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【期刊名称】 《法学论坛》
论中国住房租赁制度之改革
【英文标题】 Discussion On the Reform of Housing Rental System in China
【作者】 刘芮【作者单位】 华南理工大学法学院
【分类】 房产法【中文关键词】 住房;住房租赁;住房承租人
【英文关键词】 housing; housing rental; housing tenant
【文章编码】 1009-8003(2019)01-0136-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 136
【摘要】 通过租赁方式获得适当的住房是实现住房权的一条重要途径。中国住房租赁制度存在租金标准和限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束,承租人优先购买权形同虚设,以及住房租赁合同期限限制等缺陷。中国住房租赁制度存在的制度缺陷与缺乏对租赁双方的市场地位和经济实力严重不平等的科学认识有关。中国住房租赁制度改革应当坚持承租人本位,对承租人以倾向性保护的价值取向。制度改革的路径是赋予承租人优先购买权以物权效力,取消住房租赁合同期限限制;立法规定住房租金基础标准;限制出租人在租赁期间合同解除权,确定承租人法定优先续租权。引导民众改变住房消费观念,通过租赁方式获得适当的住房,实现住房权。
【英文摘要】 Obtain adequate housing through leasing is an important way to realize the right to housing. China’ s housing rental system exist several defects, such as rents and limit the right to terminate the lease contract housing lessor which are lack of legal constraints, the tenant right of first refusal exists in name only, and limit the term of the lease contract unscientific. The deficiencies in China's housing rental system are related to the lack of scientific understanding of the serious inequalities in the market position and economic strength of the leasing parties. China’ s housing rental system reform should insist on tenant-based, and give priority to protecting tenants as a value orientation. The path of housing rental system reform include: shape the lessee’ s preemption right as real right, cancellation of the limit period of housing lease, by legislation based on the standard housing rents, limit the lessor right to terminate the contract during the lease period, statutory tenant's priority for renewal of tenancy. Above these that would guide the people to change the concept of housing consumption, which obtain suitable housing through leasing and realize the right to adequate housing.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254117    
  1981年联合国《住宅人权宣言》指出,住房权利是所有居民的基本人权。[1]中国在经济快速发展的今天,住房价格高企已经成为一个重要的社会问题。获得适当住房,既可以通过购房方式实现,也可以通过租赁方式实现。在住房消费观念上,中国民众更多的是通过购买方式实现;境外国家或地区民众更多的是通过租赁方式实现。这种住房消费观念的巨大差异,与中国住房租赁制度存在的缺陷有很大关系。通过揭示中国住房租赁制度存在的缺陷,探讨改革路径,引导民众通过租赁方式获得适当的住房,实现住房权,具有重大意义。
  一、中国住房租赁制度的缺陷
  中国住房租赁制度的缺陷主要表现在以下三个方面:一是租金标准和限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束;二是承租人优先购买权形同虚设;三是住房租赁合同期限限制。
  (一)租金标准和限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束
  1.租金标准缺乏制度硬约束。租金标准关系到承租人的切身利益,与承租人住房权的实现关系极大。租金高企或租金随意调涨直接打击承租人的租房意愿、损害承租人的住房利益。目前,中国住房租赁市场租金价格较为混乱,出租人随意定价、涨价的现象更是屡见不鲜。中国存在大量职业和工作岗位向一线城市和重点二线城市集中,使城市劳动力需求大幅提升的客观现实,由此引发城市住房租金连年上涨。统计数据显示,2017年一年里,中国一线城市和重点二线城市的住房租金总体上涨16.7%,其中北京、上海等城市的租金涨幅已超过20%,部分热门地段的住房租金更是在一年内翻了一倍有余。[2]在大城市里工作的人们不得不承受极大的住房租金上涨压力。产生这些现象的主要原因,是中国住房租赁市场缺乏租金标准制度硬约束。
  中国有关住房租赁立法和司法解释没有关于住房租金标准和限制租金上涨的制度硬约束。虽然部分省市地方政府发布住房租金指导性标准,但这些住房租金指导性标准没有强制执行效力。随着中国城镇化的快速发展,包括大量农民在内的异地务工人员的存在,中国城镇住房租赁市场,特别是一线城市和部分中心城市的住房租赁市场需求不断增长。到2017年底,全国人户分离的人口2.91亿人,其中流动人口已达到2.44亿人。[3]根据住建部相关负责人提供的数据,目前通过市场租赁解决居住的总人口就达到1亿人以上[4]。对于处于弱势地位的承租人而言,不得不面对昂贵的租金或者出租人随意提高租金的苛求。承租人住房经常处于不稳定状态,获得适当住房的愿景难以实现。
  2.限制出租人住房租赁合同解除权缺乏制度硬约束。承租人能否获得较为稳定住房与限制出租人住房租赁合同解除权关系密切。限制出租人住房租赁合同解除权包括两个方面内容:一是限制出租人在租赁期间解除租赁合同;二是承租人在住房租赁合同期满后具有法定续租权。
  住房租赁法律关系中,承租人通过租赁住房方式获得栖身之地,通常希望租赁关系能够保持较高的稳定性。中国关于住房租赁出租人合同解除权的规定主要体现在《中华人民共和国合同法》(以下简称《合同法》)和最高人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《房屋租赁合同司法解释》)里[5]。上述立法和司法解释没有限制出租人住房租赁合同解除权的规定。在住房租赁法律关系中,一般情况下当事人双方的市场地位和经济实力严重不平等。租房需求是城市中低收入阶层的刚性需求[6],中国当前的住房租赁市场基本属于出租方市场,租金价格处于高速上涨状态。在此大背景下,作为经济人的住房出租人往往追求更高租金回报。如果出租人在租赁期间行使解除权,对出租人而言,是通过法律“逃逸”机制[7],脱离当前租赁合同的约束,从而实现投资利益最大化。此种投机行为对承租人而言,代价是失去稳定住房的保障,承租人个人或其家庭将面临巨大的生存危机。
  法律制度规定承租人具有在定期租赁合同期满后的法定续租权,可以在很大程度上维护租赁关系的稳定性、保障承租人的住房权。在当前住房租赁市场处于出租方市场条件下,出租人面对承租人拥有巨大的谈判优势。承租人在住房租赁谈判中难以通过保障自我权益的合同条款实现住房稳定。以法定形式确立承租人在住房租赁合同期满后拥有法定续租权,意味着承租人无需在租赁合同中约定续租权,承租人权益即可得到法律保护。承租人在租赁合同期满后享有法定续租权,意味着产生强制缔约的法律效果。
  (二)承租人优先购买权形同虚设
  承租人优先购买权,又称“先买权”[8]。房屋租赁合同存续期间,房屋所有人出租房买卖时,承租人在同等条件下,享有优先购买的权利。对承租人优先购买权的具体制度设计不同,承租人优先购买权的制度效果迥异。[9]中国关于住房承租人优先购买权的具体制度规则,曾在1988年1月26日最高人民法院通过的《关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见(试行)》(以下简称《民法通则若干问题的意见》)中作出规定[10]。2009年6月22日最高人民法院通过的《房屋租赁合同司法解释》又作出新的规定[11]。根据“后法优于前法”的适用规则,人民法院审理出租人侵害承租人优先购买权案件时,适用《房屋租赁合同司法解释》第21条规定。从该条规定的内容不难看出,其制度设计明显地把住房承租人优先购买权定性为债权。这与住房承租人优先购买权法律性质应为物权的应然状态不符;也与境外其他国家或地区把住房承租人优先购买权的法律性质规定为物权的通行做法不一致。如德国、法国都明确规定住房租赁权属于物权;日本将承租权和“地上权”规定为“借地权”,并作为物权的构成部分[12]。
  债权效力的承租人优先购买权在实践中无法发挥保护承租人合法权益的应有作用。具体体现为:(1)虽然承租人可向出租人发出“愿以同等条件购买出租房”的要约,但法律并未进一步规定出租人有强制承诺的义务。承租人优先购买权的“优先性”无处体现;(2)住房租赁合同无需登记公示即可成立生效,住房租赁权本身不具备对外效力。承租人优先购买权附属于住房租赁合同,由于租赁合同仅有对内效力,所以承租人优先购买权对第三人不产生约束效力和对抗效力。同时,《房屋租赁合同司法解释》第24条赋予了房屋共有人和出租人的近亲属可以对抗承租人优先购买权。在现行法律多种限制之下,实践中承租人优先购买权根本得不到应有的保护;(3)赔偿责任范围难以确定。关于出租人的赔偿责任的范围,存在两种观点。第一种观点认为,应当以存在实际财产损失为前提。实际财产损失,指的是财产权益价值量的减损[13],即承租人要证明房屋合同价差损失和优先购买权财产权益的贬损、减少和灭失情况,而这在证明技术上存在着巨大难度。第二种观点认为,该赔偿仅以信赖利益为限[14],即承租人为履行合同而进行准备工作所支出的费用。应当注意到,通常情况下承租人一般不可能进行准备工作,所以当承租人以优先购买权被侵害为由,向法院提出要求出租人承担赔偿责任,几乎得不到赔偿。不难看出,承租人优先购买权形同虚设。
  (三)住房租赁合同期限限制不科学
  中国关于住房租赁合同期限限制主要体现在《合同法》里[15]。从该条内容来看,属于效力性强制规定,合同当事人必须遵循。
  物权与债权的重大区别之一是权利有无存续期限不同。物权一般没有期限限制,即使有期限限制,也一般期限很长,如住宅建设用地使用权期限为70年。债权的特征之一是有期限或期限性。[16]上述《合同法》关于合同期限限制的规定适用于住房租赁合同不科学,也与近代以来境外国家或地区住房租赁权物权化趋势不一致。如德国法律规定鼓励出租人签订不定期租赁合同;限制出租人签订定期合同。德国法律规定,出租人签订定期住房租赁合同必须存在以下法定理由:一是租赁合同期满后,出租房屋将用于自用、供亲属或同住者使用;二是租赁合同期满后,出租房屋将拆除、大修或置于某种租赁合同继续履行严重损害出租人利益的情况;三是租赁合同期满后,将房屋提供给房屋提供人居住。由此可见,德国法律规定住房租赁合同原则上不实行期限限制。住房租赁合同原则上不实行期限限制符合承租人希望租赁关系长期稳定的客观需求。中国住房租赁合同适用20年的期限限制,没有法理依据,不利于租赁关系的长期稳定,不利于承租人权益保护。
  上述中国住房租赁制度存在的缺陷造成的后果是租赁关系稳定性差,影响住房消费者的租房积极性,倒逼住房消费者千方百计通过购买方式实现住房梦;客观上助推了住房销售市场需求过旺,大中城市不可避免地出现房地产价格一路飞涨的乱象。由此引发许多社会矛盾,中国住房租赁制度改革势在必行。
  二、中国住房租赁制度改革的价值取向
  制度改革的价值取向对制度改革内容的设计具有决定性影响。中国住房租赁制度存在缺陷的根本原因在于缺乏对租赁双方市场地位和经济实力严重不平等的科学认识。在制度设计上没有对住房承租人以倾向性保护,决定了中国住房消费者千方百计通过购买方式实现住房梦;增添了房价调控压力。因此,中国住房租赁制度改革要坚持住房承租人本位,注重保护住房承租人的价值取向。
  (一)住房租赁不同于商业用房租赁
  中国在住房租赁制度设计上缺乏对住房承租人专门保护。中国有关住房租赁制度内容主要体现在《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)《合同法》《商品房屋租赁管理办法》和《房屋租赁合同司法解释》。其中,《物权法》主要从房屋权属对住房租赁制度作出规定;《合同法》主要从合同期限对住房租赁制度作出规定;《商品房屋租赁管理办法》主要从政府对房屋租赁管理作出规定;《房屋租赁合同司法解释》主要从正确审理住房租赁合同纠纷案件作出规定。上述住房租赁立法和司法解释没有区分住房租赁与商业用房租赁。住房租赁与商业用房租赁统一适用完全一样的法律规则。由此看来,中国在住房租赁制度设计上缺乏针对承租人专门保护。
  虽然住房与商业用房都属于房屋,住房租赁与商业用房租赁也都通过合同形式实现,但是二者在目的方面、性质方面存在重大区别。住房租赁目的在于,解决居住问题,实现住房权,满足属于人的一种基本权利;商业用房租赁目的在于,解决商业经营问题,满足商业经营权(不属于人的一种基本权利)。住房租赁与商业用房租赁二者在目的方面、性质方面存在的重大区别,决定住房租赁与商业用房租赁应当适用不同的法律规则。上述房屋租赁立法和司法解释是从商品交易的理念出发进行规定,完全没有考虑住房的特殊用途及住房承租人的弱势地位,缺乏对承租人专门保护意识。无可否认,商业用房租赁从商品交易的理念出发,坚持主体地位平等和公平交易无可厚非;但是,住房租赁从商品交易的理念出发,坚持主体地位平等和公平交易,不符合住房目的、性质方面要求,无视住房承租人的弱势地位,也不符合住房租赁制度安排注重保护住房承租人的价值取向。
  (二)住房权属于基本人权
  住房权(the right to adequate housing)自然属于基本人权范畴。[17]住房是人类赖以生存和发展的重要物质条件,获得适当的住房向来是人“居者有其屋”的美好愿望,更是人“固有尊严”的体现,国家建立与社会经济发展水平相适应的住房权保障制度,是尊重和保障人权的重要体现。[18]
  住房权属于基本人权,实现的是人类最为基本的一项生活需求[19]。住房权的实现是各国人民的美好愿景,但却困难重重,中国客观上存在着人口众多,不动产资源稀缺、民众总体收入水平与高企的房价不匹配的客观现实情况。保障住房权的实现,是国家建设的重大命题。国际上已经把公民的住房权(亦称住宅权)作为基本人权予以明确。《世界人权宣言》[20]《关于获得适当住房权的第四号一般性

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