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【期刊名称】 《犯罪研究》
主办侦查员的侦查资源管理权配置研究
【作者】 郑永红陈子昱
【作者单位】 甘肃政法学院公安分院{教授}甘肃政法学院公安分院{2018级侦查学硕士研究生}
【分类】 刑事侦察学【中文关键词】 主办侦查员;侦查资源;权力配臵
【期刊年份】 2019年【期号】 3
【页码】 44
【摘要】

主办侦查员制度构建的核心在于侦查工作中的权力配臵,因为侦查工作需要大量侦查资源的投入,因而有关侦查资源管理权的配臵便成为难点之一。主办侦查员的侦查资源管理权应主要从团队成员的管理指挥、信息资源的查询检索、物质资源的支配使用、配侦资源及其他警务资源的建议请求等方面进行合理配臵,侦查实践中特别是要明确与办案部门负责人之间的权力边界。

【全文】法宝引证码CLI.A.1279979    
  
  

主办侦查员作为与主任检察官、主审法官一起在党的中央公报中明确提出的办案责任制,是落实司法责任、提高司法公信力的重要制度之一。但是在主任检察官、主审法官及其员额制在全国落地实施并不断完善的情况下,主办侦查员制度依然在部分省市进行试点。而从试点情况来看,虽然取得了一定的成果特别是对于法定侦查权的配置有了较为成熟的思路,但是能在全国可复制、可推广的制度模式依然尚未形成。其主要的难点在于侦查工作中不同主体之间的权力配置与侦查规律以及警察队伍上命下从的纪律化管理要求之间存在张力,特别是在侦查资源的配置上无法与法定侦查权的配置相适应。[1]就像骨骼与肌肉的关系一样,没有肌肉的包裹与支撑,骨骼不可能完成其功能;同样如果没有侦查资源的支撑,法定的侦查权也就不可能达至其应然的法律效果。有学者提出所谓“书桌官署”和“行动官署”划分,也正是说明的侦查工作中侦查资源的重要性。[2]因此主办侦查员制度的构建在明晰法定侦查权边界的基础上必须对侦查资源管理权进行科学的配置,否则前者的配置就会失去应有的意义。

一、侦查工作中的权力类型

权力是人类社会存在的普遍现象,管理学认为权力指的是“A对B的行为产生影响从而使B按照A的意愿行事的能力。”[3]现代政治学则认为,权力是一种资源,能增值,更能带来效益。任何一种权力与资源配置的前提都是对权力和资源进行合理的分类。因此只有在科学划分侦查办案事权的基础上,[4]才能对主办侦查员在侦查办案过程中可能涉及的各项权力进行科学合理的配置。

按照不同标准可以对侦查工作中涉及的权力进行不同的分类,主要有以下几个方面[5]:一是按照侦查权是否由法律明确授权分为法定侦查权和非法定侦查权。所谓法定侦查权是指有关侦查权的行使主体、行使程序、适用对象、时空要素、责任与后果等一切构成要素都由法律明确规定。法定侦查权是现代法治社会侦查权行使的应然状态,也是权力法定原则的必然体现。而所谓非法定侦查权则是“一切超越宪法、法律的明确规定(或法律中未明确规定),或者与它们的精神相抵触、冲突的侦查政策、制度、程序、手段、主体、目的以及这些侦查要素发生影响和作用的状态,这种法治状态下的侦查制度、行为方式、观念文化的综合体。”[6]非法定侦查权在法制不健全的特定历史时期有其存在的合理性,而且“不容否认的是,我国非法定侦查权和法定侦查权一致处于共存共生状态。”[7]这里所指非法定侦查权包括追击堵截权、控制销赃权、跟踪权和守候权等。实际上这些所谓非法定侦查权并非没有相应的法律依据,而是作为在侦查工作中长期使用的一种术语,在表述上与直接的法律依据不一致,例如追击堵截权其法律依据便为盘查权的行使,控制销赃权便为公安机关对于特种行业的治安行政管理权。[8]二是根据权力影响的领域和范围不同可将权力分为内部权力和外部权力两种。就侦查工作来讲,所谓外部权力就是指法定的侦查权,内部权力也就是指侦查资源管理权。就主办侦查员来讲,其涉及的权力不仅是指面向外部的侦查权,同样也有面向内部的侦查资源管理权。一般来讲,侦查机关的内部权力大小往往与层级成正比,层级越高其掌握的内部管理权限就越大,层级越低其权限就越小,基层派出所和侦查员基本没有内部管理权限。而外部权力则恰好相反,侦查机关层级越高其对外执法权力越小,层级越低其对外执法权力相对越大和越多,而执法权限最大最多的当属于县区市级公安机关。这样内部权力结构就形成了“倒三角形”,外部权力结构就形成了“正态三角形”。[9]实际上就侦查工作来讲,所谓外部权力就是指法定的侦查权,内部权力也就是指侦查资源管理权。就主办侦查员来讲,其涉及的权力不仅是指面向外部的侦查权,同样也有面向内部的侦查资源管理权。三是按照权力的职能内容不同可以分为审批决定权、建议请求权、管理指挥权以及其他职权。当然也有学者认为,“在侦查主体内部将侦查权分解为申请权、审查批准权和执行权。其中,审查批准权往往由该机关的主管人(负责人、领导人)掌管。申请权和执行权都由同一主体行使。”[10]实际上这里的审查批准权就是审批决定权、申请权就是建议请求权。

二、侦查资源及其管理权的内涵

资源的内涵最早只是指狭义的各种各样的自然资源,也就是说在大自然中客观存在着的与人类生产、生活与经济社会发展紧密关联的土地、能源、矿产等。《辞海》在定义资源时也分为两种,即“一国或一定地区拥有的物力、财力、人力等物质要素的总称。分为自然资源和社会资源两大类。”[11]随着科学技术和经济社会的迅猛发展,资源一词的内涵和外延也不断扩展,从而形成了内涵和外延更广的资源概念。广义的资源则是指所有在特定的时间内能被人类利用并能产生效益为人类服务的各种物质、信息、能源等,具有所有资源都须具备的效性和稀缺性特征。

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侦查工作是一种资源投入,也是整个刑事司法活动中资源投入量最大的工作之一。而所谓侦查资源则“是指公安机关在进行收集证据和执行强制措施等刑事侦查活动时所有生产资料和生活资料的来源,包括其所拥有和使用的所有人力、物力、财力、权力等能为侦查所用的资源均可视为侦查资源。”[12]

所谓侦查资源管理权则是指侦查机关为保障法律规定的侦查权力有效行使,实现打击犯罪、保障人权的目的,而对侦查工作中运用到的人力、财力、物力、信息等资源进行支配调动与建议请求的权力。资源的稀缺性决定了对任何一种资源只有进行科学的配置与管理,才能实现其效益的最大化。一方面侦查资源的有限性与人类预防打击犯罪的绝对需求之间的矛盾要求必须优化侦查资源配置,促使侦查效益最大化;另一方面公正作为司法活动的根本宗旨要求侦查工作必须客观、公正,案件质量经得起历史考验。因此侦查资源的优化配置是需要在公正与效益之间进行平衡。围绕主办侦查员进行侦查资源的配置,同样也需要在侦查效效益和客观公正之间进行平衡。在目前的侦查管理实践中,侦查资源的管理与支配权几乎全部掌握在公安机关负责人、办案部门负责人手中,普通的侦查人员基本不享有侦查资源的管理支配权,这种配置能够统筹考虑一个公安机关的侦查资源,有助于提升侦查效益。但主办侦查员制度的构建旨在落实司法责任,提高案件侦查质量,必须赋予其一定的侦查资源管理权。本文从研究主旨的角度出发,所讨论的也是在侦查效率与办案质量兼顾的基础上来实现主办侦查员侦查资源管理权的配置。

三、主办侦查员与办案部门负责人在侦查资源管理中的权力边界

侦查资源的管理过程中涉及多个主体如公安机关负责人、分管刑侦工作副职、办案部门负责人等,还可能涉及其他政工部门、警务保障部门等。但最需要与主办侦查员明确边界的则主要是办案部门负责人。如何科学合理的处理主办侦查员与办案部门负责人在侦查办案工作中的关系并明确二者的权力与责任界限,其实质是处理好侦查权与侦查资源管理权的关系,这是主办侦查员制度构建的难点所在。“主办侦查员职权所涉及的内外关系,主要体现在与上级领导的关系、与其他侦查人员的关系、与公安机关外部的关系、与公安机关其他专业警种的关系。”[13]实际上,在我国无论是医院、高校还是其他科研机构,都存在着如果平衡行政管理权和专业技术权力的关系问题,这些问题本质上就是科层制与专业化的矛盾问题。科层制与专业化之间的矛盾是每一个涉及该问题的机构部门都存在且都难以解决好的问题,二者之间只能是如何平衡而不是以一方取代另一方。就公安机关来讲早期进行的主办侦查员、主办警官负责制等的探索或回避或没有解决好该问题,目前各地进行的主办侦查员制度试点同样没有探索形成有效的、可复制、可推广的经验。甚至可以预见,即使整个试点都推行完毕,恐怕也难形成一个各方都认可的统一解决方案,目前可行的思路是在保证司法责任落实的前提下在二者之间根据不同部门的情况进行平衡。因为“规范调整好办案部门负责人与主办侦查员之间的职能关系,不仅是构建主办侦查员制度的重要内容,也是明晰办案职责、打造刑事执法责任链条的关键一环。”[14]

围绕二者在侦查资源管理方面的关系调整和权力边界,必须在现有警察队伍的纪律化管理机制之下来进行制度设计,因为无论是侦查员还是主办侦查员其首先是一名警察。如果过分强调侦查工作与其他公安工作的差异性和特殊性,脱离警察队伍的管理体制、管理机制来进行主办侦查员制度的构建,那么便触动了公安机关上命下从、令行禁止管理模式的根本“主办侦查员必然隶属于一定的所队处局办,其侦查职权与办案责任并不能游离于原有的管理体制和层级架构而另起炉灶,法定由公安机关负责人审批的权限及协调处理的事项,主办侦查员可以有请求建议权而无审批决定权,主办侦查员既不能脱离上级行政领导的管理,同时还受到法制、督查、纪检等部门的执法监督。”[15]就法定的侦查权来讲,主办侦查员与公安机关负责人的权力边界根据《刑事诉讼法》的相关规定比较容易厘清,因为明确规定由公安机关负责人审批决定的事项仅有三项即侦查实验的决定权、隐匿身份侦查的决定权和侦查人员回避的决定权,对这三类事项主办侦查员只能提出意见或建议而决不能享有审批无决定权。[16]而与办案部门负责人的边界其实也可以通过调整《公安机关办理刑事案件程序》的部分规定予以明晰。

难点在于主办侦查员与办案部门负责人之间在侦查资源管理权方面的边界。就两者在这方面的关系而言,主办侦查员与办案部门负责人应建立管理学意义上的直线职权(line authority)和幕僚职权(staff authority)关系。所谓直线职权是向管理者授予直接指挥下属工作的职权,而幕僚职权是向拥有直线职权的管理者提供支持、帮助和建议的职,并从总体上减少他们一部分信息和情报负担。[17]如果就主办侦查员侦查办案工

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