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【期刊名称】 《河北法学》
WTO争端解决机制中的专家决策与公众参与
【英文标题】 Expert Decision and Public Participation in the WTO Dispute Settlement Mechanism
【作者】 张潇剑【作者单位】 北京大学法学院
【分类】 国际经济法【中文关键词】 WTO;争端解决机制;专家决策;公众参与
【英文关键词】 WTO; dispute settlement mechanism; expert decision; public participation
【文章编码】 1002—3933(2007)03—0039—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 3
【页码】 39
【摘要】

专家决策在WTO争端解决机制中起着主导性作用。依照DSU的有关规定,专家组成员可以请求其他专家帮助他们评估某一WTO成员方的政策,以界定该成员方所采取的措施是否符合其所承担的自由贸易义务。然而,不论是专家的选任还是专家意见的征求,都有需要改进之处。WTO争端解决的法律化及民主化是公众参与的先决条件。实质上,公众参与的法律基础是透明度。公众参与作为一项手段,可以大大加强WTO争端解决机制的效力。

【英文摘要】

Expert decision plays a dominant role in the WTO dispute settlement mechanism. According to the DSU, expert panelists call upon other experts to help them assess whether certain WTO Member State's policies can be reconciled with its commitments to free trade. However, either the expert selection or the solicitation of expert advice needs to be improved. Legalism and democratization are prerequisites for public participation in the WTO dispute settlement.In essence, the legal foundation of public participation is transparency. As a means, public participation could greatly increase the effectiveness of the WTO dispute settlement mechanism.

【全文】法宝引证码CLI.A.120548    
  
  

一、引言

WTO争端解决机制是从《关税与贸易总协定(1947)》(简称GATT)的争端解决机制中发展、演变而来的。但GATT在争端解决方面的规定仅有第22条、第23条两项条款,其主要内容是要求缔约方之间就争议事项进行磋商,或由缔约方全体对争议事项迅速调查并提出适当建议,或酌情就该事项作出裁定;缔约方全体可授权一缔约方中止实施其在GATT项下承担的减让或其他义务;一缔约方还有权在书面通知缔约方全体后退出GATT{1}。

GATT争端解决机制在乌拉圭回合谈判中发生了根本性变化,其具体程序规定在后来成为《马拉喀什建立世界贸易组织协定》附件2的《关于争端解决规则与程序的谅解》(Understanding on Rules and Procedures Governing the Settlement of Disputes,简称DSU)中。DSU文本的形成,使得争端解决机制由GATT时期的外交性质转变为WTO时期的法律性质,由权力取向演变为规则取向[1]。

WTO争端解决机制有诸多创新{2}。例如,DSU除了沿用GATT时期专家组解决争议的模式外,还在此之上加设了上诉机构(Appellate Body)以复审专家组报告中的法律问题,即实行两审终审制;设立了负责管理协商与争端解决的具体机关——争端解决机构(the Dispute Settlement Body,简称DSB);采用“倒协商一致”或称“反向协商一致”(negative or inverted consensus)的表决原则,即除非DSB协商一致表示反对,否则有关决定自动获得通过;给争端解决进程规定了严格的时间表以提高工作效率,敦促有关争议的迅速解决;等等。总而言之,DSU为WTO创设了一整套准司法化的、具有可预见性并可以信赖的争端解决机制。其后的WTO实践也表明,该机制注重客观、公正、合理地解决有关争议,促进了多边贸易体制的健康发展。

但是,不论GATT还是WTO争端解决机制如何演变和发展,有一点是非常值得关注的,即其具体运用都离不开专家,都是由专家起着主导性和决定性的作用。在正视这一现实的同时,国际社会包括许多WTO成员方要求公众参与WTO框架内贸易争端解决以提高透明度的呼声亦日益高涨{3},由此也凸显出研究这些问题的重要性和必要性。

二、WTO争端解决机制中的专家决策

在WTO内部,专家可以说是随处可见:成员方的外交人员、律师以及各机构中的官员等均可以被视为专家。DSB中专家组和上诉机构成员的选任也是由于他们在贸易法和争端解决方面是专家。例如,DSU第17条第3款规定:“上诉机构应由具有公认权威并在法律、国际贸易和各适用协定所涉主题方面具有公认专门知识的人员组成。”…但本文将要涉及的不是专家组和上诉机构成员的专家身份问题,而主要是集中探讨这些成员之外、应专家组邀请参与争端解决之专家的角色和作用。

依照DSU的有关规定,专家组成员可以请求其他专家帮助他们评估某一WTO成员方的政策,以界定该成员方所采取的措施是否符合其所承担的自由贸易义务。例如,DSU第13条第1、2款规定:“每一专家组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求信息和技术建议。”“专家组可向任何有关来源寻求信息,并与专家进行磋商并获得他们该事项某些方面的意见。”{1}WTO《实施卫生与植物卫生措施协定》(Agreement on the Application of Sanitary and Phytosanitary Measures,简称SPS协定)第11条第2款规定:“在本协定项下涉及科学或技术问题的争端中,专家组应寻求专家组与争端各方磋商后选定的专家的意见。”WTO《技术性贸易壁垒协定》(Agreement on Technical Barriers to Trade,简称TBT协定)第14条第2款也规定:“专家组可自行或应一争端方请求,设立技术专家小组,就需要由专家详细研究的技术性问题提供协助。”

在美国——禁止某些虾及虾制品进口案中,上诉机构在其报告里指出,DSU第13条授权DSB专家组寻求外部信息的规定对专家组履行义务而言是必不可少的,这有利于专家组客观评价案件事实及适用WTO相关协定{4}。在日本——影响农产品进口措施案(简称日本农产品案)中,上诉机构也认为,SPS协定实际上是要求专家组在其认为必要时得寻求有关专家的意见{5}。

DSU附录4和TBT协定附件2还就设立专家审议小组或技术专家小组作出了进一步的规定。依照DSU附录4第2条,WTO成员方一致同意,“专家审议小组的参加者仅限于对所涉领域具有专业名望和经验的人员。”附录4第3条还排除了争端各方的公民、政府官员在专家审议小组中任职的可能性,它要求专家审议小组的成员以个人身份任职;他们既不能是政府的代表也不能是任何组织的代表,政府或组织因此不得就专家审议小组审议的事项向小组成员作出指示{1}。TBT协定附件2第2条、第3条也作出了内容相同的规定{1}。

在日本农产品案和欧共体——影响石棉及含石棉制品进口措施案(简称欧共体石棉案)中,专家组逐步确立了专家选任的大致方法{6}:首先,专家组要在争端各方提请解决争议的范围内,决定于哪些领域寻求专家意见;其次,专家组要提出拟征求意见的专家名单,该名单注重选任与争议有关之WTO协定(如SPS协定)所涉国际组织推荐的专家,而不注重选任争端当事方推荐的专家{2}。争端当事方可以对名单中愿意参与争端解决之专家的履历进行评估,还可以对某位或某些专家提出反对意见;第三,专家组要考虑争端当事方的反对意见,并从调整后的专家名单中选任专家。最终选任专家人数的多少,既取决于专家组意欲征求专家意见之问题的数量,亦取决于拟聘专家能够胜任之领域的数量{7}。

实践中,与某一特定争议有关的专业领域可能非常广泛,因而选择或不选择某一类型的专家将会对争端当事方的利益产生至关重要的影响。欧共体石棉案便是一个典型的例子。1996年12月24日,法国实施了禁止石棉及含石棉制品进口的若干措施。加拿大认为这些措施违反了SPS协定第2条、第3条、第5条,TBT协定第2条及GATT第2条、第11条、第13条,损害了加拿大根据这些协定可以获得的利益,因此加拿大于1998年5月28日要求与欧共体(the European Communities)进行磋商。因磋商未果,同年10月8日,加拿大向DSB请求设立专家组{8}。在遴选专家阶段,各争端当事方就本案关键问题建议选择咨询专家的种类有所不同{9}。加拿大认为,被征求意见的专家应当在温石棉以及其他石棉纤维毒性方面具备直接及相当程度的研究经验,同时也应当是危险分析领域的专家。换言之,在加拿大看来,被选任的人士应当是毒理学、流行病学、危险分析以及职业健康等领域的专家{10}。与加拿大看法相同,欧共体也主张遴选的专家应对温石棉有特别的了解,但同时它还要求选任那些在研究石棉及癌症方面有特殊背景的流行病学家。而且,欧共体还要求额外选任一些能够就人体暴露于石棉下的临界值问题给出意见的专家{11}。

总之,不论专家组选择哪一类专家去征求意见,其引发争议的程度都不亚于专家组对实体问题裁断所带来的不同看法。表面上看,这是加拿大与欧共体遴选专家的种类之争,但其背后的实质则是双方都希望有关专家的结论能够对己方有利。欧共体方面希望专家意见可有助于确保在工作中(诸如维护、修理或施工时)接触石棉及含石棉制品的人员的健康;而加拿大方面则建议选任专家时应包括危险评估方面的人士,以便为其抨击法国政府所采取的限制措施提供科学支持。由此可见,专家组选任什么种类的专家,将直接影响到争端当事方在案件中的成败。

在WTO争端解决实践中,遇有涉及科学技术成分的争议,专家组都会邀请相关领域的专家出具意见。为了防止专家们出具的意见带有偏见或不公,专家组于争端解决过程中逐步确立了若干原则予以限制:首先,各争端当事方有权对选任的特殊专家提出反对意见{12},尽管这一权利的行使在反对选任来自某些组织或机构推荐的专家方面可能并不总是很有效;其次,由专家组在解决争议进程中所选任的专家不能是争端各当事方的国民,除非争端各方同意由它们的国民来出任{13};第三,专家组禁止争端各方在遴选专家阶段乃至于整个争端解决过程中与任何专家直接进行联系,至少在上面提及的日本农产品案和欧共体石棉案中是如此{14}。谨防骗子

专家组禁止争端当事方与专家直接联系的做法,还延伸至争端当事方向专家提交问题的程序{15}。类似于大多数大陆法系国家法官们的角色,WTO专家组控制着以书面或口头方式向专家提交问题的范围。争端各方应以书面方式将它们希望专家评估的问题提出来,但要由专家组独自决定提供专家考虑之问题的最终目录。专家组在有关问题上征求专家意见是征求专家们的个人意见而非集体意见。

从日本农产品案和欧共体石棉案中专家组的相关实践来看,专家组要求专家们仅以书面形式在其专业领域内对提交给他们的问题作出回答,然后专家组再将这些书面回答转交各争端当事方进行评议。于第一轮的专家书面意见作出后,应专家组成员或任一争端当事方的请求,专家组将再次召集专家会议。在这类会议上,专家们有机会对争端当事方的评议作出回应。至于这期间是否还允许争端各方提出额外问题以澄清其自身的目的或立场,则由专家组自由裁量决定。

通过以上介绍和分析笔者认为,DSU、SPS协定以及TBT协定在专家的选任和专家意见的征求两个方面都有需要改进之处。

第一,关于专家的选任。从WTO的有关规定以及专家组的相应实践来看,专家的选任基本上依据三项标准:1.选任的专家不应是任一争端当事方的国民;2.选任的专家不应是政府或属于争议领域之机构的官员;3.选任的专家应是在所涉领域具有专业名望和经验的人士。这些标准都是原则性的,往往适用那些容易预见结果的争端解决。由于专家选任的标准不够丰富和具体,因而专家组最终选任或不选任哪一类专家的权力就比较大,而且不要求专家组说明理由。这样一来,若是专家组选任不适当或者滥用其选任专家的权力,将会给争端当事方的权益带来直接影响。有鉴于此,笔者建议在DSU中明确规定,专家的选任要具有广泛性,应涵盖到争端所涉及的各个领域,以确保专家意见的来源既客观又公正;与此同时,DSU还应要求专家组在决定选任或拒绝选任某类专家时应当说明理由,以此来制约专家组的自由裁量权。

第二,关于专家意见的征求。目前WTO征求专家意见的模式是专家组有较大的控制权:由专家组决定哪些问题属于案件的事实问题从而可以就此征求专家意见;亦由专家组决定哪些书面问题可以在专家组与专家的初次磋商中向专家提出;还由专家组决定争端当事方能否以口头方式对专家给出的意见向专家提问。由此可见,在征求专家意见方面专家组的权力过大且过于集中,整个过程也缺乏透明度,而利害冲突的各争端当事方在如此利益攸关的重大场合却被置身局外,这很容易导致争端各方对专家组的争端解决决定产生困惑、不解,甚至是质疑。因此,有必要对DSU的相关规定作出适当修正。这种修正应集中体现为两点:一是赋予争端各方直接征求专家意见的权利;二是赋予争端各方进一步质证专家意见的权利。“直接征求专家意见”,即不论是首轮的书面征求还是随后与专家会见时的当面征求,都可以使得争端当事方在比较宽广的政治、经济、社会及文化等层面上更好地定位专家的意见;“进一步质证专家意见”,则可以明确专家结论所依据的信息是否充分、确实,还可以使得争端各方以及专家组成员更深入地理解争端中的科技问题和专家得出结论所适用的标准。

三、WTO争端解决机制中的公众参与

“公众参与”与前文中所研讨的“专家决策”是两个相互对应的概念。WTO争端解决机制的根本目的,在于为世界贸易组织确立的多边贸易体制提供可靠性和可预见性。要实现这一根本目的,关键在于保障WTO各成员方权利与义务的适当平衡(DSU第3条第2款、第3款){1}。如果某一成员方依照WTO相关协定所应获得的利益被减损或取消,那么就会打破这种平衡;而一旦成员方经由实施其自身的法律、规则或行政措施打破了这一平衡,便往往会引发贸易争端。

《建立世界贸易组织协定》在其序言中明确宣示:本协定各参加方“认识到在处理它们在贸易和经济领域的关系时,应以提高生活水平、保证充分就业、保证实际收入和有效需求的大幅稳定增长以及扩大货物和服务的生产和贸易为目的,同时应依照可持续发展的目标,考虑对世界资源的最佳利用,寻求既保护和维护环境,又以与它们各自在不同经济发展水平的需要和关注相一致的方式,加强为此采取的措施,……。”{1}换言之,

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}世界贸易组织(WTO)秘书处.对外贸易经济合作部国际经贸关系司译.世界贸易组织乌拉圭回合多边贸易谈判结果:法律文本(Z).北 {2}张潇剑.WTO争端解决机制之利弊得失(J).中外法学。2003.(2):227—228.2000.456 — 457,366,364,64,136,379,139,355,4,367,358,359,359,364,367,367,10.

{3}WTO Secretariat, May 1998 Ministerial Conference, 52nd Session, WTO Doc. WT/MIN(98)DEC/1 (May 20, 1998).

{4}Appellate Body Report, United States — Import Prohibition of Certain Shrimp and Shrimp Products, WT/DS58/AB/R, paras. 104 — 06(Oct. 12 1998).

{5}Appellate Body Report, Japan—Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/AB/R, pars. 128 (Feb. 22, 1999).

{6}Panel Report, Japan—Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/R (Oct. 27, 1998), pars. 6.2; Panel Report, European Communities—Measures Affecting Asbestos and Asbestos—Containing Products, WT/DS135/R (sept. 18, 2000), pars. 5.8.

{7}Panel Report, Japan—Measures Affecting Agricultural Products, WT/DS76/R (Oct. 27, 1998), para. 6.2(b).

{8}朱榄叶.世界贸易组织国际贸易纠纷案例评析(M).北京:法律出版社,2000.208;杨荣珍.WTO争端解决——案例与评析(M).北京:对外经济贸易大学出版社,2002.100.

{9}Panel Report, European Communities — Measures Affecting Asbestos and Asbestos— Containing Products, WT/DS135/R (Sept. 18,2000), paras. 5.1—5.9.

{10}Id. pars. 5.2.

{11}Id. pars. 5.5.

{12}Id. pars. 5.8.

{13}ld. and supra note {7}, pars. 6.2 (d).

{14}Supra note [7], pars. 6.2 (e); supra note [9], pars. 5.8.

{15}Supra note [7], pars. 6.2 (f) — (h).

{16}G. R. Shell, “Trade Legalism and International Relations Theory: An Analysis of the World Trade Organization” 44 Duke L. J. 877 — 78 (1995).

{17}R.F. Housman, “Democratizing International Trade Decision—making” 27 Cornell Int’ 1 L. J. 703 (1994).

{18}S. Charnovitz, “Participation of Nongovernmeatal Organizations in the World Trade Organization,” 17 U. Pa. J. Int’l Econ. L. 332 (1996).

{19}WTO, General Council, Improving the Transparency of WTO Operations. Communication from the European Communities, (15 July 1998) WTO Doc. WT/GC/W/92 at 6 — 7.

{20}Supra note [16] at 836, note 28.

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