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【期刊名称】 《犯罪研究》
40年腐败犯罪刑法规制与反腐政策的演进
【作者】 秦新承【作者单位】 上海市纪委监委
【分类】 刑法学【期刊年份】 2019年
【期号】 4【页码】 26
【全文】法宝引证码CLI.A.1279990    
  
  

反腐败斗争是党治国理政的重要方面,也是党进行自我进化、自我完善、自我革新、自我提升的重要手段。刑法是惩治预防包括腐败在内的各类违法犯罪行为最有效的手段之一。改革开放以来,中国共产党厉行党要管党、从严治党,高度重视发挥刑法在惩治预防腐败犯罪方面的重要作用。1979年,新中国诞生了第一部刑法。四十年来,反腐败方针政策、刑法相关规定不断与时俱进,特别是随着全面从严治党、全面依法治国方略的提出并逐步向纵深发展,刑法关于职务犯罪的规制也不断发展完善。本文拟在简要梳理四十年来我国职务犯罪刑法规制演进的基础上,总结相关特点,并就进一步完善腐败犯罪刑事立法提出管见。

一、1979年刑法颁布以来职务犯罪刑事立法演进

1979年刑法是新中国第一个关于犯罪、刑事责任和刑罚的全面、系统的刑法规范(下称79刑法)。它的颁布与实施,在保护人民,打击敌人,惩罚犯罪,保障社会主义各项事业的顺利进行等方面发挥了重大的作用。其后,国家又应犯罪形势的不断变化出台一系列单行刑法、附属刑法。及至1997年,全国人大制定出台专门的刑法典,随后通过适时出台修正案对其不断完善,为惩治腐败犯罪提供了有力的支撑。

1.79刑法

79刑法对于职务犯罪的分类与现行刑法完全不同。在这部刑法中,贪污罪被规定在刑法分则第五章——侵犯财产罪中,对其罪状的表述也非常简单——“国家工作人员利用职务上的便利,贪污公共财物……”。同时,还规定了另外一个贪污贿赂类犯罪,即刑法第126条的挪用特定款物罪。对于贿赂犯罪,79刑法则将其与泄露国家机密、玩忽职守、徇私舞弊枉法裁判、虐待被监管人等渎职行为一道,规定在分则第八章——渎职罪中。尽管如此,这也是第一个把贿赂犯罪作为独立罪名的刑法规范。此前,1952年4月颁布的《惩治贪污条例》是将其作为贪污罪定罪处罚。在这里,受贿罪的主体与贪污罪一样为“国家工作人员”,即刑法第83条所规定的“一切国家机关、企业事业单位和其他依照法律从事公务的人员”。构成要件上,79刑法规定构成受贿罪与贪污罪一样,需要“利用职务便利”,且都没有规定贿赂犯罪数额标准。这一点与对盗窃、诈骗、抢夺罪等侵犯财产犯罪要求“数额较大”有所不同。刑事责任方面,贪污罪法定最高刑为死刑,而受贿罪法定最高刑为15年有期徒刑。这也反映出,当时的背景下,贪污犯罪的社会危害性较之受贿犯罪更加突出。对于行贿罪,79刑法仅规定最高3年有期徒刑,而此前的1952年《惩治贪污条例》规定,行贿犯罪参酌受贿犯罪处罚。显然,在当时的社会环境下,国家打击的重点在受贿而非行贿。

2.单行刑法

针对实践中不断出现的严重危害经济社会发展、侵蚀党的肌体的新型腐败行为,全国人大常委会及时制定出台单行刑法,以迎合打击腐败犯罪的迫切需要。1988年1月21日,第六届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过了《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》(以下简称《补充规定》),对贪污罪、贿赂罪的相关规定作了补充。《补充规定》具有以下主要特点:一是将贪污罪的主体从原来的“国家工作人员”扩大到“国家工作人员、集体组织工作人员或者其他经手、管理公共财物的人员”。针对79年刑法对贪污罪量刑标准太过笼统不好掌握的不足,《补充规定》按照贪污的不同数额分别规定了四种不同的量刑标准。二是增加了对挪用公款的规定。针对当时有些个人长期挪用公款或者挪用公款进行非法活动、营利活动现象严重的情况,《补充规定》增加了对挪用公款行为的规定,并以贪污论处。三是明确了对回扣、手续费性质的认定。即在经济往来中,违反国家规定,给予国家工作人员、集体经济组织工作人员或者其他从事公务的人员回扣、手续费的,以行贿论处,以上人员违反国家规定收受各种名义的回扣、手续费归个人所有的,以受贿论处。四是首次明确规定单位行贿、受贿犯罪。即全民所有制企事业单位、机关、团体为谋取非法利益而行贿或者给予国家工作人员、集体经济组织工作人员和其他从事公务的人员回扣、手续费,或者非法索取、收受他人财物为他人谋取利益,情节严重的,对直接负责的主管人员和其他责任人员,处5年以下有期徒刑或者拘役;情节较轻的,由主管部门酌情予以行政处分。五是增加了关于“巨额财产来源不明”的规定。对国家工作人员的财产或者支出明显超过合法收入,差额巨大的,可以责令其说明来源,本人不能说明其来源合法的,差额部分以非法所得论,处5年以下有期徒刑或者拘役,并处没收其财产的差额部分。

3.97刑法及相关修正案

随着反腐败斗争的不断深入,贪污贿赂犯罪的形式也发生了许多新的变化,出现了许多新的特点,79刑法及《补充规定》对贪污贿赂犯罪的规定已经无法适应司法实践的需要。修订后的1997年刑法(以下简称“97刑法”)根据对当时实际情况的掌握及对未来情况的前瞻性分析,对贪污贿赂犯罪的规定作了较大改动。在立法体例上,采取了设立专章的做法,将贪污贿赂犯罪统一规定在第八章贪污贿赂罪中。同时,将本质上属于违反职务廉洁性但行为表现特征又各不相同的许多新的犯罪行为归入贪污贿赂犯罪,使贪污贿赂不再表现为一两种具体犯罪,而成为了刑法中的一类犯罪,这充分体现了国家对于准确、严厉惩治贪污贿赂犯罪的需要。在罪名设立上进一步细化,从79刑法的四个罪名增加到十二个罪名,其中将贪污罪细分为贪污罪、挪用公款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪,将受贿罪细分为受贿罪、单位受贿罪,将行贿罪细分为行贿罪、对单位行贿罪、单位行贿罪,同时又新增加了巨额财产来源不明罪、隐瞒境外存款罪。量刑标准上,重新采取《惩治贪污条例》中具体数额划分的方式,将贪污罪的处刑分为四个等级,按照数额大小、情节轻重分别处刑,这样更加有利于实践操作。

2009年2月,全国人大常委会通过的《刑法修正案(七)》对贪污贿赂犯罪做了两处修改:一是增设了利用影响力受贿罪,即国家工作人员的近亲属或者其他与该国家工作人员关系密切的人,通过该国家工作人员职务上的行为,或者利用其职权或者地位形成的便利条件,通过其他国家工作人员职务上的行为,为请托人谋取不正当利益,索取或收受请托人财物,数额较大或有其他较重情节的,以及离职的国家工作人员或者其近亲属以及其他与其关系密切的人,利用该国家工作人员原职权或者地位形成的便利条件,实施前述行为的,均为利用影响力受贿罪;二是对巨额财产来源不明罪法定最高刑进行了调整,修改为“巨额财产来源不明,差额特别巨大的,处5年以上10年以下有期徒刑”,以此加大对巨额财产来源不明罪的惩治力度。

2015年8月,第十二届全国人大常委会审议通过了《刑法修正案(九)》,对97刑法规定的贪污、贿赂犯罪数额标准以及原刑法制度中的有关贿赂犯罪的规定作了重大修改。一是取消了97刑法具体数额标准的规定,分别修改为“数额较大”“数额巨大”“数额特别巨大”三个数量标准,同时分别规定“或者有其他较重情节的”“或者有其他严重情节的”“或者有其他特别严重情节的”,作为入罪、定罪处罚的条件。二是将原来由重到轻的犯罪数额标准和刑罚规格,改为由轻到重的数量标准和刑罚规格。同时规定,对犯贪污罪受贿罪,在提起公诉前如实供述自己罪行、真诚悔罪、积极退赃,避免、减少损害结果的发生,属于贪污受贿数额较大或者有其他较重情节的,可以从轻、减轻或者免除处罚;属于贪污受贿数额巨大或者有其他严重情节的、属于贪污受贿数额特别巨大或者有其他特别严重情节的,可以从轻处罚。三是对犯贪污罪(受贿罪)判处死缓的,增加终身监禁的规定,即对犯贪污罪(受贿罪)被判处死刑缓期2年执行的,在其死刑缓期执行2年期满,依法决定减为无期徒刑后,人民法院根据犯罪情节等情况,可以同时决定终身监禁,不得减刑、假释。四是对行贿、介绍贿赂犯罪的规定作了修改补充。《刑法修正案(九)》还对《刑法》第390条、第391条、第393条规定的行贿犯罪,第392条规定的介绍贿赂罪作了修改补充规定,并在第390条之后增加1条关于行贿犯罪的规定,作为第390条之一。这些修改,使行贿犯罪的定罪处罚更加完善,加大了对行贿犯罪的惩罚力度。

4.监察体制改革

监察体制改革似乎与本文主题——腐败犯罪刑法法条演进没有太直接的关系,但是,监察体制改革作为一项旨在加强党对反腐败工作的全面领导、增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性的重大政治改革,它改变了传统腐败犯罪的涵义,使其不再仅仅是原检察机关所管辖的贪污贿赂和渎职犯罪行为,而是拓展到所有行使公权力的公职人员实施的职务犯罪行为。具体而言,改革后腐败犯罪包括以下六类共88个罪名:一是贪污贿赂犯罪,除了刑法分则第八章规定的犯罪外,还包括非国家工作人员受贿罪,对非国家工作人员行贿罪,对外国公职人员、国际公共组织官员行贿罪等17个罪名;二是滥用职权犯罪,包括滥用职权罪,国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪,滥用管理公司、证券职权罪等15个罪名;三是玩忽职守犯罪,包括玩忽职守罪,国有公司、企业、事业单位人员失职罪,签订、履行合同失职被骗罪等11个罪名;四是徇私舞弊犯罪,包括徇私舞弊低价折股、出售国有资产罪,非法批准征收、征用占用土地罪,非法经营同类营业罪,为亲友非法牟利罪等15个罪名;五是公职人员在行使公权力过程中发生的重大责任事故犯罪,如重大责任事故罪,教育设施重大安全事故罪,消防责任事故罪等11个罪名;六是公职人员在行使公权力过程中发生的其他犯罪,如破坏选举罪,背信损害上市公司利益罪,职务侵占罪,挪用资金罪等19个罪名。

此外,作为监察体制改革的重要成果,《中华人民共和国监察法》除了明确国家监察机关管辖的职务违法犯罪范围外,还涉及到一些与刑法适用密切相关的实体性法条,值得我们关注和研究。比如《监察法》第15条关于监察对象的规定,它与刑法中的国家工作人员既高度重合又有明显区别;第31条关于主动认罪认罚的处理、第32条关于检举揭发的规定,分别与刑法中的自首、立功存在密切联系。

二、四十年来职务犯罪刑法规制的主要特点

1.充分体现党的领导

如前所述,中国共产党高度重视发挥刑法在惩治腐败中的重要作用。对此,高铭暄老师在《中国共产党与新中国刑法立法》一文中,以详实的史料做了充分阐述:无论是1979年诞生,还是改革开放以来对刑法的历次修改,从酝酿准备、初步修改,到重点修改,再到全面修改和审议通过,每前进一步都与党的正确领导密不可分。同时指出,党对刑法立法的领导至少有以下几个方面:一是政策思想指导,二是组织领导,三是工作方法上的指导。历史的经验告诉我们,只有坚持党的领导,坚持依法治国、建设社会主义法治国家,我们的立法工作才能顺利进行。[1]具体到腐败犯罪立法,更是如此。我们认为,目前党指导腐败犯罪刑事立法(包括司法解释)主要通过党的传统工作方式和制定重要文件指导的方式来实现,前者即前述政策思想指导、组织领导、工作方法指导。对此,《中国共产党与新中国刑法立法》一文已做了比较详实的介绍,兹不赘述。这里主要介绍一下党通过制定重要指导性文件对腐败犯罪刑法规制的指导。

近年来,特别是党的十八大以来,中央将从严治党进而严惩腐败提升到了前所未有的高度,同时,更加注重通过政策性文件加强对腐败犯罪刑事立法、修法和司法实践的指引指导,这一点从一些我们熟悉的文件中能得到充分印证。2014年10月,党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国的决定》提出,要“加快推进反腐败国家立法,完善惩治和预防腐败体系,形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制,坚决遏制和预防腐败现象。完善惩治贪污贿赂犯罪法律制度,把贿赂

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