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【期刊名称】 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》
新挑战与新应对:社会保险筹资机制的变迁及其在中国的发展
【英文标题】 New Challenges and New Measures
【英文副标题】 The Transformation of the Financing Mechanism of Social Insuranceand Its Development in China
【作者】 刘冬梅【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 社会保障法【中文关键词】 社会保险;筹资机制;制度变迁
【英文关键词】 social insurance; financing mechanism; system transformation
【文章编码】 1672-7320(2017)04-0043-11【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 4
【页码】 43
【摘要】

社会保险发展至今已有100多年的历史,受制度变迁的影响,其筹资机制与最初的设计相比已经出现了很大的不同,表现出多元化甚至异化的特点。目前社会保险制度面临的最大问题是:在社会经济发展带来的新挑战下,社会保险这种应工业化社会要求而生的保障机制,是否还能保持其核心原则和基本构造,并继续在社会保障制度中占据重要地位。对“后福利国家”时期社会保险发展状况的研究表明,社会保险筹资与待遇发放机制的路径依赖惯性仍然存在,但是边际性调整是难以避免的。社会保障的私有化趋势未来是否会对我国的社会保险制度产生质变性影响,目前尚难判断。

【英文摘要】

It has been over one hundred years since the social security system began in the world.With the social economytransformation,the financing mechanism of social security had changed a lot when comparing with the origin mechanism,whose characters have appeared diversification and dissimilation nowadays.Based on the background of social insuranceemerging in the world,this article introduced the principles of financing mechanism of social insurance and its elementarycharacters.Therefore,it presented how to deal with the challenge when the economy development slows down,and includingdetailed measures.Lastly,the author analyzed those special problems of financing mechanism of social insurance whichhappened in China and its development tendency.

【全文】法宝引证码CLI.A.1228565    
  
  20世纪70年代,福利国家制度的黄金时期,Wannagat[1]提出了德国社会保险的成熟定义:社会保险是“由国家组织的、根据自治管理原则建立的、公法性质的强制性保险,目的是为大多数劳动人口在劳动能力受损、死亡和失业的情况下提供保障”(Georg Wannagat,1965:25)。由此可以归纳出社会保险的两个核心原则:一是保险性;二是国家主导的社会团结。社会保险这一保障形式自创制至今已一百多年,在应对风险和覆盖人群等方面都有了进一步扩展,筹资与待遇机制也出现了新的变化。尤其是在中国这样的发展中国家,在本国国情的决定性作用和主流发展观念的影响下,社会保险筹资机制的“异化”越来越明显。社会经济状况的巨大变迁之下,社会保险还能保持它的核心原则吗?还能保持其在社会保障制度中的重要地位吗?回顾社会保险筹资机制的发展历史,有助于理解中国乃至世界各国当前存在的“社会保险”形态,并对其未来发展趋势有更清晰的认识。
  一、社会保险的经典形态
  (一)产生背景:工业化国家应对产业工人社会风险的保障机制
  19世纪末,欧洲已处于资本主义工业化的繁盛时期,但是与社会发展和技术进步同时出现的,还有旧的社会接纳机制的坍塌和劳工阶层生存环境的恶化。其表现形式,是无产阶级化的工人及其家庭无力应对因劳动机会或劳动能力丧失而导致的收入丧失。疾病、伤残、年老等以前被认为是个人的风险,在工业化社会中逐渐被认识到并不是个人能够解决的困境,而是已经演化成了普遍的社会风险并引起了剧烈的社会动荡。
  当时,为应对劳工群体所面临的工业社会生存风险,已经产生了互助性质的和商业性质的预防机制。最早出现的是各种行会设立的内部互助基金,由行会成员的定期缴费构成,当成员遭遇生活困境时,可以从基金获得物质帮助。19世纪中期,城市也被法律赋予了建立地区性互助基金的权限。采矿行业也按照城市行会的形式成立了矿工互助基金,并具备了一定的强制性。如普鲁士的法律规定,必须为所有矿业工人建立自治性质的互助基金,雇主和被保险人都要承担缴费义务,缴费由雇主从薪水中直接代扣。由于当时的矿工互助基金会已经具备了义务性、雇主缴费和自治管理的特征,因此后来被公认为是社会保险的前身。行业与地区性互助基金会属于私法上的社团法人,要受到国家的准入和登记制度约束。除此之外,私营企业性质的商业保险也在19世纪获得发展,保险精算技术进一步成熟。
  然而尽管当时已经有上述商业性质的、行业性质的或地区自愿合作性质的私法上的“保险”方式,却未能有效解决劳工的生存风险问题。以德国为例,19世纪70年代,德国工人数量达到800万左右,但只有200多万人加入了某个互助组织,且各种互助基金会林立,数量达到1万多个,规模小导致抗风险能力小,各基金会的待遇种类和条件也大不相同(Detlev Z?llner,1981:61)。德国统一后,为了解决劳工问题造成的社会不稳定,通过国家强制力将这些私法性质的保险方式转化为公法性质的、统一的保障机制,逐渐被认为是可行的解决方案,并于19世纪末首先在工伤和医疗保险上获得了立法突破。
  (二)社会保险的基本特征
  社会保险在工业化时期由欧洲国家从私法性质的保险形式改造而来的历史,决定了它的基本特征:
  1.特定群体的预防性机制
  在现代社会保障中,社会保险被认为是社会预防制度(察赫,2014:107)的重要类型之一(在其发源地德国则是最主要的类型)。预防制度与其他社会保障制度的主要区别在于它是由有同样预防能力和预防需要的人构成的共同体,社会保险与其他预防制度的主要区别则在于它是由缴费而非税收支持。具体而言,社会保险是特定的社会群体(最开始是产业工人群体)为了预防相同的生存风险而形成的保障机制,这一制度建立在预防未来风险的共同需要上,前提是存在可以被典型化的社会风险,主要资金来源是群体成员的缴费。由于履行缴费义务的前提是具备缴费能力,所以群体成员的预防能力对于社会保险制度来说十分关键(Peter A.K?hler,1979:33)。由于存在预防需要和缴费能力之间的联系,社会保险基本是一种封闭型制度,所覆盖的总是某些特定的群体。不具备缴费能力的人,难以进入这种机制;有缴费能力但并无社会预防需要的人,无需进入这种机制,如德国医疗保险就免除了高收入职工的保险义务。
  2.保险技术、社团主义与国家责任的结合
  如前所述,社会保险并非完全是一种全新创制,而是对业已存在的多种私法性质的保障机制进行公法性改造的产物。19世纪末德国制定医疗保险法时,已经存在为数众多的医疗互助机构,且部分已经强制化。因此“通过法律创建新制度已经是不必要的,这部法律只不过是既有规则的法律化”(Z?llner,1981:89)。
  由于有这样“自发”的发展路径,社会保险的“多源性”十分明显:保险技术出自于商业保险;雇主缴费产生于雇主义务;行政管理与国家补贴源自于国家责任;基金的自治管理则来自于社团自治传统(Z?llner,1981:92)。但是,虽然社会保险的组织结构与私法性质的互助机构相近,也继承了私营保险的一些原则与技术,主要是对风险—缴费—待遇之间关系的计算,然而国家在其中承担的不仅是规制的任务,还扮演着更为积极和决定性的角色,如挑选能够采取保险手段的风险类型、构建制度框架,并对缴费率和待遇予以确定等。
  3.收入、缴费与待遇的对应关系
  除了前面提到的预防能力与缴费之间的关联,社会保险还存在缴费与待遇之间的关联。在社会保险制度中,待遇的获得不是基于公民身份而是基于缴费的历史,缴费多少通常与被保险人的劳动收入相关。一旦风险实化,则根据个人缴费的记录确定待遇资格和待遇水平。这在养老保险和失业保险中表现得最为突出。社会保险待遇包括货币待遇、实物待遇和服务待遇,通常以现金给付为主。预防能力、缴费和待遇之间的这种关系反映出的是个人对劳动生活的参与度,社会保险将这种劳动参与转化为可预期的保障,并以此激发出人们对劳动生活和社会团结更积极地参与(察赫,2014:266)。因此,社会保险不仅是自由市场经济的一种制约机制,还在一定程度上具有促进经济生活的功能。
  二、社会保险的筹资机制
  (一)资金来源
  社会保险在特定风险下提供的物质保障,主要是以雇主和雇员的缴费筹措而来。因此,在这个意义上,社会保险确实是一种“保险”,也即是通过面临共同风险的人群的合理缴费,为将来的可能需要提供一种集体保障(察赫,2014:259)。资金来源的不同,是社会保险与其他由税收支持的社会保障方式的主要区别之一。需要注意的是,被保险人与保险义务人并非完全重合,如在为雇佣劳动者提供的社会保险中,雇主的缴费义务甚至大于雇员。尤其是工伤保险,其设立目的是替代雇主的工伤损害赔偿责任,因此由雇主单独承担缴费。养老保险中有遗属保障的内容,医疗保险则可以设计成由一人缴费,其他家庭成员共享保障。
  社会保险的缴费支持原则,使得社会保险基金可以与国家税收预算体系分离,成为财政独立的保障制度。当然,社会保险并非只能完全由缴费支持,国家财政补贴也是一种常见的补充性资金来源。实际上,由于社会保险基金(主要是养老保险和医疗保险)支出经常处于上升状态,原有的收支平衡难以保持,国家补贴越来越成为持续的和重要的资金来源。国家不采取提高缴费率而是用财政补贴的方式填补社会保险资金缺口,主要是为了保持缴费率的稳定,避免因缴费率上升导致的保险义务人负担加重,从而引起企业经营成本的上涨。此外,在某些特殊情况下,也可能出现国家为无力负担缴费的人代缴保险费的情形。然而,国家补贴来自税收,补贴的增加也意味着全体纳税者负担的增加,而其中有些人并非社会保险的被保险人(Peter Axer,2012:714)。由于社会保险是对特定社会群体提供超出基本生活保障待遇的制度,这种由整个社会共同承担(部分)社会保险支出的做法其实强调了“中产阶级的特权”,使社会保险这一设计中潜在的不平等因素被强化,也使收入—缴费—待遇之间的对应关系更不严格。
  (二)社会团结原则对保险原则的制约
  社会保险中之所以出现了对商业保险原则的背离,其原因在于它有更重要和更本质的要求:社会团结。社会保险的目的不仅是对个人提供风险预防措施,更要维护社会的整体安全与平衡,实现公民的社会权利。这一原则首先表现在社会保险缴费并非严格与个人风险状况相对应。如医疗保险与商业健康保险的不同之处在于:医疗保险并不根据个人的健康状况确定缴费,而只根据工资水平;商业保险拒绝为保险关系成立前已经存在的疾病提供治疗费用,而医疗保险对此同等给予待遇;商业保险遵循个体收支对等原则,对个人交费和保险赔付之间的平衡进行精确的计算。社会保险虽然也要遵循收支平衡原则,但通常并不进行个体风险与缴费的精算,而是采取整体对等原则,从总体上进行估算(Raimund Waltermann,2012:59)。待遇水平与缴费多少之间通常也不存在严格的对应关系。
  社会保险的现收现付方式同样体现出对商业保险原则的背离。如商业养老保险采取基金积累制,获得养老金须经个人缴费的长期积累。社会养老保险则遵循代际契约原则,采取现收现付制,用这一代的缴费为上一代支付养老金。因此养老保险制度建立时,对当时已退休的人也即时生效,以避免出现目前的退休者因没有之前的缴费积累而无法获得养老金的困境(察赫,2014:254)。但是这一原则也导致当社会老龄化问题发生时,由于缴费者与待遇获得者之间的原有平衡被打破,基金收支平衡难以维持,如果不以其他保障方式补充或替代养老保险,就必须通过提高缴费、延迟养老金获得年龄或增加财政补贴等内部调整方式缓解基金支付压力。
  以上清晰体现出商业保险与社会保险的本质不同:商业保险是企业经营行为,其目的是为了获得赢利;社会保险是国家的社会政策,其目的是为了保障社会稳定、实现社会平等。社会保险中的保险原则是国家治理手段,而非经营获利手段。
  (三)基于筹资机制的社会保险运行机制
  由于社会保险的资金来源以缴费为主,理论上可以不影响国家的财政结构,因此具有较大的财务自主性及相应的制度自主性。社会保险缴费构成社会保险基金,并通常由独立于国家行政体系之外的专门经办组织进行管理。当然,由国家机构直接进行管理的方式也并非不可行,俾斯麦就曾经希望建立国家机构性质的保险经办组织,但由于当时强大的自由主义思潮而遭到了议会否决,最后选择了基于社团自治传统的管理机制。在德国,社会保险经办机构作为公法法人,遵循由雇主和雇员代表共同自治管理的原则。表1德国医疗保险的运行机制但是社会保险的社会政策性质,使得国家干预不可避免地逐渐深入,自治管理的空间实际上越来越狭窄。然而由于缴费机制的存在,社会保险经办机构至少在形式上仍然可以保持其自治。但是,如果社会保险基金的主要资金来源不再是保险义务人的缴费而是税收,则国家财政资金在社会保险中原来的补贴角色就会发生根本性的改变,也就改变了社会保险的财政和管理权限基础。资料来源:Raimund Waltermann(2012)社会保险基金在整个社会保险机制中的基础性作用,是社会保险与其他由税收支持的社会保障方式的另一个重要区别。上图以德国医疗保险的运行机制为例,说明社会保险基金的基础地位。其他由国家税收直接支持的社会保障类型,并不一定需要形成基金,管理结构也相对简单。与之对应,待遇发放原则也会有明显区别。
  (四)社会保险筹资的局限性与替代方式
  社会保险以缴费作为主要筹资来源、不占用财政资源的特征曾经促进了社会保险被许多国家采纳为重要的预防制度。但是随着社会保险制度的自我扩张,它被要求必须覆盖更多的人群、提供更好的待遇。同时新的社会风险(如老龄化、医疗费用持续上涨等)不断出现,社会保险基金维持收支平衡的困难越来越明显,而基于雇员工资的缴费筹资是有限度的,这导致社会保险越来越难以维持其财务自主性。社会保险筹资局限性的主要缓解手段,一是增加对社会保险的财政补贴,二是与其他替代方式结合形成混合型保障制度,三是对社会保险待遇进行削减。
  社会保险当然并非是抵御社会风险的唯一方式。社会保险是外化的、公法性质的预防制度。在对社会保险接受度较差的社会,如济贫法传统较强的英语国家,由于原有的利益格局和社会合意,强制缴费原则易受到强大社会集团的有效抵制,而采取由税收支持的预防制度阻力会相对较小,因此英国在二战后舍医疗保险而建立了国民健康服务制度。在有些国家,如美国,自由主义的影响尤其强大,政府干预能力更弱,导致公法性质的社会预防制度不占主导地位,私法上的类似保障方式如商业保险等因此获得了更大的发展空间。
  社会预防也并不排斥缴费或税收支持的各种制度的混合。事实上,现代福利国家多是采取混合型制度解决社会风险问题,并在社会保险、社会救助和社会促进之间建立起了紧密的连接(察赫,2014:107-114)。以养老保障为例,可能出现以下组合:以税收支持的国民年金作为基础保障、强制缴费支持的社会保险作为职业保障、储蓄性质的企业年金和自愿的商业保险作为补充保障、基本生活保障作为托底制度。
  与社会保险平行的各种风险预防机制如表2所示。
  表2社会保险及其替代预防机制

┌──────┬───────┬───────────┬───────────┐
│社会风险  │       │预防机制       │           │
│      ├───────┼───────────┼───────────┤
│      │社会保险   │其他公法性质的解决方式│私法性质的解决方式  │
├──────┼───────┼───────────┼───────────┤
│工伤    │工伤保险   │-           │商业保险,民事赔偿  │
├──────┼───────┼───────────┼───────────┤
│疾病    │医疗保险   │国民健康制度,社会救济│商业保险       │
├──────┼───────┼───────────┼───────────┤
│年老    │养老保险   │国民年金,社会救济,强│企业年金,商业保险  │
│      │       │制储蓄        │           │
├──────┼───────┼───────────┼───────────┤
│失业    │失业保险   │失业救济       │-           │
├──────┼───────┼───────────┼───────────┤
│失能    │护理保险   │国民健康制度,社会救济│商业保险       │
└──────┴───────┴───────────┴───────────┘

  三、社会保险筹资机制在中国的“异化”
  (一)中国的特殊道路
  20世纪80年代,中国选择引入社会保险与刚起步的市场经济制度配套时,国内的政治、社会与经济环境与欧洲工业化时期相比有很大的不同。当时,中国通过社会主义计划经济制度,已在30年左右的时间内集中力量初步完成了工业化。但是代价是造成了在经济发展水平、社会保障方式与水平上都差异巨大的城乡分隔体系,工业化与城市化并不同步,绝大部分人口仍是农村人口。社会保险这种主要适用于工业人口的保障方式,最初是为了配合城市劳动力供应的市场化改革而引入的,是对计划经济体制下的“劳动保险”方式的替代。因此与劳动合同制相伴而生的,首先是失业保险,以解决显性出现的失业问题。养老保险和医疗保险也逐渐替代了原有的退休工资制和公费医疗制度。社会保险扩张至其他群体的过程也很快开始了。随着农村集体经济的瓦解,以集体经济为资金来源的合作医疗体系崩溃,国家在家庭缴费制的基础上为农村人口建立了新农村合作医疗。由于城镇职工医疗保险未采取家庭成员共保原则,国家又为非职工的城镇居民建立了居民医疗保险。城乡居民养老保险也分别建立起来,并很快开始了整合的过程。2015年,在“破除双轨制”呼声的压力下,机关事业单位退休制度改为养老保险。
  至此,中国仅用了30多年的时间,就似乎进入了“全民社会保险”的时代(如表3所示)。
  然而,中国的社会保险从理念到模式上都非传统社会保险的完全复制。除了在产生背景上与工业化时期欧洲的巨大差别,中国还受到1980年代以来占据世界主流的经济发展理念——新自由主义经济学的深刻影响,并因对“福利国家危机”的警惕,而在20世纪90年代设计了一个十分强调个人责任且待遇水平最低化的方案。当时确立的社会保险制度基本原则有:资金来源以企业和个人缴费为主,个人负担比例随着收入水平的提高逐渐提高;社会保险待遇限制在适当水平,以保障被保险人的基本生活水平为目标;发展企业保障、团体互助、家庭保障和商业保险,建立多层次的保障制度(中国经济体制改革总体设计课题组,1992:29)。该方案与世界银行所提倡的自由主义社会保障模式(Ramia etal.,2008:4)基本吻合,核心宗旨是要求个人承担更多的自我保障责任,国家只提供最基础的保障(Gsta Esping-Andersen,1990)。
  1996年,世界银行向中国政府提交了关于中国养老保险改革的正式报告,建议在社会保险中引入积累制的个人账户,与社会统筹基金共同构成基本养老保险(世界银行,1998)。即城镇企业职工养老保险由三个支柱构成:现收现付制的基本保险、基金积累制的个人账户和自愿性质的企业年金。中国政府采纳了这个建议,依此模式建立了统一的企业职工基本养老保险制度。由于职工的缴费全部流入基金积累制的个人账户,养老保险的现收现付能力,也即其“社会保险性”受到削弱。中国的制度设计者对个人账户这种自我责任方式的高度认同,导致甚至在最应体现社会共济的职工医疗保险中,也设计了一个毫无共济功能、广受诟病却至今仍未取消的个人账户。
  在很长一段时间内,社会保障制度都是基于服务经济发展的前提来设计的。1997年中共十五大报告中,社会保障仍然被归于“国有企业改革的配套措施”。直到十七大,才明确提出要建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实现人人享有基本生活保障和基本医疗卫生服务。然而如何在一个农村人口仍占大多数的国家实现人人享有?在这之后为其他人群建立的预防机制仍然倾向于采取“社会保险”并强调个人缴费。但是很清楚的是,居民养老保险与居民医疗保险不可能进行强制缴费,只能是自愿性质,这使得社会保险筹资的强制性特征不能保持了;大多数居民(尤其是农村居民)的收入状况也难以支持社会保险的正常缴费标准,如果想要达到合理的保障水平,只能通过加强政府的财政责任,社会保险筹资的财政自主特征也因此而

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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