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【期刊名称】 《中国法律评论》
地方政府规章立法后评估实证研究
【作者】 章志远【作者单位】 华东政法大学{教授}
【分类】 立法学【期刊年份】 2017年
【期号】 4【页码】 40
【全文】法宝引证码CLI.A.1228605    
  一、引言
  2015年12月27日,中共中央、国务院联合印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)。《纲要》为2020年基本建成法治政府确定了明确的路线图和施工图,是党和国家向全社会发出的“动员令”、立下的“军令状”。《纲要》首次提出了法治政府建设的七大“衡量标准”,即政府职能依法全面履行、依法行政制度体系完备、行政决策科学民主合法、宪法法律严格公正实施、行政权力规范透明运行、人民权益切实有效保障、依法行政能力普遍提高。这七大标准既是套在法治政府建设者头上的“紧箍咒”,也是人民群众衡量法治政府是否建成的“测试仪”。[1]
  法治的根本要义在于良法善治,良法是善治的前提和保障。党的十八大以来,“科学立法”成为治国理政的战略支撑,“提高立法质量”被新增为修订之后的《立法法》的重要目标。立法质量的提高,除了提升立法机关自身的能力、发挥公众参与和专家论证的作用之外,还有赖于一系列重要程序机制的建立。其中,行政立法后评估就是保障立法质量、提高治理水准的一种有效机制。广东、重庆、厦门、西安、苏州、无锡等地人民政府率先开展规章立法后评估工作,取得了较为明显的成效,推动了地方治理现代化的进程。《纲要》在“完善政府立法体制机制”中明确提出:“定期开展法规规章立法后评估,提高政府立法科学性。”国务院法制办公室新近公布的《规章制定程序条例》(修订草案征求意见稿)第44条规定:“国务院部门,省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府,可以组织对有关规章或者规章中的有关规定进行立法后评估。”在此背景之下,立足既有实践对立法后评估制度展开实证研究确有必要。
  有鉴于此,本文将以江苏省苏州市2012-2015年度规章立法后评估实践为例,深入总结我国本土立法后评估制度的经验,努力挖掘民主立法和科学立法的中国智慧。之所以选择苏州市作为地方政府规章立法后评估制度的观察样本,主要是基于三个方面的考虑:第一,苏州市早在2012年就开始积极开展规章立法后评估工作,迄今为止已经对近60部规章进行了立法后评估活动,具有“样本较为齐全”的优势;第二,苏州市始终坚持立法后评估报告向社会全文公开发布的做法,迄今已有40份规章立法后评估报告正式对外发布,具有“资料易于收集”的优势;第三,笔者曾经以委托第三方名义亲身参与苏州市首批规章立法后评估活动,并在当年最先完成立法后评估任务,具有“深度介入实践”的优势。无论从后评估的数量还是质量上看,苏州市规章立法后评估制度实践都己走在全国前列,显示出诸多鲜明的地方特色。下文将以“后评估主体”、“后评估方法”和“后评估结论”为基本观测点,深入剖析苏州市2012-2015年间40份规章立法后评估报告,试图归纳出可复制、可推广的立法后评估经验,进而提炼中国本土特色的科学立法、民主立法新模式,助力基本建成法治政府目标的实现。
  二、立法后评估主体
  立法后评估主体是立法后评估活动的具体组织者和实施者。后评估主体的不同,在很大程度上影响着后评估方法的选择和后评估结论的可信度。《苏州市规章立法后评估办法》(以下简称《办法》)第5条规定:“规章确定的行政主管部门是规章立法后评估的实施机关;规章确定的行政主管部门有两个以上或者规章未明确行政主管部门的,由市政府法制部门协调确定。”第6条规定:“评估实施机关可以根据需要,将规章立法后评估的有关事项委托高等院校、科研机构、行业协会(商会)、社会中介机构等单位进行。”前者属于“谁主管,谁评估”模式,后者属于“委托第三方评估”模式。就本文所观察的样本来说,90%的后评估活动都采取了“委托第三方评估”模式,只有10%的后评估活动采取了“谁主管,谁评估”模式(见表1)。
  表1 立法后评估的主体模式
  

┌─────┬───────┬───────┐
  │  \模式│谁主管,谁评估│委托第三方评估│
  │年份   │       │       │
  ├─────┼───────┼───────┤
  │2012(9) │3       │6       │
  ├─────┼───────┼───────┤
  │2013(11)│1       │10      │
  ├─────┼───────┼───────┤
  │2014(9) │0       │9       │
  ├─────┼───────┼───────┤
  │2015(11)│0       │11      │
  ├─────┼───────┼───────┤
  │合计(40)│4       │36      │
  └─────┴───────┴───────┘

  从上表可以看出,苏州市规章立法后评估活动已经呈现出独特的“委托第三方评估”模式,大有“喧宾夺主”之势。一是《办法》仅规定评估实施机关“可以根据需要”委托第三方进行后评估,但在具体实践中,评估实施机关大多以“为有效保证后评估结论的客观性、公正性和专业性”为由,委托第三方具体实施评估,使其成为压倒多数的主导性评估模式;二是《办法》仅规定评估实施机关可将“后评估的有关事项”委托第三方进行,但除《苏州市街道办事处工作规定》和《苏州市农村合作医疗保险管理办法》后评估活动属部分事项(分别为“专项调查”和“问卷调查及部分文字撰写”事务)委托外,其他34项后评估活动则完全是整体性委托。从历年数据上看,委托第三方后评估已经成为首选乃至唯一的模式,而且律师事务所成为最重要的委托第三方(见表2)。
  表2 委托第三方的具体样态来自北大法宝
  

┌─────┬────┬─────┬────┬───┐
  │  \样态│高等院校│律师事务所│行业协会│未注明│
  │年份   │    │     │    │   │
  ├─────┼────┼─────┼────┼───┤
  │2012(6) │1    │3     │2    │0   │
  ├─────┼────┼─────┼────┼───┤
  │2013(10)│3    │6     │1    │0   │
  ├─────┼────┼─────┼────┼───┤
  │2014(9) │1    │6     │1    │1   │
  ├─────┼────┼─────┼────┼───┤
  │2015(11)│1    │7     │2    │1   │
  ├─────┼────┼─────┼────┼───┤
  │合计(36)│6    │22    │6    │2   │
  └─────┴────┴─────┴────┴───┘

  考察委托第三方立法后评估活动的实践,36份样本中除两份报告未注明第三方具体身份外,律师事务所接受委托共计22次,占64.7%;高等院校和行业协会接受委托各有6次,占17.6%。其中,有9家当地的律师事务所先后接受委托从事立法后评估活动,两家律师事务所分别接受7次委托,占据2/3之多。
  总体而言,苏州市规章立法后评估实践呈现出“自行评估少,委托评估多”“律师事务所接受委托多,其他第三方接受委托少”的特点。一方面,通过委托第三方对规章进行立法后评估,可以有效克服行政机关专业性不足、人手短缺的弊病,增强后评估结论的科学性和公正性;另一方面,律师事务所大量参与规章立法后评估活动,能够有效提升其服务政府法制建设的能力,推动法治政府建设的步伐。不过,完全依托第三方评估也存在助长“懒政”甚至造成新的“垄断”的风险。在36项委托第三方立法后评估活动中,只有1项载明是通过“竞争性谈判”方式选择第三方的,其他大多采取“直接委托”方式选择第三方;还有2项则完全没有注明第三方的具体名称。
  在行政法学的视野中,委托第三方从事立法后评估活动实为“公共部门在市场上挑选合适的私人参与执行公共行政任务的过程”。[2]为此,“何种情况之下”“按照何种程序”“符合何种条件”就成为委托后评估模式能否有效运行的三个条件。为了有效避免评估实施机关“懒政”心理的助长,也为了防止“赢者通吃”造成新的“第三方垄断”,应当从三个方面进行完善:一是建立评估实施机关委托第三方“情况说明”制度。目前,各地规章大多笼统规定“根据需要”委托第三方评估,并将委托情况向政府法制部门备案。这种做法难以有效对评估实施机关形成制约,也无法提升行政机关自身依法行政能力。为此,今后应当建立评估实施机关就委托第三方评估情况向政府法制部门书面说明制度,并在向全社会公开的后评估报告中一并载明。[3]二是建立评估实施机关委托第三方“竞争遴选”制度。诚如学者所言:“确定何者构成为公众做个好交易的事实显然是件不容易的事,对此的判断显然不限于最低报价或看上去是最有效的合同,它涉及对经济、效率、有效性、回应性、责任性和平等因素进行的复杂的平衡。”[4]今后应当适度引入竞争性机制,通过公开招标方式吸引更多专业条件好、实践经验足的第三方积极参与竞争,从而使得行政机关能够在更大范围内选择最佳合作者。三是建立评估实施机关委托第三方“专业优势”制度。就接受委托承担后评估任务的第三方资质要求而言,专业性和中立性是衡量实体条件的基本元素。专业性是指第三方对所评估的事项具有特殊的专业技术优势及研究水准,中立性是指第三方与所评估的事项没有相应的利害关系。只有第三方同时满足专业性和中立性的要求,才能够产生相对于评估实施机关的比较优势。
  三、立法后评估方法
  立法后评估方法是指立法后评估主体开展后评估活动时所采取的一系列具体手段。后评估方法是否科学、全面,直接关系到后评估结论的真实性和可靠性。《办法》第17条规定:“立法后评估应当采用下列方法:(一)通过新闻媒体、政府网站等公开征集社会公众意见;(二)走访或者书面征求相关行政执法单位、监督机关、行政相对人或者其他利益相关者的意见;(三)通过召开座谈会、听证会、专家论证会等听取意见。评估实施机关根据评估需要,还可以采用以下评估方法:(一)问卷调查;(二)实地考察;(三)专题调研;(四)个案分析;(五)立法比较分析;(六)成本效益分析;(七)文献检索;(八)其他方法。”前者属于“必须采用”的方法,后者则属于“选择采用”的方法。就本文所观察的样本来说,公开征集社会公众意见、实地调研座谈、听取专家意见、立法比较分析等都是惯常使用的评估方法。鉴于后评估是对规章的立法质量、实施效果及社会影响所进行的调查、分析与评价活动,因而“问卷调查”和“个案分析”是更为重要的后评估方法,对于摸清规章实施成效具有不可替代的作用。值得关注的是,95%的后评估活动采取了问卷调查方法,另有17.5%的后评估活动采取了个案分析方法(见表3)。
  表3 立法后评估采取的特殊方法
  

┌─────┬─────┬─────┐
  │  \方法│问卷调查法│个案分析法│
  │年份   │     │     │
  ├─────┼─────┼─────┤
  │2012(9) │9     │1     │


  ······

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