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【期刊名称】 《法学论坛》
监察追诉的时效问题
【英文标题】 The Issue of Prescription of Supervisory Recourse
【作者】 刘练军【作者单位】 东南大学法学院
【分类】 宪法学【中文关键词】 监察委员会;时效制度;期限;法治
【英文关键词】 supervisory committee; the system of prescription; time limit; rule of law
【文章编码】 1009-8003(2019)01-0037-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 37
【摘要】 追诉有时效乃法治的应然内涵,监察追诉应像刑事追诉一样受时效之限制。缺乏时效之规定,此乃监察法的一大缺憾。为监察追诉设置时效的理由主要有:超过一定期限再予以追诉具有非道德性;及时开展追诉才能达到预防腐败效果,逾期追诉预防效果不佳;逾期追诉成本高昂,浪费公帑现象自然无法避免。监察追诉时效的期限,分为监察立案的期限和监察移送的期限,监察立案的期限设定为三年比较合适,而监察移送的期限设定为三个月较为合理。关于监察追诉时效制度的具体设置,有立法经验和立法先例可供借鉴,此等立法技术问题不难化解。
【英文摘要】 The prescription system is one of the contents of the rule of law, supervisory prosecution should be restricted by time limit as criminal prosecution. The lack of prescription system is a major shortcoming of the Supervisory Law. The main reasons for setting a prescription system for supervisory prosecution are: it is immoral to prosecute after a certain period of time; timely prosecution can achieve the effect of preventing corruption ; the preventive effect of overdue prosecution is not good ; overdue prosecution is a high-costs, waste of public funds will be inescapable. The limitation period of supervisory prosecution can be divided into the limitation period of supervision filing and the limitation period of supervision transfer. It is appropriate to set the limitation period of supervision filing for three years, while the limitation period of supervision transfer for three months is reasonable. There are legislative experience and legislative precedents for reference on the setting of the limitation system of supervisory prosecution. These legislative technical problems are not difficult to resolve.
【全文】法宝引证码CLI.A.1254115    
  
  无论从政治上还是法律上看,“反腐”无疑都是当下新时代的高频词和关键词。为了加大反腐的力度,并积极推进反腐法治化,2018年3月,第十三届全国人大一次会议先是修改了《宪法》,在《宪法》“国家机构”一章中增加了“第七节监察委员会”,接着又制定了《监察法》。特地修改宪法以组建与政府、法院平级的反腐败国家机构——监察委员会,此诚人类宪法史上的一大创举,[1]是否绝后尚难定论,但空前乃是毋庸置疑之事实。对于新科反腐机构——各级监察委员会,从中央到地方,从庙堂到民间,无不寄以厚望,期待它们能成为“强化不敢腐的震慑,扎牢不能腐的笼子,增强不想腐的自觉”的反腐利器,最终实现“海晏河清、朗朗乾坤”的新时代政风。[2]
  正因为有此等厚望,所以,一旦有一定级别的官员被监察委员会立案调查的消息,往往就立即火遍微信朋友圈,成为一时之社会舆论热点。前不久,一则“长春市中级人民法院原党组书记、院长宋利菲接受纪律审查和监察调查”的消息,一度在朋友圈霸屏。出于法律人的职业敏感,笔者就登录吉林省纪委监委网站,试图了解更多的信息。很可惜,希望落空了。火遍朋友圈的有关宋利菲被调查的消息,与吉林省纪委监委官网上所发布的通报内容并无出入,[3]前者完全是后者的复制版。此则通报在吉林省纪委监委官网上发布的时间是2018年6月21日。该通报显示:“宋利菲,女,汉族,1952年6月出生2012年8月,退休。”由此可知,被立案调查时宋利菲业已退休五年十个月,她本人也已经年届六十有六。监察委员会对退休已久的年迈老人开展调查,这种事隔多年之后的监察反腐能达到预想的反腐功效吗?从常理与法理上看,这事难道不值得商榷一番吗?
  然而,监察委员会对多年前退休的老人开展追诉调查并不违法,也就是说,监察委员会对宋利菲进行立案调查完全是合法的。[4]因为现行《宪法》《监察法》等相关法律并未明文规定监察追诉受时效之限制。众所周知,在民法、刑法、行政法上均设有时效制度,追诉权都有它一定的期限,而不具有永久性。毋庸讳言,法律追诉有固定期限,此乃人类法治文明的基本原则。对此,世界上绝大多数国家的立法都明文认可,而时效制度亦成为各国法律体系中的一项基本制度。那作为行使国家监察职能的专责机关(《监察法》第3条),监察委员会在开展监察追诉时该不该像其他法律追诉一样受时效之限制呢?身为立法者的全国人大及其常委会要不要适时修订监察法,以为之补充时效之规定呢?陋见以为,答案都是肯定的。兹就监察追诉为何应受时效限制,以及监察法上的时效制度该如何设置等问题,略陈管见如下,供学界同仁及实务部门批评指正。
  一、立论基础:追诉有时效乃法治的应然内涵
  追诉时效制度发轫于古罗马法,堪称是人类社会最为古老的法律传统之一。据研究,古罗马自公元前16世纪“关于选举舞弊的尤利亚法”(lex Julia de adulterriis)开始就在刑事法上设有时效制度,“它规定,应当科处刑罚的犯罪的时效期限为5年。后来,对几乎所有的犯罪均明确规定了20年的时效期限”。[5]在古罗马,不但刑事追诉有时效制度,其民事私法同样设置了时效制度即债权等权利的消灭时效,“这是指权利人在法定期间内持续不行使其权利因而丧失请求权或其权利的制度”。[6]起源于古罗马的此等时效制度历经中世纪而绵延不绝。如今,包括我国在内的绝大多数国家的立法都明文规定时效制度,长期积累下来的有关时效制度的法学理论更是发达深厚。
  (一)民事时效制度
  2017年,第十二届全国人大颁布的《民法总则》第188条规定,“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的,依照其规定。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。法律另有规定的,依照其规定。但是自权利受到损害之日起超过二十年的,人民法院不予保护;有特殊情况的,人民法院可以根据权利人的申请决定延长”,此乃民法时效制度之立法依据。民法上的时效制度,简言之,就是权利人必须在权利被他人侵害的三年内向法院提出诉讼救济请求,三年之后法院就不再支持他原本所享有的权利,诸如名誉权、物权、债权等等皆如是。
  关于时效制度的存在理由,民国著名法学家史尚宽分析认为:“时效制度之设,在于尊重久已继承之事实状态,即在于社会秩序之维持。一般真正权利人得基于权利推翻现存之事实关系,回复以前之权利关系,然此事实苟久已存在,社会皆信其真,则维持其关系,又可以维持社会之安全,此为时效制度存在之第一理由。”[7]质言之,民法时效制度者,躺在权利上睡觉之人不值得保护之谓也。当然,设置时效制度还有其他理由,如保护债务人,避免因时日久远,举证困难,致遭受不利益;又如简化法律关系,降低交易成本,减轻法院案件负担,等等。[8]无论如何,民法时效制度之设置,意味着民事权利乃是一种被时间所规定了的存在,逾越了三年的法定时间边界,就丧失了请求法院保护之资格。
  不但民事权利如此,刑事处罚权力和行政处罚权力同样是一种被时间规定的存在,超过了一定的时间界限,该权力同样作废,就像民事权利作废一样。
  (二)刑事时效制度
  关于刑事处罚之时效,现行《刑法》第87条规定“犯罪经过下列期限不再追诉:(一)法定最高刑为不满五年有期徒刑的,经过五年;(二)法定最高刑为五年以上不满十年有期徒刑的,经过十年;(三)法定最高刑为十年以上有期徒刑的,经过十五年;(四)法定最高刑为无期徒刑、死刑的,经过二十年。如果二十年以后认为必须追诉的,须报请最高人民检察院核准”。此等规定乃是刑法时效制度之法律依据。
  在刑罚史上,刑罚时效制度和刑法一样古老。关于此等制度的根据,在德国的普通法时代,采取的是改善推测说,即犯罪后长时间没有再犯罪,可预想犯罪人已经改善从良,没有处刑之必要。在19世纪法国,则采取证据湮灭说与准受刑说。前说认为,犯罪证据因时间流逝而湮灭,准确处理案件之目的难以达到;后说以为,犯罪人犯罪后虽然没有受到刑事追究,但长时期的逃避与恐惧所造成的痛苦,与执行刑罚并无多大差异,这等同于已经执行了刑罚。[9]在日本,有的学者采取规范感情缓和说,即随着时间的经过,社会对犯罪的规范感情得以缓和,以至于不需要给予现实的处罚。[10]有的学者采取尊重事实状态说。该说认为,由于规范感情的缓和,社会秩序的恢复,在犯罪行为人方面也产生了与一般人相同的社会生活关系,对由此而形成的事实状态应该予以尊重,时效制度之本旨就在于此。[11]
  以上诸说均不无道理,但又各有侧重而陷于片面,将之综合归纳,作为刑法时效制度的理由,才足够全面通透。然而,再完美的理由,都只不过是为法定权力的时间宿命,添加一件人类的道德理性外衣而已。对于代表国家执行刑事处罚权的司法人员来说,重要的不是刑法时效制度的根据何在,而是他们务必严格遵守《刑法》第87条之规定。一旦他们突破《刑法》第87条所设定的时间边界,那象征着刑法所彰显的人类道德理性,在刑事司法实践中遭到了蔑视甚至被废弃。这种突破只会使我们重返“复仇”的野蛮时代。罔顾刑事执法权力的时间规定性,只会使我们的刑事处罚被排除在现代人类刑事司法文明的圈外,它最终表现为我国法治秩序在时间上的倒退。不遵守时效制度的刑事处罚权,注定要败给时间——刑事司法呈现的不是与时俱进的文明状态,而是日渐倒退至血腥复仇的野蛮状态。概言之,抛弃刑法时效制度的本质就是抽掉刑事处罚中的道德理性,使之重返前法治时代的残暴报复状态。超越刑事处罚的时间规定性,必将使作为公权力的刑事处罚权退化至原始的私力救济形态,其后果残忍之至。
  (三)行政处罚时效制度
  在性质上,行政处罚权与刑事处罚权无分轩轾,都是代表国家对违法行为予以惩处,差别只在于所违反的具体法律以及违法本身的社会危害性不同。我国的行政立法同样认可时效制度,《行政处罚法》第29条规定“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”。关于行政处罚追诉时效的根据,学者更多的是从刑法时效制度中获得启发。在人类立法史上,行政立法比刑事立法要晚得多,故而,行政法学无可避免地要从刑事法学中寻找经验与智慧。
  1979年我国台湾地区行政法院曾在判字第356号裁判文书中判曰:“依行政法规所科处之行政罚,除法令有明文规定者外,其追诉权并无时效上之限制,此有‘司法院’院字第二○六六号解释可以参稽,是被告机关虽因公文协调以致延搁科罚之时间,究不能谓其追诉权即已消灭。”我国台湾地区学者在检讨此判决时,多与刑法时效进行类比,如吴庚教授指出:“国家刑罚权对于无论何等罪大恶极之犯罪,尚且有时效之设,行政罚均属轻微之违法行为,岂有永久追诉处罚之理?”[12]又如洪家殷教授分析指出:“‘司法院’扩张解释为无时效制度之适用,贯彻此种见解之结果,造成行政秩序罚永不罹于时效,亦即不论是追诉权或执行权皆长久存在。此种见解显不足采,盖同属制裁不法行为之刑罚,可以有时效之规定,何以在行政罚即无存在之余地?另一方面,违反刑罚之犯罪行为,其社会伦理之非难性较高,已不排除有时效制度之存在,对于不法态样较轻微之行政罚,更应适用,且应给与较短之时效。”[13]
  2005年我国台湾地区颁布“行政罚法”,其第27条规定“行政罚之裁处权,因三年期间之经过而消灭”。至此,两岸在行政立法上一致接纳了行政处罚时效制度。被制定成法律的都是社会的主流价值观。我国《行政处罚法》第29条及《刑法》第87条之规定足以表明,针对行政违法及刑事违法的国家惩治权乃是一种受时间规制的有限权力观念,业已深入人心,成为社会各界的基本共识。而《民法总则》第188条之规定,则证明民事权利跟国家权力一样,同为一种时间性的存在,而非超越时间规定性的永恒权利。不管是权力还是权利,都身处于一种有限时段的宿命之中,不受任何时效限制而永葆青春的权力与权利,实乃海市蜃楼。在以法律的名义创设一种新型的权力或权利时,务必记得给此等权力或权利设置时效制度,此乃人类基本的立法经验。
  (四)时效制度乃法治社会的基本要求
  本质上,为权力与权利设置时效制度乃人类社会法治的应然要求。与前近代的原始治理模式——人治相比,法治乃是一种富有理性和道德性的治理模式,此乃法治最终战胜人治,成为绝大多数国家选择并坚守的国家治理路径之根本原因。无论从理性上看,还是从道德性上考量,以法律的名义所确认的权利和权力,其行使都有较为明确的期限。超过立法事先规定的期限之后,那这种权力或权利事实上就“过期”了。而这种过期在性质上跟食物经过一定时间之后会“过期变质”完全类同,前者不宜继续有效,后者不宜继续食用。过期作废的权力或权利如继续行使,那就跟过期变质的食物继续食用一样,其后果往往是有害而非有益。食用过期变质的食物,必定会给人体的肠胃带来负累,影响身体的健康。同样地,行使过期作废的权力或权利,也会给人类的交往行为带来额外的负担,有碍于社会秩序的稳定发展。
  众所周知,社会的交往行为(或曰交易行为)并不因某项权力或权利未及时行使而暂停,相反,人类的交往行为就像喘息的河流奔腾不止,即便遇到险阻也会逶迤前行。与未行使而处于停滞状态的权力或权利相比,由持续不断的人类交往所形成的新秩序更需要亦更值得保护:立法和司法保护后者更符合效率原则,其成本亦更为低廉。美国法学家波斯纳在对法律进行经济分析时指出:“正义的第二种涵义——也许是最普通的涵义——是效率在一个资源稀缺的世界里,浪费是一种不道德的行为”。[14]不管是权力还是权利,如果不及时行使,就是没效率的表现,就是一种浪费,因而属于道德可责性行为。罔顾人类交往所形成的新秩序而坚持对此等无效率行为予以保护,那就违反了基本的理性精神,而且所付出的司法成本要高昂得多。“无论审判能够怎样完美地实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。”[15]为了避免法院付出明显昂贵的司法成本(它最终由我们所有纳税人来承担),对于那些时效已过的权力或权利不再予以保护,完全符合理性法则。
  总括而言,时效制度乃是符合人类理性与道德法则的制度建构,是法治的应然内涵。追诉无期限,那不是法治,而是与之相对立的人治。职是之故,是否为国家监察权力设置时效制度,本质上是坚持法治还是重返人治的问题,兹事体大,立法者当寤寐思量。
  二、为监察追诉设置时效制度的理由
  监察委员会所行使的监察权与检察院的刑事公诉权、行政机关的行政处罚权,并无本质上的区别,都是一种依据宪法和法律所执行的国家公权力。因而,监察权不但像刑事公诉权、行政处罚权一样要受时效限制,而且为刑事公诉权和行政处罚权设置时效的上述理由基本上同样适用于监察权。当然,这种同样适用指的是基本的原则精神是一脉相承,但在诸多细节方面监察追诉要受时效限制的理由与刑事公诉权、行政处罚权还是判然有别的。毕竟,监察法与刑法、行政处罚法彼此之间差异悬殊。因此,有必要对监察追诉设置时效制度的理由进行具体分析,试从以下几个层面予以展开。
  (一)超过一定期限再予以监察追诉具有非道德性
  著名法理学家德沃金曾指出:“法学问题的核心,是一个道德原则的问题,而非法律事实或策略问题。”[16]在终极意义上,法律问题不过是作为社会生态底线的道德共识问题,因而富勒提出:“对法律之道德性的最低限度的坚守是保障法律之实践有效性的基本条件。”[17]据此就不难推断,

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