机遇,承载着中华民族伟大复兴的历史使命。一方面,中国特色社会主义道路、制度所蕴藏的活力和优势不断得到挖掘与释放,中国共产党率领全体人民在70年的时间里,摒弃西方国家依靠掠夺、战争等方式获得原始积累、起步发展进而实现现代化的老路,坚持以自力更生、艰苦奋斗、锐意进取、改革创新的时代精神和自强不息的中华民族伟大气概,以“中国模式”跨越了西方国家历时二三百年的强国之路,实现了“解决人民温饱问题、人民生活总体上达到小康水平”[2]的历史跨越,基本实现了现代化。另一方面,经济社会发展面临的矛盾和问题复杂多样,国际与国内发展环境发生了深刻变化,实现“一个时段、两个阶段”目标任务,实现“两个一百年”奋斗目标,全面建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国,这都迫切要求深化经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制、司法体制改革与党和国家机构改革,使政治上层建筑适应经济社会跨越式发展,并为之提供强有力的保障。再一方面,随着国际经济、政治、文化、科技、军事乃至制度比拼、博弈、较量的白热化,对当代中国而言,既需要坚持和发展中国特色社会主义道路、制度,也需要总结经验,弥补薄弱环节与各种短板,发展完善中国特色社会主义经济、政治、文化、社会、生态文明体制,发展完善系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系以及司法制度,使这套制度更加成熟化、定型化、体系化。这些构成了习近平司法改革理论产生和发展的宏观背景。同时,司法体制作为一个相对独立的子系统,又具有其特殊的内在机理、构成要素与制度体系。因而,作为体现和反映中国特色社会主义司法道路、制度、文化、理论的标志性成果——习近平司法改革理论,其产生和发展有着深刻而独特的背景。

(一)破解人民群众对“法福利”需求日益增长与司法公共品供给不充分的难题是习近平司法改革理论产生发展的客观基础

所谓“法福利”,是指国家通过一定的基础性制度规则及其程序性安排,对公民、法人、社会组织的权利进行界分、授予、确认和保障,使其获得具有相对独立行使权利的主体资格、享有适格的行为能力,在经济、政治、文化、社会、生态资源以及人类社会其他资源优化配置的一定历史阶段与具体情境中,实现对这些资源在法律上平等、公正、有序地获得、持有、利用、处置、保障及其实现最大化的状态与满足程度。[3]在法经济学视野下,司法作为法律实施的重要组成部分,其全部活动的出发点和落脚点在于通过专门司法机关依据宪法、法律规定的职权和程序,为社会提供权利救济、定分止争、制约公权等非竞争性、非排他性的公共品服务。随着经济社会的加速发展,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。社会基本矛盾折射在司法领域,人民群众日益增长的“法福利”公共品需求与司法公正供给不充分不平衡的矛盾也日渐凸显。这主要表现为:就实体权利保障而言,司法为人民群众提供生命健康、财产权益、文化权利、社会保障、生态环境安全保障的公共品供给不充分;就中西部地区人民群众权益一体保护而言,司法对人民群众在衣食住行、生育、抚养、扶养、赡养、医疗、卫生、教育、体育、文化等生存权、发展权益方面的公共品供给不平衡;就程序法治而言,司法给当事人提供知情权、陈述权、辩护辩论权、申请权保障,司法便民、公开等公共品供给不精细;就国家安全而言,司法为政治安全、制度安全、国家长治久安等保障公共品供给不到位;就涉外权益保障而言,司法对人民群众在涉外经济合作、国际知识产权保护、境外人身、资产安全方面保障公共品供给不同步,等等。在这样的大背景下,以习近平同志为核心的党中央把实现司法公共品的充分、平衡、及时、精细、有效地供给,作为“加快建设公正高效权威社会主义司法制度,维护人民权益,让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”[4]的重要任务之一,提出了一套科学的司法改革新理念、新论断、新观点、新战略,以此指导加快推进司法体制改革的进程。

(二)消解司法能力与国家治理能力现代化不完全适应的矛盾是习近平司法改革理论产生发展的现实依据

司法权是国家治理过程中的基础性权力,在国家经济社会生活中发挥着特殊的功用。司法权力所形成的制度体系及其运行机制是司法能力表达与提升的基础,而司法结构体系是国家治理体系构成的核心要素之一。司法体系与司法能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要内容。纵观法治文明的历史,司法体制建构的合理程度不仅是衡量国家法治发展水平的重要指标,而且深刻地表征国家治理体系与治理能力现代化的程度。推进国家治理体系与治理能力现代化要求司法体系与司法能力匹配跟进,倒逼全面深化司法体制改革理论体系的型构、顶层制度的设计、政策举措的启动实施。一方面,经济结构的调整,经济关系的变动,经济现代化进程的提速,必然带动、催生并要求司法体系与司法能力现代化加速推进、与之匹配,司法体制改革亦由后台被急迫地推到前台。在经济社会发展由高速推进向中高速质量效益型转变的发展背景下,随着“三去一降一补”改革政策的实施推进,伴随而来的利益格局调整、产权权益保护、民生权益保障、下岗职工就业安置、基本生活保障、公共服务供给等矛盾和问题,往往以诉讼的方式进入司法领域,给传统的司法理念、管理体制、运行方式、资源配置、评价标准带来前所未有的挑战和冲击。另一方面,司法不公、司法公信力不高等深层次问题给全面深化司法体制改革提出了急迫挑战。这包括:(1)司法权属性层面。司法权作为中央事权的属性长期被模糊,司法权一定程度上异化为地方事权,以致一个时期内司法地方保护的状况较为突出,损害了中央司法事权的统一性、权威性。(2)司法规律层面。由于对“司法活动具有特殊的性质和规律”[5]这一点得不到普遍的认同和遵从,因此司法机构的设置与地方行政区划高度重叠,这成为司法地方化的体制性根源,破除司法地方化的跨行政区法院、检察院未能作为重大改革举措适时推出和设置。(3)司法人员管理方面。长期以来,司法人员在职业准入、遴选、初任、晋升、培训、考核、评价、奖惩等管理方面,与普通公务员管理高度同质化,导致法官、检察官、司法辅助人员、司法行政人员“职权混同、岗位混同、责任混同”;有关法官、检察官单独职务序列相配套的单独工资、福利等职业保障制度长期未能建立;法官、检察官晋升和工资保障需要与其他司法人员一道通过为数有限的行政职务序列的职数及职级工资,形成“千军万马挤独木桥”的尴尬状态;由于司法人员保障待遇低,因此基层司法骨干流失,出现掏空基层、削弱中西部地区司法骨干力量,大批司法精英人才“孔雀东南飞”的现象。[6](4)司法职权配置方面。“司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权”[7]这一本质并未被揭示并达成共识,以致司法权配置及其机构设置一直按照“科层制”的方式设立内设司法办案机构,实行“个人阅卷、集体讨论、行政审批”方式,导致司法程序得不到完全遵守,“先定后审、上定下审,审者不判,判者不审的行政办案方式”[8]成为普遍现象,这不仅破坏了程序法治,而且难以保证司法公正。(5)司法责任制方面。法院、检察院依法独立行使审判权、检察权模式下的法官、检察官依法独立办案权始终未能与之适度分离,司法办案责任制、错案责任追究制一直难以建立并有效落实,导致司法领域冤(错)案件时有发生,而所发生冤(错)案件的责任则无人承担。这不仅直接侵害当事人的合法权益,而且严重损害司法公信力。(6)司法财物保障方面。司法财物保障长期实行“分灶吃饭、分级负担”的体制,这导致经济欠发达地区推行所谓“财政保温饱、小康自己找”的政策,迫使一些司法机关“为钱办案、办案为钱”;一些司法人员办案利益驱动、插手经济纠纷,“有油水的案子抢着办”“没有油水的案子推诿扯皮”,有的甚至以案谋私、徇私舞弊、贪赃枉法,成为司法不公、司法腐败的体制机制性根源。司法体制改革与国家治理的现代化转型是相辅相成的关系。司法体制改革作为全面深化改革的重要突破口,承载着实现国家治理现代化的重要使命,建立公正高效的司法体制是国家治理迈向现代化的重要议程。直面和回答这些重大现实问题,成为习近平司法改革理论孕育、产生和发展的现实依据。

(三)弥补全面深化司法体制改革实践先行与司法理论创新滞后不协调的短板是习近平司法改革理论产生发展的重要条件

中国特色社会主义法治体系建设的加速推进,要求并带动司法体制改革实践的启动先行,这给传统的司法理论造成冲击,并暴露出传统司法理论的滞后性问题。主要体现在:(1)理论建设与国情匹配方面。一方面,长期以来司法理论建设不同程度地脱离现阶段中国的国情,在对外开放的大背景下,对发达国家司法文明理论、制度、成果的学习借鉴是必要的,但不同程度地存在生吞活剥、简单移植的现象,对域外司法制度文化创造性转化缺乏针对性,一些“舶来品”水土不服。另一方面,对我国传统司法文化创新性挖掘不够,对现阶段司法制度常常以西方国家所谓司法“普世价值”为坐标系,而对丰富复杂生动的本土司法实践活动缺乏关注,对一些创新性经验、模式进行理论抽象、升华不够。(2)司法权运行规律方面。长期以来对司法权按照行政权运行模式的检讨反思不够,而对“权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序”的内在规律把握不准,以致未能给前三轮司法改革有关司法权运行机制的构建提供充分的智力支持。(3)司法理论核心范畴方面。有关司法理论核心范畴,如司法主体范围界定不清晰,对公安机关、司法行政机关是否属于司法机关长期争执不休。(4)司法价值功能的诠释揭示方面。要么以政治功能属性替代司法专有属性;要么以西方国家“三权分立”的政治架构作为检视标准,用来诠释我国的司法制度结构、职权配置及其价值功能。(5)司法公信力评价标准方面。有的学者以社会学视角将其评价标准泛化;[9]有的则以管理学的立场将其规则化,忽略司法权权力来源的授予与受托的相互关系,忽略甚至淡化司法公信力最终要由人民评判的根本标准。[10](6)司法学科体系、学术体系话语体系建设方面。在现有学科划分下,司法学未能作为一个相对独立的法律学科进高校、进教材、进课堂,亦无系统成熟的司法学术体系、学科体系、教材体系、课程体系以及适合司法专业化、规范化、职业化发展的司法卓越人才培养模式,而现有国家法官学院、国家检察官学院则主要定位于在职法官、检察官的业务培训与政治轮训基地;法学学科的学生仅把模拟法庭、司法机关实习作为司法实践课程,并未接受精准、系统、现代的司法理论体系灌输与严格、规范的司法能力训练。所有这些司法现代化进程中的掣肘问题,是习近平司法改革理论的重点关照对象,催生了习近平同志关于司法改革的一系列新理念、新论断、新观点、新命题。

二、习近平司法改革理论的核心要义

习近平司法改革理论始终围绕“什么是中国特色社会主义司法制度”“为什么要全面深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度”“怎样推进司法体制改革,保证公正司法,提高司法公信力,维护人民权益,让人民群众在每个司法案件中都感受到公平正义”这三个基本问题展开,其核心要义可概括为如下8个方面:

(一)司法权的内在属性

司法权属性的界分是确立司法体制和推进司法体制改革的前提。作为国家权力结构重要组成部分的司法权在本源意义上理应为人民享有,具有人民性的根本属性。这包括:

1.司法权的中央事权属性。如何破解司法地方化,恪守司法权的人民属性?习近平同志明确指出:“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权。”[11]这一论断明确了司法权的中央事权属性,明确了司法改革的理论基点,成为本轮司法体制改革的理论逻辑、政治逻辑及其实践逻辑的前提。

2.司法权的本质属性与目的。习近平同志十分注重对司法权人民性的把握和界定,他始终强调司法“必须坚持人民主体地位”“必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”。[12]把包括司法改革在内的全面深化改革,作为促进社会公平正义、维护人民福祉的出发点和落脚点。这一观点体现在党的决定中,就是“人民权益要靠法律保障,法律权威要靠人民维护”。[13]“坚持人民司法为人民,依靠人民推进公正司法,通过公正司法维护人民权益。”[14](3)司法改革的评价标准。在由谁评价司法改革、如何评价司法改革这一重大问题上,习近平同志指出:“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民”。“要广泛听取人民群众意见,深入了解一线司法实际情况、了解人民群众到底在期待什么,把解决了多少问题、人民群众对问题解决的满意度作为评判改革成效的标准。”[15]这些重要论断不仅揭示了司法权的本质,而且诠释了司法为了谁、依靠谁、由谁检验司法体制改革成效的根本立场问题,为司法恪守人民的立场,不断满足人民日益增长的“法福利”需求,为更充分更平衡更精准更有效地供给司法公共品提供了基本遵循。

(二)司法改革的性质地位与目标任务

深化司法体制改革,是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。习近平同志坚持问题导向,把战略思维、创新思维、辩证思维、法治思维、底线思维运用于全面深化司法体制改革,直面司法领域存在的诸多突出问题,形成了有关司法改革性质地位与目标任务等一系列经典观点。具体包括:

1.司法制度与政治制度的关系。习近平同志在诠释司法制度与政治制度、国家治理体系和治理能力现代化的关系时指出:“司法制度是上层建筑的重要组成部分”;[16]“司法体制是政治体制的重要组成部分”;[17]“司法体制改革在全面深化改革、全面依法治国中居于重要地位,对推进国家治理体系和治理能力现代化意义重大”;[18]“深化司法体制改革,建设公正高效权威的社会主义司法制度,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措”。[19]

2.司法不公的根源。习近平同志指出,我国目前司法领域存在的主要问题是“司法不公、司法公信力不高”。[20]这些问题“不仅影响司法应有的权利救济、定分止争、制约公权的功能发挥,而且影响社会公平正义的实现”。[21]他从体制不完善、机制不科学、保障不健全三个方面,深刻剖析了司法领域存在的主要问题及其深层次原因。对如何解决司法不公、司法公信力不高问题,习近平同志开出的药方是,要靠深化司法体制改革。“要紧紧抓住影响司法公正、制约司法能力的重大问题和关键问题,增强改革的针对性和实效性。”[22]

3.司法体制改革的目标。在谈到司法体制改革的目标时,习近平同志要求:“推动加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”。[23]习近平同志的这些重要论述牢牢把握住了司法体制改革与国家治理现代化的辩证关系,旗帜鲜明地提出了新一轮司法体制改革的性质地位与目标任务。

(三)优化司法职权配置

针对我国司法职权配置存在的问题,以习近平同志为核心的党中央提出了系统性、前瞻性的改革措施,并形成了关于优化司法职权配置的系列观点。这包括:

1.司法机关范围的界定。在我国,司法机关包括公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关等在内。习近平同志明确提出:“我国刑事诉讼法规定公检法三机关在刑事诉讼活动中各司其职、互相配合、互相制约,这是符合中国国情、具有中国特色的诉讼制度,必须坚持”。[24]

2.司法职权的配置。以习近平同志为核心的党中央提出了包括审判权与执行权分离、司法权与司法行政事务权分离、设立巡回法庭、建立立案登记制、设立跨行政区划的法院和检察院、检察机关提起公益诉讼等若干项改革举措。[25]对于设立巡回法庭、跨行政区划的法院、检察院的定位及功效,习近平同志给予了准确定位和高度评价。[26]对于检察机关提起公益诉讼制度的功能作用定位,习近平同志指出,这“对在执法办案中发现的行政机关及其工作人员的违法行为及时提出建议并督促其纠正……有利于优化司法职权配置、完善行政诉讼制度,也有利于推进法治政府建设”。[27]优化司法职权配置论抓住了深化司法体制改革的关键问题,从权力优化配置的宏阔视野为优化司法权力结构、发展完善司法体系、推进司法现代化的顶层制度改革设计提供了缜密的理论思考。

(四)遵循司法权运行规律

实现推进司法体系和司法能力现代化的预期目标,降低改革成本,减少由此带来的不确定性风险,关键是在遵循司法规律的基础上进行制度设计,使主观理性与客观规律相契合。这包括:

1.司法改革与遵循司法规律辩证关系。习近平同志对司法改革与司法规律之间的辩证关系作了精彩论述,他指出:“司法活动具有特殊的性质和规律,司法权是对案件事实和法律的判断权和裁决权”。[28]他还提出了遵循司法规律的五条基本原则,这包括“权责统一、权力制约、公开公正、尊重程序”[29]和裁判终局。[30]

2.防止干扰司法。习近平同志指出:“要确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权……司法不能受权力干扰,不能受金钱、人情、关系干扰,防范这些干扰要有制度保障。”[31]

3.公正司法。习近平同志要求司法机关“要完成党和人民赋予的光荣使命,必须严格执法、公正司法……要信仰法治、坚守法治,做知法、懂法、守法、护法的执法者,站稳脚跟,挺直脊梁,只服从事实,只服从法律,铁面无私,秉公执法”。[32]

4.深化司法改革与现代科技运用。习近平同志强调推进司法体制改革,“要遵循司法规律,把深化司法体制改革和现代科技应用结合起来,不断完善和发展中国特色社会主义司法制度”。[33]

(五)保证公正司法、提高司法公信力

实现公平正义是司法的最高理想,也是衡量和评价司法制度的基本价值尺度。习近平同志始终把保证公正司法、提高司法公信力作为新时代建设公正权威高效社会主义司法制度的主题,作为检验全面深化司法体制改革成功与否的根本标准。保证公正司法、提高司法公信力论是习近平司法改革理论的重要内容。其要义包括:

1.司法公正与法治、依法治国的关系层面。习近平同志把公正与法治、中国共产党的价值追求、依法治国紧密联系起来,他深刻地指出:“公正是法治的生命线”。[34]“公正司法事关人民切身利益,事关社会公平正义,事关全面推进依法治国。”[35]

2.检验司法体制改革的标准层面。习近平同志要求推进司法体制改革“要坚持司法体制改革正确的政治方向,坚持以提高司法公信力为根本尺度……不断促进社会公平正义”。[36]“政法机关是老百姓平常打交道比较多的部门,是群众看党风政风的一面镜子。如果不努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义,人民群众就不会相信政法机关,从而也不会相信党和政府。”[37]

3.治理司法不公不严不廉层面。针对一些司法人员作风不正、办案不廉,办金钱案、关系案、人情案等突出问题,习近平同志深刻指出:“如果司法这道防线缺乏公信力,社会公正就会受到普遍质疑,社会和谐稳定就难以保障”。[38]他特别强调“公生明,廉生威”的极端重要性,并提出禁止从事法律职业、追究刑事责任、[39]“清除害群之马”[40]等铁腕治理措施。

4.保证公正司法、提高司法公信力途径层面。他始终强调:“要坚持司法为民,改进司法工作作风”;[41]“要坚持以公开促公正、树公信”。[42]“司法人员要刚正不阿,勇于担当,敢于依法排除来自司法机关内部和外部的干扰,坚守公正司法的底线。”[43]同时,自党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央还把这些新理念、新论断、新观点固化为司法体制改革的顶层设计、具体制度安排与运行程序规则,从而为保证公正司法、提高司法公信力提供了有力支撑。

(六)完善人权的司法保障

最大限度地释放人权司法保障红利不仅是深化司法体制改革的正当性基础,也是全面深化司法体制改革、推进司法体制综合配套改革,不断提升人权保障能力和保障水平的实际行动。习近平同志关于完善司法人权保障的论述为我国司法改革提供了理论指引,成为习近平司法改革理论的核心要义之一,具有重大的理论和实践价值。这包括:

1.价值取向层面。习近平同志一再强调“政法战线要肩扛公正天平、手持正义之剑,以实际行动维护社会公平正义

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