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【期刊名称】 《河北法学》
对土地私有化之批判
【副标题】 兼论农村土地的社会保障功能【英文标题】 Against the Privatization of Tract
【英文副标题】 In terms of the social ensuring function of the country’s tract
【作者】 赵小军【作者单位】 华南师范大学
【分类】 农业经济法
【中文关键词】 农村社会保障;土地保障;土地私有化;土地市场化
【英文关键词】 peasants’s ocial guarantee;land guarantee;privatizing land;marketization of land
【文章编码】 1002—3933(2007)01—0090—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2007年【期号】 1
【页码】 90
【摘要】

土地是我国农民赖以生存的物质基础,但工业化、城市化进程的加快和土地市场的国家垄断,必然蚕食大批的土地,使广大农民的生存与发展受到严重威胁,而农民的生存与发展关系到国家长治久安。如何解决土地锐减和农 民生存的矛盾,如何发挥农村土地的社会保障功能,已成为迫在眉睫的严峻问题。有人提出了土地私有化的观点,认为坚持土地承包责任制,坚持最严格的土地管理制度,在此基础上实现土地流转的法律创新,是唯一符合现实需要的理性选择。

【英文摘要】

The rural land is a substantial condition on which the peasants live on.However.the acceleration of industrialization and urbanization,together with the governmental monopoly of tract market.has nibbled a big proportion of it,which imposes a serious threat on the survivorship and development of the peasants that in turn has much to do with the social stability of our country.How to resolve the contradiction between rapid impropriation of the rural land and the peas.ants’survivorship and how to bring the ensuring function of it into play have become a big problem,to which some advocate privatizing the rural land.This article presents that the only reasonable choice is that we should adhere to the Household Responsibility Contract System and the strict supervision of its use on which the legal innovation of rural land’s transfer will be realized.

【全文】法宝引证码CLI.A.120528    
  
  

“每个人,作为社会成员,有权享受社会保障”[1],尊重人、关心人、保障人已经成为社会发展的趋势,成为人作为人的基本权利;这种权利,不惟市民所独有,农民也是如此。改革开放以来,我国农村的社会保障发生根本变化,以集体经济为依托的社会保障基本解体,以血缘关系为基础的家庭保障正被削弱,养老问题、医疗问题、贫困问题日趋严重。我国13亿人口,农民占70%,农民的生存困境必须解决,构建以土地保障为基础的农村社会保障制度迫在眉睫。

然而,对于土地在构建农村社会保障制度中的作用,大部分学者持否定态度。有人认为,现行的农村土地制度是通过均田形式体现农村土地社会保障功能的制度安排,而这种制度越来越暴露出其负作用{1}。有人认为,以土地为中心的农村社会保障是一种非正规的保障,是一种不健全的保障,是一种落后的保障,是农民在社会保障缺位状态下被迫进行自我保障的反映{2}。有人认为,农村社会保障的制度安排,必须有利于农村经济的长远发展,必须顺应农业现代化和农村城市化的趋势,强调土地的保障功能,则对上述发展趋势起阻滞作用{3}。有人认为,土地所附加的保障功能导致土地产权制度改革受到阻碍,导致“三农”问题难以解决,应逐步弱化土地的保障功能{4}。有人认为,“农村土地集体所有”在人民公社时期曾经是劳役农民的一种制度,现在则为国家和强势阶层继续剥夺农民的基本生存条件提供了法律依据,只有农民取得土地的所有权,才能保证农民在进入城市非农部门时能够支付转岗培训成本和社会保障成本{5}。

构建我国农村的社会保障制度,不能急于求成,不能照搬照抄,不能人云亦云,甚嚣尘上的“土地私有化”,实际上是一种危险的信号,是将我国农村引向贫困和混乱的错误导向。是不负责任的想入非非。构建我国农村的社会保障制度,必须从地少人多的国情出发,从城乡差别的现实出发,对土地所有权的定位,对公共利益的考量,对土地流转的设计,都应建立在土地所有权公有的基础上,建立在土地承包责任制的基础上,建立在“最严格的土地管理制度”的基础上。

一、土地保障是社会保障的特殊形式

有人认为,土地保障不是社会保障的组成部分。社会保障是指社会(以政府、社区、企业或其他社会组织形式为代表)承担义务,向公民提供养老、医疗、失业等保障;社会保障是某种社会组织(国家、地区、企业、家族、工会、教会、非赢利机构及其他组织)的事,而不是某种生产要素(土地、资金、技术、劳动)的事,因而“社会保障”和“土地保障”并不构成一种并列的选择关系{6}。主张国家增大财政支持的力度,建立城乡一体的社会保障制度,因为政府主导型的城市化是政府主导型社会保障的逻辑前提。我国是典型的城乡分治的二元社会结构国家,农村的贫困从根本上讲是城乡二元社会结构的制度安排的结果,这种安排的实质是在优先发展城市的旗帜下,忽视了农村社会经济的发展。一个最突出的表现就是确立了低代价转移农村资源的制度,例如,通过计划管理压低农产品的价格、实行粮食统购统销、大量征收农村土地、通过工农业产品价格“剪刀差”来获取工业资金,也就是人们所谓的“牺牲农村保卫城市”{7}。

不错,社会保障主要是国家的事,应由国家财政承担最主要的资金来源。关键问题是,我国的财政能否承担起这个重担,有多少钱,办多少事,这是社会保障法的“适度保障原则”,即社会保障的水平必须以经济发展水平为基础,高于经济发展水平的社会保障,不但难以维持,而且对整个社会和经济都是一场灾难{8}。在我们国家,财政无力承担这个责任。我国农村有9亿农民,要给9亿农民提供哪怕是最低水平的生活保障,不仅我国政府做不到,任何一个发达国家也做不到。难怪有人说,对农民来说,国家根本就没有提供什么社会保障,从来都是让农民自生自灭。中国农村即使在毛泽东时代,社会保障一直也是私有化的,国家不承担或者承担得很少{9}。

为了解决资金问题,有人提出建立“非农建设用地有偿使用制度”,包括宅基地和乡镇企业用地,不包括乡村公共设施和公益事业用地{10}。这种做法并不可行,通俗地说,是“羊毛出在羊身上”,国家对农民的保障责任又转嫁到农民身上。而且,建立“非农建设用地有偿使用制度”没有正当理由。农村土地属于集体所有,也即集体成员共同所有;农民在集体所有的土地上修建房屋,本质上是对自己所有权的利用,交钱也只能交给他自己。如果说征收“非农建设用地有偿使用费”的目的,是集中农民的钱为农民提供保障,还不如由农民自我积累自我保障,须知,每个人对自己利益的关心和照顾会超出其他任何人包括国家。

为了解决土地荒废问题,有人提出“规模经营”,因为日趋沉重的负担,使越来越多的农民粗放经营,或将土地撂荒,土地的保障功能弱化。据对安徽省寿县的调查,2000年全县土地撂荒面积高达16.3万亩,占全县耕地面积的9%;其中常年性撂荒面积占72%,季节性撂荒面积占28%;撂荒2年以上的,占撂荒面积的26.7%{11}。但是,“规模经营”实际上就是土地集中,集中在一个人手里或者一个集团手里。如此,众多农民的就业问题如何解决?城市能否提供足够的就业机会?大学毕业生尚且就业困难,何况文化素质和职业技能更低的农民。“规模经营”未必产生良好效益,从来都是越小单位比越大单位更容易管理、更容易产生效益,这也是我国实行“家庭联产承包责任制”的原因。解决“土地撂荒”的办法,是国家对农业给予补贴。农业亏损是世界性问题,在美国这样高度“规模经营”的国家也不例外。美国农民人均种地4000亩以上,若发生正常减产或粮价调整,国家就给予农业补贴,特殊情况就免税,农业保险项目还由政府出资30%补贴给保险公司{12}。

我国的国情与美国迥异,美国地多人少,工业发达,可以实行“规模经营”;我国地少人多,工业不发达,只能实行土地承包责任制,实行“最严格的土地管理制度”。这一制度,不是权宜之计,而是唯一可行的长期坚持的制度。“土地是农民的命根子”,土地保障是农村传统的保障方式,也是最现实最可靠的保障方式,作为一个历史悠久的农业大国。我国农村的社会保障一直以来就是以土地保障为核心的。新中国成立至今,农村社会保障形式不断变化,先后经历了土地改革、农村社会主义改造和改革开放三个不同的阶段,但土地保障的核心地位始终没有动摇。土地改革时期《土地改革法》的实施,建立了土地私有制,3亿农民无偿获得了7亿亩地,农村社会保障是土地保障。农村社会主义改造和人民公社化时期,土地由农民私有转变为集体所有,农村社会保障是集体保障,但除了五保户、民政救济和合作医疗等少数领域外,广大农村来自土地外的保障几乎一片空白。改革开放以来的农村社会保障,虽然有人称之为“家庭保障”,但1978年开始于风阳小岗村,后来推广到全国的“家庭联产承包责任制”,其本质还是为了增强土地的保障功能。可见,建国57年来的农村社会保障实践,始终围绕土地做文章,抛开土地谈农村社会保障,无疑纸上谈兵。

笔者认为,土地保障是社会保障的特殊形式。社会保障的义务主体可以是国家、集体和个人,土地保障中国家和集体提供土地,个人提供劳动力,土地的收益用于农民的医疗、养老,用以满足他们的基本生活需要,符合社会保障的构成要件。土地的社会保障作用不容忽视。土地可以满足农民的最低生活保障,拥有一份土地,就拥有了衣食住行的物质基础;土地还是农民的就业保障,绝大多数农民必须以承包土地作为谋生的手段,失去土地就面临着失业危机;对少数从农村流到城市就业的农民,土地还可以成为失业保障,在他们从事非农产业遭受挫折时,可以退而务农,不致无所事事。在土地外保障严重缺位的情况下,在土地面积锐减、农村剩余劳动力转移困难的过程中,我国没有出现大的乱子,没有产生“拉美化现象”[2],土地的保障功能功不可没。提议土地私有化,将使我国农村陷入万劫不复的深渊,印度失地农民的辛酸和绝望{13},不能不引起我们的警惕。

二、土地私有化不能遏制土地流失

土地保障是农村社会保障的主要形式,但是,我国土地流失非常严重,侵蚀和动摇了农村社会保障的经济基础。根据国土资源部发布的《2005年中国国土资源公报》:2005年,我国有10%的建设用地申请未通过审查,全国土地违法案件立案80427件,结案79.763件,收回土地6992.87公顷,罚没款21.76亿元{14}。2005年耕地面积比2003年又减少2000万亩,平均每年减少1000万亩,2005年底的保有量只剩18.3亿亩{15}。我国有960万平方公里的陆地面积,但人均耕地仅为1.41亩,只有世界人均水平的40%{16}。在经济发达的广东省,占地情况更为严重,1980年耕地4126万亩,2004年降到3200万亩,减少了926万亩,其中2003年一年就剧减了334万亩{17}。

针对盲目投资、重复建设、圈占土地、滥用耕地等问题,2004年10月21日国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》,重申“最严格的土地管理制度”,包括严格法定权限审批土地、严格占用耕地补偿制度、严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划、严格土地利用计划管理、严格控制农用地转为建设用地的总量和速度、严格建设项目用地预审管理、严格村镇建设用地管理、严禁闲置土地、建立耕地保护责任考核体系等一系列制度,但土地流失愈禁愈烈,失地农民越来越多。法宝

如何解决农民的社会保障问题,解决农村土地流失问题,学者们忧心如焚,提出了各种各样的办法。有人认为,土地制度演变的目的应当是优化土地资源配置,扩大农业经营规模,以提高生产效率,积极应对人世后国际市场竞争的挑战。要达到这一点又有两种彼此相反的途径。一种是用行政权力集中土地,重试计划经济的“大生产”;另一种寄希望于要素市场的配置效果,人们期望通过土地私有或准私有化发展土地流转,推动土地适度集中并逐步以经济的农场淘汰“不经济”的农业形式{6}。土地制度的核心是权利主体,造成失地农民的最大原因在于政府肆意征用土地,在于行政垄断部门的既得利益,实行土地私有化,农民可以用私权抗衡公权的侵犯{9}。其实,土地的流失有两个原因,一是工业化、城市化的原因,一是政府追逐经济利益的原因,“土地私有化”并非解决问题的灵丹妙药。

在我国工业化、城市化的过程中,土地资源成为吸引外资的重要因素。例如珠三角地区,广州、深圳、珠海的土地资源廉价,而港澳土地资源十分有限,土地、资本、人力、技术的结合,使珠三角成为中国经济的“发动机”。我国的工业化、城市化只有二十几年的时间,从闭塞和贫穷迈向开放和富裕,招商引资的迫切心情是可以理解的,对农民利益的侵害也是彼一时期的特征。所以,我国的“工业化”被称

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}徐广义,现阶段“社会保障型”农村土地制度的副作用(J),中国党政干部论坛,2003,(5):49—50.

{2}王尔进,中国社会保障制度的改革与发展(M).法律出版社,2001.286.

{3}杨凌,土地保障与农村社会保障制度创新研究(J).西北农林科技大学学报.2004,(5).

{4}高帆,我国农村土地的保障功能应逐步弱化(J).经济纵横,2003.(6).

{5}何建华,于建荣,城市化进程中的农民权益保护问题(J).华中师范大学学报.2005.(2).

{6}秦晖,中国农村土地制度与农民权利保障(J)。探索与争鸣,2002,(7).

{7}李昌麒,当前推进农村经济法制建设必须认真解决的几个问题(EB/OL).http://www.swupl.edu.cn,2006—04—13.

{8}郭成伟,中国社会保障法学(M)。中国法制出版社,2001.129.

{9}杜珂,土地市场:重塑权利主体(J/OL).中国改革,(11),http://news.xinhuanet.corn/newmedia,2005—12/01/content—4048252—3.htm.2006.06—19.

{10}刘广明,试论土地保障功能的法律制度完善——从农村社会保障制度的建构谈起(J),兰州学刊,2004,(6):200.203.

{11}张红宇,正确看待农村土地撂荒现象(N).中国经济时报,2001.07.31.

{12}冯镜明,美国农民的“泥饭碗”(A).张怀亮.我的美国农民女婿(A).罗维扬.外国人怎样当农民(Z).湖北人民出版社,2005.9—19。

{13}张讴,一个印度农民的一天(A).罗维扬.外国人怎样当农民(Z).湖北人民出版社,2005—228.离婚不离婚是人家自己的事

{14}郄建荣,建设用地实行信访一票否决(N).法制日报.2006—04—14.

{15}郄建荣,守住18亿亩耕地这条底线(N).法制日报,2006.06.23.

{16}薛凯,四大问题冲击耕地保护,国土资源部将采取新举措(J).半月谈.2005.11.11.

{17}张根生,关于土地经营的调查(J).炎黄春秋.2005,(6).

{18}林凌,中国农民对城市化做了多少贡献(N).光明日报,2006.01.17.

{19}马世领,邹锡兰,广东农地新政(J).中国经济周刊,2005.08.30.

{20}董峻,姚润丰,统筹城乡发展重大举措.建设社会主义新农村综述(EB/OL).http://news.xinhuanet.corn,2006.04.

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