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【期刊名称】 《法学》
中国经济特区授权立法中法规冲突现象之评析
【作者】 宋方青【作者单位】 厦门大学
【分类】 立法学【期刊年份】 2000年
【期号】 1【页码】 9
【全文】法宝引证码CLI.A.1125322    
  至1996年3月,全国人大授予汕头市和珠海市授权立法权之后,中国五大经济特区都享有了授权立法权。随着经济特区授权立法的全面展开和深入,授权立法中法规冲突问题日显突出,如何认识这些问题并有效地加以解决和防患也日显重要。本文将分析经济特区授权立法中法规冲突之表现,探讨其产生的原因,并在此基础上阐述解决冲突的措施,以期为中国经济特区的授权立法提供一些参考意见。
  一、法规冲突之表现
  中国经济特区的授权立法均属于特别授权立法,其立法权源于全国人大或人大常委会的以专门决议的形式的特别授权。自1988年全国人大授予海南经济特区授权立法权,首开授予经济特区立法权之先例之后,全国人大或人大常委会又先后授予深圳、厦门、汕头和珠海经济特区立法权。应当肯定,这些经济特区在享有授权立法权之后,还是以相当慎重的态度进行立法,并取得了可喜的成就。但由于各种原因,随着立法的广泛开展,授权立法中法规冲突的现象也逐渐地显现出来。目前中国经济特区授权立法中法规冲突的现象概括起来主要表现为:
  第一,法规与授权决定的冲突。全国人大或人大常委会在授予经济特区立法权的决定中,除海南省外(只授予其省人大及其常委会以授权立法权),都授予经济特区的人大及其常委会或人民政府以授权立法权,且均规定其所制定的法规或规章在经济特区实施。如1996年3月17日全国人大《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》决定:“授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会根据其经济特区的具体情况和实际需要,遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规,分别在汕头和珠海经济特区实施,并报全国人民代表大会常务委员会、国务院和广东省人民代表大会常务委员会备案;授权汕头市和珠海市人民政府制定规章并分别在汕头和珠海经济特区组织实施。”可见,经济特区立法主体只能制定适用于经济特区的法规或规章,即效力仅限于经济特区的法规或规章。厦门与深圳均有经济特区与非经济特区之分,如深圳经济特区仅是深圳市这一行政区域的一个重要组成部分,但无论是厦门经济特区立法主体,还是深圳经济特区立法主体制定的法规均标以某某市的法规,这就标明了该经济特区立法主体所制定的法规不仅适用于经济特区,而且适用于该行政区域的所有其他地区。这无疑与授权决定相冲突。
  第二,法规与法律的冲突。作为法的渊源,法律在中国是专指全国人大或人大常委会制定的规范性法文件。全国人大或人大常委会授予经济特区立法权的目的之一,就是通过授权形式使经济特区的人民代表大会及其常委会能够就全国人大或人大常委会由于条件不成熟无法马上制定法律的事项,先立法且在经济特区实施,待条件成熟以后,再制定适用于全国的法律。因此,经济特区的人民代表大会及其常委会也就享有了全国人大或人大常委会的部分立法权限。但这种权限是有限的,首先,经济特区的立法主体不能涉足全国人大或人大常委会的专有立法事项;其次,等全国人大或人大常委会制定有关法律后,经济特区的立法主体应将有关法规予以废除,或对法规中与法律不一致的地方加以修改,与国家的法律保持一致。但目前最严重的情形是全国人大或人大常委会制定出了有关法律后,一些经济特区立法主体曾就有关问题制定的法规,并没有废除或对与法律不一致的地方加以修改,这就发生了法规与法律的冲突。
  第三,法规与行政法规的冲突。作为特别授权立法,经济特区立法主体有权根据经济特区的具体情况和实际需要,在授权范围内制定实施细则,以保证宪法、法律和行政法规在本经济特区的有效贯彻实施。即经济特区立法主体有权制定保证宪法、法律和行政法规在经济特区有效贯彻实施的实施细则。这种实施细则只是将授权机关制定的法律和法规具体化,以便执行,一般不创设新的实体上的权利义务。但经济特区立法主体在制定行政法规的实施细则中有时则超越授权范围,创设新的实体上的权利义务。例如,海南实行机动车燃油附加费制度,与国家现行的公路规费征收制度(不收燃油附加费而收养路费)是互相矛盾的。
  第四,法规与地方性法规的冲突。从立法权限上讲,经济特区的立法权限是大于一般地方立法,这主要表现在:一则经济特区立法主体可在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法,而一般地方立法则无权在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法;二则与一般地方立法的不相抵触原则相比较,全国人大或人大常委会规定的经济特区立法主体应遵循的不相违背原则,给经济特区立法权留有更大的回旋余地,即经济特区立法主体所享有的立法权较之一般地方立法更具自主性和灵活性。[1]但即使如此,从行政区划来讲,经济特区又是在某一行政区域内,因此,它也可以根据需要,制定保证省级地方性法规在特区实施的细则。不过,特区法规与一般地方性法规的冲突也时有发生。这种冲突比较典型的是,由于经济特区立法主体是以某某市人大或人大常委会的名义制定法规的,以致经济特区的法规往往适用于该经济特区所在的整个行政区域,包括非经济特区部分,而非经济特区本应适用一般地方性法规,在这种情况下,也就发生了经济特区主体制定的法规与一般地方性法规的冲突。这种适用上的冲突在一定层面上也反映了内容上的冲突。
  对上述冲突,我们绝不能等闲视之,因为任由这些冲突的存在和漫延,从长远来看,将会影响到我国法制的统一性与权威性,也不利于经济特区法制的完善,甚至会涉及到对经济特区法规的合法性的挑战。
  二、造成冲突之原因
  造成以上这些冲突现象有多种原因,概括起来主要有:
  (一)国家授权决定中对于授权立法范围的规定不明确。首先,就立法权限而言,全国人大或人大常委会授予经济特区立法权的决定,对此都只是作一个原则性的规定,并未作出具体的规定。根据授权立法的理论,经济特区立法主体享有全国人大或人大常委会所享有的部分立法权,可以在全国人大或人大常委会的立法权限范围内进行立法,这在理论上可以说是明确的,但在实际操作中,由于全国人大或人大常委会授权决定没有明确经济特区立法主体的具体立法权限范围,经济特区立法主体究竟可就全国人大或人大常委会立法权限范围内哪些事项进行立法也就不甚明了,难以把握。一旦难以把握,问题就出来了,特别是部分经济特区立法主体对授权立法的错误理解,功利主义的思想上升,往往有意或无意地越权立法,越权立法的直接后果就是造成经济特区立法主体制定的法规与全国人大或人大常委会制定的法律的冲突。其次,就立法依据而言,全国人大或人大常委会授予经济特区立法权的决定,仅是规定“遵循宪法的规定以及法律和行政法规的基本原则,制定法规”,这种规定也影响了经济特区立法主体对立法范围的把握。因为在这里,“基本原则”是一个比较模糊的概念,对此人们可以作出不同的理解。如有人认为,这里的基本原则是指法律和行政法规中冠以“基本原则”或“原则”部分的内容;有人认为是总则的规定;有的认为是贯穿于某个法律文件全文的精神与方针;有的认为是法律、行政法规作为一个整体的基本原则;有的认为不仅包括冠以“基本原则”和“原则”的内容,而且包括贯穿于法律和行政法规之中的精神等。立法总是要根据一定的原则来进行,但若是因为立法原则规定得不明确而导致立法主体对立法原则

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