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【期刊名称】 《法学》
两岸四地的个人信息保护与行政信息公开
【作者】 李建新【作者单位】 郑州大学
【分类】 行政法学【中文关键词】 个人信息;行政信息;公开;保护
【期刊年份】 2013年【期号】 7
【页码】 95
【摘要】

在促进政府信息公开的同时,对于个人信息的保护同样不能忽视。从大陆与台港澳地区对个人信息保护相关法规的规范比较看,四地对于个人信息的法律界定与保护程度不尽相同。其原因在于各自的法律文化背景不同。在处理行政信息公开与个人信息保护的冲突时,应秉持权利平等保护、公共利益优先、平衡协调与权利救济原则。对于信息自由流动与个人信息权利保护之间的平衡,台港澳地区的做法对大陆不无启示和借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1178029    
  
  2012年12月28日,全国人大常委会通过并公布了《关于加强网络信息保护的决定》,其中第1条明确提出:“国家保护能够识别公民个人身份和涉及公民个人隐私的电子信息。”此决定的公布无疑迈出了国家对于个人信息进行法律保护的重要一步。应当说,行政信息公开是建设法治社会的一个重要方面,它是现代民主理念和基本人权理论发展的一个结果,应成为政府的法定职责和行政相对人的权利。但是信息公开并不是绝对意义上的,不公开的例外情形之一就包括个人信息。由此,在实践操作层面,信息公开与个人信息保护之间常常呈现出一种紧张关系。如何平衡两者之间的关系,成为一个备受关注的问题。随着大陆与台港澳地区在人员、经贸交流方面的日益深入,在“一国两制”政治法律框架下,大陆与台湾、香港、澳门地区的相关法律规范又不尽相同,实践中产生的行政信息公开与个人信息保护之间的理论和操作层面的相关问题也受到关注,因此有必要就这些问题做一个比较层面的考察和分析。
  一、大陆与台港澳地区的相关法律法规
  目前,中国大陆与台港澳地区均制定了政府信息公开的法律或法规。其中香港制定得最早,1995年3月香港政府颁布实施了《信息公开守则》,后经1995年12月和1996年12月两次修订,成为政府机构提供信息的依据,适用于所有政府部门。香港回归后,特区政府又于1998年4月、2000年7月和2001年5月对其进行了修订。[1]澳门行政信息公开制度始于1999年,当年10月7日由澳门总督韦奇立签发的《行政程序法典》包含了行政信息公开的相关规定。[2]台湾地区制定行政信息公开的主要法规是2001年1月1日起正式实施的“行政程序法”,以及依据该法第44条第3项的要求制定、由“行政院”和“考试院”联合发布的“行政信息公开办法”,后者于同年2月21日发布施行。2005年12月,台湾地区又进一步通过“政府资讯公开法”,进一步落实信息公开的原则。[3]大陆行政信息公开所依据的法规是2008年5月1日起施行的《政府信息公开条例》。大陆与台湾、香港、澳门地区的行政信息公开法规共同的地方都是以行政信息公开为原则,以不公开为例外。但是在具体的例外规定中又有所不同。这一点可以从下表的对比中看出。

┌──┬────┬──────────┬─────────────┬──────────────┐
  │  │相关法规│适用主体      │信息公开范围       │例外规定          │
  ├──┼────┼──────────┼─────────────┼──────────────┤
  │香港│1995年 │所有政府部门,包括 │1.按惯例公布或供查阅的  │共有16条规定,如防务及   │
  │  │《信息公│部门、局、队、组等政│信息,如组织机构详情、服 │保安、内部讨论意见等,其  │
  │  │开守则》│府机构,法庭、审裁 │务承诺等;        │中涉及个人信息公开豁免   │
  │  │    │处、调查组不适用,但│2.应要求提供的信息,如  │的有:(1)危及人身安全   │
  │  │    │适用于最高法院的登 │政府部门的政策、服务和  │的信息;(2)只为编辑统   │
  │  │    │记处和与登记相关的 │决定等信息,豁免公开的  │计数字而保有的个人、公   │
  │  │    │法院机关。     │例外。          │司及产品信息;(3)第三   │
  │  │    │          │             │者信息;(4)个人隐私;另  │
  │  │    │          │             │外有一个兜底性条款,即   │
  │  │    │          │             │与法律冲突的信息      │
  ├──┼────┼──────────┼─────────────┼──────────────┤
  │澳门│1999年 │从事公共管理行政的 │1.公共行政当局应提供被  │1.机密与隐私;       │
  │  │《行政程│公共行政机关、不属 │私人要求的信息及解释,  │2对载有个人资料的文     │
  │  │序法典》│于公共行政当局的本 │只要该信息及解释不属于  │件,仅限于该资料所涉及   │
  │  │    │地区机关在执行实质 │机密和个人隐私;     │的人以及证明有直接利益   │
  │  │    │上之行政职务时所作 │2.会议的公开与记录;   │的第三人查阅;       │
  │  │    │属行政事宜之行为、 │3.保证信息权的实现。   │3.本地区安全、刑事调查   │
  │  │    │特许行使行政权力的 │             │和个人隐私。        │
  │  │    │实体、谋求公益的私 │             │              │
  │  │    │人机构的活动。   │             │              │
  ├──┼────┼──────────┼─────────────┼──────────────┤
  │台湾│2001年 │所有的行政主体   │1.行政机关持有或保管的  │1.“国家”机密;      │
  │地区│“行政程│          │信息;          │2.当事人或利害关系人申   │
  │  │序法”、│          │2.当事人或利害关系人可  │请信息的例外,共5项,其   │
  │  │“行政信│          │以向行政机关阅览、抄写、 │中包括涉及个人隐私、职   │
  │  │息公开办│          │复印或摄影有关资料或卷  │业秘密、营业秘密和依法   │
  │  │法”、 │          │宗;           │应保守的保密必要者,可   │
  │  │2005年 │          │3.行政机关拟定法规命令  │能侵害第三者的权利。    │
  │  │“政府资│          │时除情况紧急外应载明的  │              │
  │  │讯公开 │          │事项;          │              │
  │  │法”  │          │4.行政机关为制定法规命  │              │
  │  │    │          │令,应按照法规命令载明  │              │
  │  │    │          │的事项,包括制定依据、听 │              │
  │  │    │          │证日期等5项内容。     │              │
  └──┴────┴──────────┴─────────────┴──────────────┘


┌──┬────┬──────────┬──────────────┬────────────┐
  │大陆│2007年 │各级行政机关,其中 │1.第9条规定的应主动公   │1.第8条的概括性规定, │
  │  │《政府信│国务院办公厅是全国 │开的4项基本要求的信     │行政信息公开不得危及国 │
  │  │息公开条│信息公开的主管部  │息,包括涉及公民、法人切  │家安全、公共安全、经济安│
  │  │例》  │门,县级人民政府办 │身利益的,需要社会公众   │全和社会稳定;     │
  │  │    │公厅(室)或县级以 │广泛参与的,本行政机关   │2.公开前依照保密法进行 │
  │  │    │上人民政府确定的负 │机构设置、职能、办事程序  │审查;         │
  │  │    │责信息公开的主管部 │的以及其他依法需要公开   │3.不得公开涉及国家秘  │
  │  │    │门负责推进、协调、指│的信息;          │密、商业秘密、个人隐私的│
  │  │    │导、监督本行政区域 │2.县级以上人民政府依照   │政府信息。但是,经权利 │
  │  │    │内的政府信息公开工 │第9条应当重点公布的     │人同意公开或者行政机关 │
  │  │    │作。        │15项政府信息;       │认为不公开可能对公共利 │
  │  │    │          │3.乡镇人民政府应当重点   │益造成重大影响的涉及商 │
  │  │    │          │公布的8项内容。       │业秘密、个人隐私的政府 │
  │  │    │          │              │信息,可以予以公开。  │
  └──┴────┴──────────┴──────────────┴────────────┘

  从大陆与台湾、香港、澳门地区行政信息公开的相关法律渊源看,在法律的层级方面,澳门和台湾地区制定的是法律,并且均列人行政程序法调整的范围。而香港和大陆一个是政府守则(英文为code),另一个是国务院颁布的行政法规,从法的层级上看,守则和行政法规均低于立法机关制定的法律。如果从法系的比较层面看,香港属于普通法法系,其行政信息公开的法规中明显带有普通法的印记,而台湾、澳门地区和大陆则受大陆法系影响较大;特别是台湾地区的“行政程序法”,可以较为明显地看出德日法律的痕迹。就本文的主题而言,大陆与台港澳地区将个人信息或者个人隐私都列人不公开的例外范围,但不是绝对意义上的例外,需要与构成公共利益的权益进行具体的权衡。此外,不同法系对大陆与台港澳地区的影响,使得各自对于个人信息的界定、保护的程度和方式都有所不同,这实际上折射出大陆与台湾、香港、澳门地区对于信息的自由流动与个人的权利保护之间在法律上所采取的不尽相同的平衡尺度。而具体的标准或者尺度的选择则首先取决于对于个人信息的法律界定。
  二、大陆与台港澳地区对于个人信息的法律界定
  从大陆与台湾、香港、澳门地区信息公开的法律文本来看,与个人信息相关的法律概念是由不同的语词指称的。香港使用的相关语词有“个人资料、隐私、第三者信息”,澳门使用的语词有“个人资料、个人隐私”,台湾地区使用的语词是“个人资料、个人隐私”,而大陆则使用“个人信息、个人电子信息、个人隐私”的称谓。另外需要说明的一点是,台湾、香港和澳门地区为了保护个人信息分别出台了专门的立法,有意思的是,台湾、香港和澳门地区都使用了个人资料的表述。1995年台湾地区制定的是“电脑处理个人资料保护法”,香港1996年制定的是《个人资料(私隐)条例》。澳门特别行政区于2005年制定了《个人资料(数据)保护法》,次年生效;2007年,时任行政长官何厚桦批准设立个人资料保护办公室,行使个人资料保护职权。[4]那么由此产生的一个问题是“个人信息、个人资料与个人隐私”三者是否指称同一个概念?如果不是,那么这三者所指称的概念之间又是一种什么关系?
  (一)个人信息的概念定位
  从个人信息的立法保护历史看,对于个人信息的不同称谓是由各国或地区立法体例的分歧所致,这些分歧也直接或间接地影响了大陆与台湾、香港、澳门地区相关法律法规的概念称谓。有关资料表明,个人信息的概念滥觞于1968年联合国国际人权会议提出的“资料保护”(data protection),这一年被称为“资料革命年”。世界上最早的个人信息保护立法是1970年德国黑森州的《个人资料保护法》,用“个人资料”指称与个人信息相关的数据资料。其后,1973年瑞典制定的《资料法》沿用个人资料的指称,而1974年美国的《隐私权法》则使用“隐私或个人隐私”指称与个人信息相关的概念;有些国家则使用“个人信息”的称谓,例如1978年奥地利的《信息保护法》、1984年英国的《自动化处理个人信息的利用与将其提供于公务规范法》等。据不完全统计,使用“个人资料”称谓的有法国1978年的《资料保护法》、冰岛1981年的《有关个人资料处理法》、挪威1978年的《资料登录法》、芬兰1987年的《资料保护法》、日本1988年的《有关行政机关电子计算机自动化处理个人资料保护法》等。使用“隐私”称谓的除了美国外,还有以色列1981年的《隐私保护法》、加拿大1987年的《隐私权法》、澳大利亚1988年的《隐私权法》等。比利时则同时使用“个人信息”和“隐私”两种称谓,其相关立法为1992年的《个人信息处理时保护隐私法》。[5]如果从各国或地区相关立法内容的比较上看,“个人资料”、“个人信息”与“隐私”可以看作同一概念的不同称谓,但是从严格意义上讲,上述不同的称谓不仅在内涵和外延上有所差别,而且其背后的价值预设也不尽相同。
  首先来看“个人信息”和“个人隐私”之间的关系,这两个称谓最大的差别在于外延上的不同。一般而言,“个人信息”包含“个人隐私”,即前者的外延大于后者,并且“个人隐私”是“个人信息”的下位概念。选择个人隐私或者隐私的立法体例隐含的理论前提是,法律保护个人信息是因为涉及到了隐私,也就是说法律仅保护涉及个人隐私的个人信息,而不保护不涉及隐私的个人信息,常见的例子是公开的个人信息,如一个人的长相、外貌等就不属于保护的范围。持此立法例的典型代表是美国。这是因为隐私权理论发源于美国,首倡者是沃伦和布兰戴斯,他们在1890年发表于《哈佛法律评论》的合著论文《论隐私权》成为隐私权的滥觞。隐私权的理论基础在于尊重个人自治和免受打扰。有学者认为选择隐私作为保护个人信息的基础,目的是在平衡信息的自由流动和个人的自决权之间的关系,更偏重于信息的自由流动。只要自己的隐私不被公权力所侵扰,那么对于媒体的担忧则不足为虑。[6]这透射出在自由和人格尊严之间,美国更看重自由的价值。与之相反,以德国为代表的欧洲国家更注重对个人信息的全面保护,其范围并不局限于隐私,比如公开个人信息和琐细信息。只要符合一定的条件,法律可以对全部个人信息进行保护。其使用个人信息的指称在于表明其法律保护的客体要件是“识别性”而不是隐私。而对于个人信息的全面保护,其立法宗旨实际上是防范国家掌握个人信息的潜在危险,同时规范国家行为。[7]有学者指出,之所以第一部个人信息保护立法诞生于德国绝非偶然,这来源于德国公民对于二战中纳粹用电脑个人信息准确抓捕屠杀犹太人的惨痛记忆。[8]
  其次,“个人资料”与“个人信息”之间的比较。从信息科学的角度看,“资料”和“数据”的英文均为“Data”,是指用有意义的、可以识别的符号对事物加以表示的符号序列,是代表人、事、时、地的一种符号序列(不以文字为限)。信息的英文是“Information”,是指资料经过处理后可以提供为人所用的内容,它的功能是使事物的不确定性减少。我国台湾和香港地区将信息称为资讯。在资料与信息的区分上,通常资料侧重于客观形式,不以资料反映的内容与人的互动关系为着眼点;而信息的着眼点正是在内容与人的互动关系上,即其作用于人的大脑形成的认识。“无数客观事物的信息,正是通过人的眼、耳、鼻、舌、身这五个官能‘传递’给人们,经过人们的大脑进行去粗取精、去伪存真的加工,人们才认识了世界,又转过来改造世界。”[9]从资料和信息的内在关系看,资料是信息的载体,信息是资料表现的内容。从确定性上看,个人资料的确定性要优于个人信息,因为个人信息往往因收集者的主观目的不同而有差别,资料则不存在这样的问题。有学者认为,在个人信息保护立法的起步阶段,使用最多的是资料、资料处理等技术性概念,而随着个人信息保护法的发展,立法越来越多地使用个人信息这一概念来表明对个人权利的关注。[10]由此可以看出,个人信息较个人资料更具人文色彩。有学者进而认为,个人信息的外延大于个人资料,理由是个人信息的表现和存在方式是多种多样的,并不一定表现为个人资料,比如一个自然人自然表现出的个人属性信息。而保护个人资料的目的实际上是保护个人信息,因此使用个人信息更能体现立法目的。[11]事实上,目前很多国家和国际组织在其法律文件中也是将个人资料与个人信息等同使用,并不区分两者间的细微差别。比如联合国《关于自动资料档案中个人资料指南》就是如此。该国际文件以“个人资料”为标题,但在A部分第1条规定的“合法合理原则”中使用了个人信息(用词是information)。英国1998年的《资料保护法》也是将个人信息与个人资料通用。美国法同样将个人资料与个人信息等同使用,2000年7月24日公布的《美国-欧盟的隐私安全港原则与常涉问题(FAQ)》规定,个人数据和个人信息通用。
  (二)个人信息的法律界定
  对于个人信息的法律保护,我国台湾和香港地区分别制定了专门的法律,并且都以个人资料为其相关法律的核心概念。1995年台湾地区出台了“电脑处理个人资料保护法”,该法共6章45条,1995年5月1日台湾地区又就此制定了实施细则,共46条。虽然该法对于个人信息的保护限于电子资料,不包括书面个人信息,但已经迈出了对个人资料保护的重要一步。值得注意的是该法对于个人资料的法律界定。其立法理由明确指出,“电脑处理个人资料保护法”之法理系源自隐私权之保护。但“电脑处理个人资料保护法”改变传统隐私权之消极性质,而保护之重心由事后之损害赔偿转向事先之防止,且保护之对象系所有个人的全部资料而非限于隐私部分。[12]不难看出,台湾地区是将个人资料的法律性质归人隐私权,但外延又大于隐私,具有一定的人格属性。1996年香港制定并实施了《个人资料(私隐)条例》,同时指定香港个人资料私隐专员公署为其主管执行监察机关。有学者在对比该条例文本及相关案例后认为,香港《个人资料(私隐)条例》中个人资料的法律属性超出了隐私的外延,突出其与具体个人的可识别性。[13]澳门地区200

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