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【期刊名称】 《东方法学》
浅谈司改背景下检察委员会的适度司法化
【副标题】 以检委会讨论决定案件为视角
【英文标题】 A Moderate Judicialization of the Procuratorial Committee under Judicial Reform
【作者】 张少林【作者单位】 上海市人民检察院
【分类】 司法
【中文关键词】 检察委员会;适度司法化;大陪审团;检察审查会;议案运作
【期刊年份】 2016年【期号】 4
【页码】 90
【摘要】 检委会讨论决定案件,集思广益,对于保障重大、疑难复杂案件的正确处理起到了重要作用。检委会议案实质行使着司法职能,应当尽可能符合司法工作规律的要求。目前检委会议案运作还存在一些有待改进的地方。借鉴境外检察集体决策机制,可从以下方面来探索推进检委会适度司法化:强化检委会委员的专业性,检委会委员可分为常设委员与专业委员。常设委员保留现状,检委会议事由常设委员讨论决定。专业委员按专业领域分若干类别,检委会议案由检察长、分管副检察长及专业委员讨论决定;强化检委会议案的亲历性,必要时可探索由专职委员代表检委会,对犯罪嫌疑人、被害人、证人讯问或询问;提高检委会运作的公开透明性,必要时书面听取被害人诉讼代理人、犯罪嫌疑人、被告人辩护律师的意见;加强检委会决定的说理性,将“检委会决定书”明确为法律文书,加强其说理论证等等。
【全文】法宝引证码CLI.A.1214859    
  
  检察委员会制度是我国检察制度的重要组成部分。然观诸世界各国,设有检察委员会的国家甚少。除我国外,据笔者搜索,目前仅见的只有荷兰。荷兰检察委员会的职能与我国检委会的职能有较大差别,其并不讨论决定具体案件。荷兰检委会的主要职能是制定指导检察官执法的刑事政策、人事管理职能、财政管理职能等。[1]我国检委会虽有讨论决定案件之职能,然一段时间以来,该职能与法院审判委员会一样受到学界质疑,甚至有学者提出要废除法院审委会的观点,[2]亦有学者主张取消检察委员会制度。[3]“两委”(检委会与审委会)讨论决定案件之所以受到质疑,学界理由主要集中于其“审者不定、定者不审”、“人人负责,人人都不负责”、行政化色彩较浓,不符合司法工作规律等。“检察委员会在组成、议事范围、程序、决策机制等方面过于浓厚的行政化色彩阻碍了其职能的进一步有效发挥,导致实践中出现了不少有悖于司法规律的现象,成为该制度受到垢病的主要根源”。[4]
  任何事物都有其两面性,检委会讨论决定案件虽有其司法属性不足之欠缺(这正是笔者主张需改进强化的),但其集思广益,集委员之智慧,对于保障一些重大、疑难复杂案件的正确处理起到了重要作用,而这正是个体检察官所不具有的集体决策优势。笔者认为,任何事物的改革首先应考虑其有无存在的必要,在此基础上扬长避短、加以完善,而不是不加甄别主张一概取消或废除。检委会存在的必要性自勿需多论,检委会讨论决定案件也有其独特的优势,在司法改革不断推进的大潮流中,检察官(主任检察官)的办案主体地位将日益突出,办案权限进一步拓展,检委会讨论决定案件的数量亦将相应减少,这是司法改革的大趋势。然另一方面,检委会讨论决定案件仍将保持一定的数量,在数量减少的前提下,应着力提高检委会讨论决定案件的质量。应当按照司法工作规律的要求,对检委会讨论决定案件适度司法化,强化其司法属性。
  一、检委会讨论决定案件实质行使着司法职能
  (一)目前检委会讨论决定案件的范围及特点
  现行法律、司法解释等规定了检委会讨论决定案件的重要职能。《人民检察院组织法》3条规定:“各级人民检察院设立检察委员会,……在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题。”最高人民检察院(下简称高检院)2015年《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(下简称《若干意见》)规定,检察委员会讨论决定的案件,主要是本院办理的重大、疑难、复杂案件,涉及国家安全、外交、社会稳定的案件,下一级人民检察院提请复议的案件。这是概括性的规定。具体到刑事案件方面,高检院2012年10月修订的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》更为详细地规定了检委会讨论决定刑事案件的职能。其第4条规定,人民检察院办理刑事案件,由检察人员承办,办案部门负责人审核,检察长或者检察委员会决定。这是一般性规定。第290条、第304条、第461条、第558条、第595条等,对检委会讨论决定案件作出了具体规定。民事案件方面,高检院2013年9月通过的《人民检察院民事诉讼监督规则(试行)》53条规定,案件应当经集体讨论……集体讨论形成的处理意见,由民事检察部门负责人提出审核意见后报检察长批准。检察长认为必要的,可以提请检察委员会讨论决定。这是一般性规定。第88条、第103条、第114条分别作出了具体规定。
  上述规定,归纳起来有三个特点:一是检委会讨论决定案件,可概括为重大、疑难、复杂案件。《若干意见》规定的“涉及国家安全、外交、社会稳定的案件”,实质是重大案件,“下一级人民检察院提请复议的案件”往往为疑难、复杂案件。二是检委会讨论决定的案件范围很广泛。刑事案件包括:拟撤销案件、重大的审查逮捕案件、提起公诉或不起诉案件、变更、追加、补充或者撤回起诉的案件、通知公安机关立案或者撤销案件的、需要提出抗诉的案件等。一句话,检委会讨论决定的刑事案件贯彻着刑事诉讼除执行外的立案、侦查、逮捕、起诉、审判(监督)等主要阶段。民事案件主要包括:提出再审检察建议的、对民事执行活动提出检察建议的、需要撤回监督意见的、以及检察长认为必要提请检察委员会讨论决定的案件。三是程序上,提请检委会讨论决定的有两种:一种是必经程序,即规定重大、疑难、复杂的,应当经检察委员会讨论决定。另一种是选择性程序,即规定相关案件“经检察长或者检察委员会决定”,两者择一即可。
  (二)检委会讨论决定案件行使司法职能
  检委会讨论决定案件,实质上与个体检察官办理案件无异,均行使着司法职能。主要表现在:
  第一,决定案件是司法办案最突出的表现。尽管与承办人办理案件有所不同,目前检委会讨论决定案件一般不直接接触当事人,不提审犯罪嫌疑人,不询问证人、被害人,不复核证据,不听取辩护律师的意见等。检委会决定案件的基础主要是承办人的汇报及其提供、展示的证据。但是检委会讨论案件时,既要对案件的定性及适用法律作出评价,也要对案件事实及证据作出判断,据此对案件的处理作出决定。这实质上行使了司法的审查、判断和决定职能。此三项职能中,决定案件也是司法办案最重要的一个职能。
  第二,检委会的决定具有法律效力。2008年2月修订的《人民检察院检察委员会组织条例》明确规定,检察委员会的决定具有法律效力,以本院或者本院检察长的名义发布。检委会经讨论既可能同意承办人的意见,也可能否决承办人意见。检委会否定、改变承办人意见的,即使承办人有不同意见,也必须无条件执行。髙检院2009年8月《人民检察院检察委员会议事和工作规则》第27条、第28条规定,对于检察委员会的决定,承办部门和有关的下级人民检察院应当及时执行。承办部门因特殊原因不能及时执行的,应当书面说明情况和理由,报检察长决定。
  第三,检委会仅讨论法律适用问题不具实践可行性。实践中有观点建议,为解决对其违背司法公开、直接言辞原则的质疑,可直接规定检委会只负责案件的法律审查,而不负责事实审查。应该说该提议有其一定的合理性,但不具实践的可行性。事实上,检委会讨论案件时,有时案件的定性与案件事实、证据很难截然分开。何况许多案件的复杂疑难之处,不在于案件的法律适用而在于案件事实的认定和证据判断上。此外,根据规定,检委会讨论的一些疑难复杂案件,本身就是讨论案件的事实和证据问题如存疑不起诉案件。所以检委会讨论决定案件,既讨论案件的程序问题,也讨论案件的实体问题;既讨论案件的定性问题,也讨论案件的证据、事实问题。
  (三)司法职能应当按照司法工作规律来行使
  司法活动是一种专业性很强的活动,有其内在的工作规律。司法办案由于牵涉到对案件事实、证据的认定与判断,牵涉到法律的适用,一般要求遵循以下工作规律:一是亲历性;二是中立性;三是公开性。
  检委会讨论决定案件既然本质上行使着司法职能,理应遵循司法工作的内在规律。但考虑到检委会议案的特殊性,其应当尽可能参照但并非完全生搬硬套司法工作规律。典型的司法是法院的审判,检察办案与法院审判并非完全相同,而有其自身的特点。检察办案具有程序性、阶段性特点,尤其是检察侦查活动更具其特殊性。检委会讨论决定案件,与个体承办人办理案件又有所不同,体现在案件的亲历性和公开性上,不可能甚至也无必要要求每位检委会委员对案件事实皆亲力亲为、亲身接触所有第一手材料。毕竟效率也是司法办案所追求的价值目标之一,司法办案不能不计成本,不惜一切代价。过份地追求绝对的公正,可能会影响着诉讼效率。最理想的状态应该是,既保障司法公正又提高了诉讼效率,追求“有效率的司法公正”。[5]公开性上,检委会讨论后形成的结论可以公开,但内部讨论的过程和情况不一定适合公开,不仅不宜对社会公众公开,甚至不宜对当事人公开。“司法权的公开也并不是绝对的。裁判者评议过程的保密是司法权秘密性的体现之一。法院审判委员会和检察院检察委员会评议工作的保密即是如此”。[6]只有如此,“才能保证裁判者进行公正、客观地判断,毫无顾忌地发表不同意见,从而作出公平正义、合乎法律理性的裁判或决定”。[7]
  二、检委会议案运作现状及存在的问题
  (一)检委会议案运作现状
  目前司法实践中,检委会讨论案件还占有一定数量,尤其是基层检察院。如上海某区检察院,2012年度共召开检察委员会20次,审议议案74件,其中审议案件63件,审议事项11件;2013年度共召开检察委员会14次,共审议议案50件,其中审议案件请示37件,审议事项13件。市级层面检委会讨论案件数量较少,如上海市检察院,2013年度共召开检委会9次,共审议议题32份,其中议案7件(刑事抗诉4件,不起诉请示1件,民事抗诉2件),议事25件;2014年度共召开检委会11次,共审议议题47份,其中议案12件次(刑事抗诉7件,疑难复杂案件3件,民事抗诉2件),议事35件。[8]从外地情况看,南宁市各基层检察院2007至2009年各个业务部门共计受理各类案件30131件,基层院检察委员会审议案件585件,占受案总数1.9%。[9]
  从实践运作现状来看,检委会讨论案件的基本程序是,先由案件承办人汇报案件情况,包括案件事实、证据及拟作出的决定,然后检委会专职委员先发表自己的意见,再由各位检委会委员讨论和发表自己的观点,最后根据“少数服从多数”原则作出决定。
  (二)存在的问题
  对照前述司法工作规律的要求,不难看出目前检委会讨论决定案件运作机制还存在以下问题:
  第一,讨论人员的专业性有待加强。目前,检察委员会一般由检察长、副检察长、检委会专职委员、各主要业务部门负责人组成。检察人员一旦担任了检委会委员,除了工作调动、退休或者自然减员等情况外,一般不会被免除,形成事实上的检委会委员终身制。[10]正如有学者所言,这种情况会造成如下不利后果:首先,检察委员会委员面临的压力不够,主动学习提升个人业务能力的动力不足,不利于检察委员会整体素质的提高。其次,该模式使具有较高素质的检察人员不能进入检察委员会,不仅违背了优胜劣汰的自然规律,而且严重影响了检察委员会的议事质量和效率。[11]
  不可否认,检委会委员包括检察长、副检察长及各业务部门负责人一般都是资深检察官,有着较为丰富的办案经验。但是检委会委员过于固定,不管讨论刑事案件、自侦案件还是民事案件,不管讨论普通刑事案件还是专业性案件如金融案件,不管讨论程序问题还是实体问题,都是由这些固定的检委会委员参加讨论并决定。这就存在一个问题,这些经验丰富的检察官并不可能事事精通,他们可能仅仅对某些专业领域比较熟悉,同样分管检察长也可能只对自己分管的业务较为熟悉,但并不一定是检察业务通才,当然,对他们提出精通所有领域的要求也不太现实。让此专业人员讨论彼专业案件,如让刑事检察官讨论民事行政案件,就很可能像一个牙科医生去诊断肺科疾病一样,很难保证其提出意见的正确性。
  另一方面,检委会不仅讨论案件还决定着案件,其决定还可直接否决承办人的意见,而不是供承办人参考。承办案件的检察官往往学有专攻,长期从事某一专业领域的检察办案工作,在其从事的专业领域内可能具有丰富的办案经验和较高的理论素养,只是因为案件疑难、重大或复杂才提交检委会讨论。从讨论主体上,要保证案件讨论结果及决定的正确性,其根本前提是参与讨论的检委会成员具有较强的专业性,否则外行来讨论并决定内行承办的案件,其结果如何是可想而知的。
  第二,法定回避制度有待落实。法定回避制度的设置,目的是为了防止本案的当事人或者当事人的近亲属,或者和本案有利害关系的人参与办理和决定案件,从而保障案件公正处理。检委会作为决定案件处理的决策机构,检委会委员参与讨论案件,实际上行使着执法办案的权力。如果检委会委员与本案有利害关系,就难以保证其在参与讨论案件时发表客观公正的意见。
  现行《刑事诉讼法》对检察长、检察人员的回避作出了规定,但未对检委会委员的回避作出明确详细规定。高检院2012年10月通过的《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》32条规定,本章所称检察人员,包括人民检察院检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。2008年2月修订的《人民检察院检察委员会组织条例》也明确规定了检委会委员回避的内容。第13条规定,检察委员会在讨论决定案件时,检察委员会委员具有法律规定的应当回避情形的,应当申请回避并由检察长决定;本人没有申请回避的,检察长应当决定其回避。根据该条规定,检委会委员的回避有两种,分别为委员申请回避和检察长决定回避,没有赋予案件当事人的申请回避权利,也没有规定应当回避而没有回避的法律后果或处罚规定,由于没有相应的配套制度,实践中检委会委员回避的情形鲜有所见。
  “在目前的检察实践中,鲜有检察委员会委员自行回避,当事人及其法定代理人主动申请检察委员会委员回避的情形更是寥寥无几,更别说检察长或者检察委员会决定检察委员会委员回避了。”[12]
  第三,决定案件的亲历性体现不足。目前司法实践中,检委会讨论决定案件,检委会委员不直接阅卷、参与案件的提审询问等,缺乏对案件事实、证据的亲历性。案件讨论的事实基本依赖于案件承办人汇报的正确性和完整性,案件犯罪嫌疑人及其辩护人,被害人及其代理人等案件事实的参与者、亲历者,与案件处理有着直接关系的人不能到场参加,无法行使申请回避、发表意见等基本权利。这样讨论的结果,由于没有做到兼听则明,依赖的仅是案件承办人的汇报或案件材料等间接信息或第二手材料,如果出现办案人员汇报的案情不详实、证据不全面甚至出于其他原因,为犯罪嫌疑人开脱,对案情避重就轻等,就容易使检委会委员因为掌握的信息不全面、准确而影响到决策的公正性,甚至可能使检察委员会成为个别人逃避或推卸责任的有效途径。[13]
  第四,程序的公开透明性有待增强。从应然的角度,案件的处理应当让与案件处理有直接利害关系的当事人知晓,无特殊情况,也应当让案件当事人参与,在听取当事人意见基础上作出决定。目前,检委会讨论决定案件的公开透明性有待强化,主要表现在:一是检委会讨论决定案件的过程未能让案件当事人参加,仅仅是听取案件承办人的汇报,未能做到兼听贝幌,不利于保障案件的公正处理;二是案件是否经过检委会讨论,检委会讨论后作出的决定也未能让当事人知晓,当事人的知情权未能得到充分保障;三是检委会讨论中是否存在争论,多数人的意见及检委会决定的理由也不向当事人公开,等等。
  第五,决定的说理性有待强化。[14]2010年12月《人民检察院检察委员会议题标准(试行)》附有《检委会会议纪要》、《检委会决定事项通知书》的样式。相比以前的“检委会决定”,从高检院《议题标准》的制作要求看,检委会会议纪要往往只写结论性意见和决定,不写决定依据或理由。承办部门或下级检察院根据检委会决定事项通知书制作法律文书时,往往也无法直接引用或说明检委会决定的理由和依据。正如有学者所言,“检委会纪要的说理性比以前不是增强反而是减弱了”。[15]
  第六,与会委员的权责有待明晰。有权必有责,权责一致,才能让参与决定案件处理的检委会委员认真发表意见,履行好自己的职责。笔者认为,与案件承办人个人办理案件虽有所不同,但“谁办案、谁决定、谁负责”的精神同样应贯穿于检委会讨论决定案件之中。虽是集体决策,实行“少数服从多数”的原则,但无论“少数”还是“多数”均由若干个体组成。多数意见既然决定案件的处理,组成多数意见的委员,也应当对自己发表的意见负责。只有这样,才能督促委员们认真审查案件,审慎发表意见,提高履职工作的责任心。
  目前,检察委员会讨论案件,权责不够明晰,除了检委会专职委员和承办部门负责人认真发表意见外,有时讨论时存在附和、表态性的发言。一些委员参与检委会,事先未作认真准备,与会发表意见时也只作简单地表态,不谈具体理由和依据。此外,检委会讨论决定案件的责任机制尚未建立,一旦出现案件决定错误,表面上是集体负责,实际上是“人人都不负责”,何况有时责任也确实难以明确区分。在这种情况下,一些委员参与讨论决定案件,就容易产生依赖的习惯和不负责的心理,敷衍应付,难以提高讨论决定案件的质量。
  三、境外检察案件集体决策机制及思考
  前述世界各国中有检委会之名的机构甚为罕见,但英美法系国家的大陪审团和日本的检察审查委员会,亦为对检察工作的集体决策机制。大陪审团和检察审查委员会,设立的初衷虽为体现民众参与司法,反映社情民意,防止司法擅断,但作为集体决策机制,其合理内容亦可为完善我国检委会讨论决定案件机制所借鉴。
  (一)美国大陪审团
  大陪审制度创设于英国,但发展及普遍运用却主要在美国。[16]美国大陪审制度是一种民众组成的大陪审团决定是否提起公诉的制度。美国的公诉实行两种模式,多数刑事案件的起诉由检察官直接决定并提起公诉,一些重罪案件则由大陪审团决定是否提起公诉。《美国宪法》第5条修正案规定,非经大陪审团提起公诉,人民不受死罪或其他被褫夺公权罪之审判,但发生于战时或国难时服现役的陆海军中或民兵中的案件,不受此限”。《联邦刑事诉讼规则》进一步规定,对于可能判处死刑和可以判处1年以上徒刑或劳役的罪行,应当由大陪审团通过起诉书提起公诉。对于可以判处1年以上徒刑或劳役的罪行,被告人可以放弃由大陪审团提起公诉,但必须是被告人在了解指控的性质和所有的权利后,并在法庭上公开放弃才有效。尽管19世纪中期以来,大陪审团制度遭到美国西南部一些州的抵制,但是美国联邦司法系统以及东部和北部各州仍采用大陪审团制度。到1984年保留大陪审团制度的州有20个。[17]
  大陪审团由法官召集和命令成立,检察官指导和协助其工作。[18]大陪审团的职能主要有两项:一是审查起诉的职能,即审查由检察官提交的证据,决定是否需要继续调查,是否批准由检察官提出的刑事起诉书;二是调查职能,常用来调查一些特定种类案件,如政治舞弊、敲诈勒索、贿赂或某些反托拉斯案件等。[19]大陪审团审查起诉的方式一般是这样:
  一是大陪审团成员。人数上,多数司法区要求人数多于12人,如联邦法规定由16至23人组成。成员资格上,多数司法区大陪审团成员的任选资格、挑选方法与小陪审团是相同的,在符合正面及禁止双重条件的候选人中用随机抽选的方式确定大陪审团的成员,这是抽签法。少数州采用评选法,由一名或数名法官从符合条件的候选人中用评议的方式选定。[20]
  二是审理方式。大陪审团采用秘密方式进行审理,法官、被告人、辩护律师、公众和媒体均不得在场,只有大陪审团成员、检察官、证人在场。审理程序一般是这样的:首先聆听检察官的意见,检察官向大陪审团提交一份公诉书草案或罪行控诉报告,大陪审团聆听是否有“可能是确实的理由”。其次调查证据。检察官应当提供证明所控重罪的证据。大陪审团有权强制证人出席并回答问题,还有权调查有关书证和物证。在通常情况下,大陪审团只询问检察官所传的证人。当事人不能向大陪审团作证或出示证据,也不存在交叉询问检验证据的合法性和真实性。
  三是陪审团的决议。通过审理,大陪审团进行评议并投票表决,通常采用全体人数的三分之二或四分之三多数表决通过。当大陪审团认为调查的情况足以证明被控嫌疑人犯了某种罪,就在公诉书草案背面签“受理此诉状”,批准起诉书。检察院将根据大陪审团的意见向有管辖权的法院提交正式起诉书。当大陪审团认为控告的证据不足,就签署“此诉状不予受理”,宣告起诉书不成立,作出不起诉决定,释放在押的嫌疑人。[21]
  (二)日本检察审查委员会
  日本的检察审查会脱胎于并在改造美国大陪审团制度的基础上建立的,它“不是决定是否起诉,也不是阻止不当起诉的制度,而只是一种监督不当不起诉的民众参与制度”。[22]其内容主要包括:
  1.检察审查会的任务。为规范检察审查会制度,日本制定了《检察审查会法》。根据该法规定,检察审查会的任务是,审查并确认检察官的不起诉处分是否适当、向检察长提出改善检察事务的建议和劝告。
  2.人员组成及任期。检察审查会由11人组成,以谋求公诉的公正及反映民意为宗旨。检察审查会的人员,从享有众议员选举权的人中随机抽选。此外,还要抽选出检察审查员缺席等情况下代替行使职务的候补人员。检察审查员和候补人员的任期都是6个月。检察审查会每3个月有约半数审查员的替换。检察审查会下设事务机构,负责检察审查会的日常工作。
  3.检察审查会的审查。检察审查会于每年的2月、6月、9月和12月召开检察审查会议。检察审查会在收到被害人或控告人对不起诉处分不服的审查申请后,召开检察审查员会议,对案件记录进行审查,以确认不起诉处分是否妥当。依《检察审查会法》第6章规定,检察审查会审议案件依据的资料有:(1)检察官提交审查必要的资料,或出席会议陈述意见;(2)政府机关或公私团体按要求就必要的事项进行报告;(3)审查申请人及证人到场接受询问、提供意见书或资

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