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【期刊名称】 《政法论坛》
重构我国预审制度的思考
【作者】 云山城【作者单位】 湖北省公安高等专科学校
【分类】 其他【期刊年份】 1996年
【期号】 1【页码】 23
【全文】法宝引证码CLI.A.114898    
  预审作为刑事诉讼的一种制度,世界主要国家在其刑事诉讼中都有所规定。我国现行的预审制度,刑事诉讼法规定属于侦查的一个环节。从预审制度执行情况来看,它在打击、惩罚犯罪,保护人民,服务四化建设中发挥了重要作用,但也存在一些弊端。为了使刑事诉讼结构更加科学、合理,从我国的实际情况出发,笔者认为,我国预审制度确有重新建构的必要。
  一、我国关于预审制度的立法概况和学术界对预审制度研究的几种观点
  1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过,1980年1月1日施行的《中华人民共和国刑事诉讼法》(简称《刑事诉讼法》下同),只在第3条对预审制度作了原则性规定,即“对刑事案件的侦查,拘留,预审,由公安机关负责。批准逮捕和检察(包括侦查),提起公诉,由人民检察院负责。审判由人民法院负责。其他任何机关、团体和个人都无权行使这些权力。”根据我国《刑事诉讼法》的规定,1979年8月20日公安部制定的《预审工作规则》分为总则;逮捕、拘留、搜查;审讯犯人;收集证据;结束预审5部分共50条,比较全面系统地规定了预审办案程序。1987年3月10日,公安部根据我国《刑事诉讼法》的规定,结合公安机关办案的实际情况和需要,经过深入调查和研究,在总结实践经验并广泛征集各地区、各部门意见的基础上,制定了《公安机关办理刑事案件程序规定》(简称《程序规定》下同)。该规定第2条规定“公安机关在刑事诉讼中的任务是:依照法律对刑事被告人进行侦查、拘留、预审、执行逮捕,准确及时地查明犯罪事实,惩罚犯罪分子,保障无罪的人不受刑事追究;对侦查终结应当起诉或者免予起诉的案件,移送人民检察院审查决定;……”第17条第2款规定:“破案后,应立即依照有关规定,将被告人连同案卷材料,证据一并交付预审。”《程序规定》第5章的标题为“侦查,预审气在该章第9节“侦查终结”即第97条规定:“案件经过预审,取得能够证实被告人有罪或者无罪以及犯罪情节轻重的各种证据,没有发现遗漏罪行和其他应当追究刑事责任的人,法律手续完备,应当及时结案。”这就是我国在立法中对预审制度规定的全貌。
  从以上法律法规对预审制度的规定来看,笔者认为预审作为一项诉讼制度以立法的形式予以明文规定是一个历史的进步,但是它规定的不明确、不具体却又是一个遗憾。例如,共计164条的我国《刑事诉讼法》中,“预审”二字只出现在第3条里,同侦查,拘留并列提出,至于对案件如何预审没有下文。但从《刑事诉讼法》的有关条款可以分析出,预审的工作方式方法都在第2编第2章侦查条文里面表述。又如《程序规定》虽然把侦查、预审作为两个并列的诉讼程序提出,但又把“侦查终结”作为公安机关办理刑事案件的最后一道工序。这给人们造成法律法规对预审制度的规定有前后矛盾之嫌,无论是《刑事诉讼法》还是《程序规定》均把“侦查”、“预审”作为并列的诉讼程序提出,但却在具体内容的表述上,又把预审包含在侦查之中,这使人们想到预审不是一个独立的诉讼阶段,而是侦查的一个环节。这种立法的不严谨,影响了司法实践,也引起了学者和实际工作者对《刑事诉讼法》有关侦查、预审条文修改的关注。光宗耀祖支撑着我去教室
  自从我国《刑事诉讼法》颁布以来,学术界对我国预审制度如何建立和完善进行了热烈的讨论。归纳起来,主要有四种观点:一是在公安机关和国家安全机关设立的隶属于侦查的预审制度。这种观点的理论根据是我国的《刑事诉讼法》和《国家安全法》以及我国目前预审制度设立的现状。他们认为我国公安机关和国家安全机关办理刑事案件一般要经过侦查和预审两个阶段,亦即“侦查+预审=侦查”预审是侦查的继续和深入,它具有侦查的性质。二是独立于侦查范围之外,由公安机关执行的,为起诉和审判作准备的预审制度。这种观点的理论根据是我国的《刑事诉讼法》和《程序规定》及借鉴国外刑事诉讼法关于预审制度设立的作法。他们认为我国的预审,应从“侦查审讯”中分离出来,成为刑事诉讼的一个独立阶段,它是在公安机关侦查(侦查审讯)结案之后,为检察院检察和法院审判进行的预备(事先)审理。三是取消公安机关的预审制度,将预审权交给人民法院行使。这种观点的理论根据是借鉴国外刑事诉讼中的预审制度。他们认为我国现行预审制度存在着“预审的案件范围狭窄,使许多应当预审的刑事案件失去预审机会;预审过程封闭,降低了刑事诉讼活动的透明度;预审附属于侦查,使预审制度无法发挥出自己应有的作用”,因此,建议取消公安机关的预审权,由人民法院设立预审庭行使。四是预审由公安机关负责,放在检察院起诉指控之前进行,但预审具有刑事诉讼的审判性质。这种观点的理论根据是借鉴国外刑事诉讼中的预审制度,又参照我国《刑事诉讼法》对预审制度的规定,可谓“中西结合”。他们认为“我国预审的性质,也同国外的预审性质一样,具有刑事诉讼的审判性质。但鉴于我国的预审只能对案件提出处理意见,而没有决定的权限,这种预审的性质是属于初级审判,也可以称之为预先初步审判。”“预审不同于侦查,不同于侦查审讯,也不同于公安机关的行政业务工作,而是属于刑事诉讼的一个审判程序。至于预审由哪个司法机关执行,放在指控之前还是指控之后,这可以由各个国家的法制立法部门来规定。我国刑事诉讼法规定,预审由公安机关负责,放在检察院起诉指控之前进行,这是由我国立法部门通过诉讼程序法规定的。”
  对以上关于我国预审制度设立的四种观点,笔者认为各有各的立论根据,也阐述了一定的道理,但是仔细分析,有的地方略显不足。第一种观点的立论根据虽依照了我国现行的法律,把预审隶属于侦查,而现行的法律规定也存在弊端,况且检察院侦查的案件都不能接受预审。第二种观点虽把预审从侦查中分离出来,成为一道独立的诉讼程序,但由公安机关执行预审范围太窄。第三种观点完全效仿国外预审制度设立情况,将公安机关的预审权移位于人民法院不符合我国的国情,在中国难以行通。第四种观点认为预审具有审判性质与我国长期形成的具有中国特色的预审制度不相符合,而由公安机关执行预审一是范围狭窄,二是颠倒了刑事诉讼的顺序。那么中国的预审制度怎样设立比较科学?笔者认为,中国应实行独立的多元预审制度。
  二、我国实行独立的多元预审制度的理由和根据
  (一)我国预审制度具有审理和补充侦查的双重性质
  研究我国实行独立的多元预审制度首先要解决预审的性质问题。笔者认为,我国的预审制度应具有审理和补充侦查的双重属性。
  1.我国目前公安机关、国家安全机关预审部门工作现状说明了预审具有审理和补充侦查的双重属性。
  根据有关法律和法规的规定,结合公安机关和国家安全机关工作的实际,在公安机关和国家安全机关内部,分别设有属于公安机关和国家安全机关管辖范围内的刑事案件的侦查和预审部门。它们的工作范围和要求一般是:侦查部门从立案开始,通过侦查,查清了犯罪人的主要犯罪事实或者全部犯罪事实后,宣告破案,对犯罪人采取了拘留、逮捕等强制措施后一并将案件材料和证据移送预审部门审理。预审部门从侦查部门破案、移送案件材料以后开始,通过预审,核实了侦查部门认定的被告人的主要犯罪事实或者全部犯罪事实,并对有深挖条件的案件和犯罪人进行深挖犯罪后,待案件全部事实真相查清,宣告预审终结,对被告人提出处理意见将案件移送人民检察院审查或自行处理。从以上简述的侦查和预审办案的程序可以看出,侦查部门对破案后已查清被告人全部犯罪事实的案件移送预审部门后,预审部门的工作任务是审查处理,即复核、印证侦查部门认定的被告人全部的犯罪事实、情节是否清楚,证据是否确实、充分,犯罪性质和罪名认定是否准确,法律手续是否完备。如果符合结束预审的条件,就可以对案件提出起诉,免予起诉,撤销案件的意见,将案件移送人民检察院审查决定或由公安机关自行处理。侦查部门对破案后尽了最大努力只查清了被告人的主要犯罪事实的案件移送预审部门后,本着“除恶务尽”的精神,预审部门的工作任务是审查处理和补充侦查,即对已查清的主要犯罪事实进行复核,并在此基础上对未查清的犯罪事实和具有深挖价值的被告人进行补充侦查,待认为本案可预审终结时再对被告人提出处理意见。这说明我国目前公安机关和国家安全机关的预审具有审理和补充侦查的双重属性。
  2.现行侦查和预审的理论研究脱离于实践,应作符合中国侦查、预审实际情况的调整,从而进一步明确有预审具有的审理和补充侦查的性质。
  就目前侦查和预审的理论研究而言,现行的公安机关的政治侦查保卫工作和国家安全机关的侦查工作的任务主要有三个方面,“一是面向全社会,做好搜集敌情、政情、社情的工作;二是做好侦查工作,及时发现、揭露和打击境内外一切敌对组织、敌对势力、敌对分子的破坏活动;三是做好政保工作”。[1]现行的公安机关刑事侦查工作的任务主要有两个方面,“一是侦查破案,打击刑事犯罪分子的破坏活动;二是预防犯罪,努力减少刑事案件的发生。”现行的预审工作任务有五个方面,“一是查明案件的全部事实;二是查明同案犯,追清犯罪线索,查破积案,扩大成果;三是保障无罪的人不受刑事追究;四是收集犯罪资料,研究犯罪活动规律;五是对犯罪分子进行认罪服法,改恶从善的教育。”[2]由此可知,现行的侦查工作主要是侦查破案,而预审工作主要是审理侦查部门移送来的案件,并在此基础上有条件的深挖犯罪。这种现行的理论研究工作模式同侦查、预审的实践有点距离。就拿深挖犯罪,扩大战果来讲,按现行的理论研究认为它是预审部门的主要任务,而实际上,它却是侦查部门的主要任务。这是因为,其一,侦查部门的首要任务是破案,当某一案件通过讯问嫌疑人已证实是某所为宣告本案已破获后,根据现在大多数案件是惯犯、累犯所为和犯罪人之间存在着千丝万缕联系这一特点,侦查人员接着就要通过讯问犯罪人来“扩大战果”这一点早已被侦查工作的实践所证实。具有近三十年刑事侦查工作经验的吉林市公主岭市公安局副局长兼刑警大队长齐文祥同志在与具有丰富刑侦工作实践经验的王洪林、刘兆友同志合著的《刑侦讯问》一书中指出:“实践证明,除了少数公开进行犯罪和犯罪以后主动坦白他们犯罪事实的案犯以外,不经过讯问这一关,刑侦部门就休想宣布案件的破获。简言之,案犯也自然的不会被移交预审部门中去。所以说,刑侦讯问是通往破案、预审、乃至法庭的必经之路。当我们经过讯问,将嫌疑人的口供攻下后,也查获到了确凿的犯罪证据,本案已经大功告成时,虽然应该说完成了我们的讯问任务,但是作为侦察

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