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【期刊名称】 《政法论坛》
受教育权的国家义务研究
【英文标题】 Study on State Obligation Right to be Educated
【作者】 杨成铭【作者单位】 北京理工大学
【分类】 法律教育【中文关键词】 受教育权;国家义务;不对称性
【英文关键词】 Right to Be Educated;State Obligation;Asymmetry
【文章编码】 1000—0208(2005)02—057—09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 2
【页码】 57
【摘要】

在国际人权法上,国家是促进和保护受教育权的基本义务主体。除承担尊重、保护和实施受教育权的一般性义务以外,国家还应承担建立和保护受教育权的具体义务和特别义务。另外,国家需承担确保国内教育和国际教育目的相符合以及为每一个人提供初等教育等核心义务。国家所承担的上述义务既是“渐进性”的,也是“即刻性”的,其实质性义务和程序性义务仍处于不对称性状态。

【英文摘要】

According to international law of human rights,state is a basic obligation subject to promote and protect the right to be educated In addition to the obligation to respect,protect and implement the right to be educated,a state is supposed to assume the concrete obligation and special obligation to establish and protect the right to be educated What’s more,a state should bear the core obligation of assuring the consistent aim of both domestic education and international education,and providing primary education for each person The above obligations assumed by a state have the characteristics of being“gradual”and“instant”as well The substantive obligations and procedural obligations thereof are still in an asymmetrical state

【全文】法宝引证码CLI.A.116052    
  教育对人对国家对社会不可或缺。“亡而存之、废而举之、愚而智之、弱而强之,条理万千,皆归于学校。”{1}(P.379)教育对个人,启智慧、养情操、扬个性、健体魄:[1]教育对国家、弘爱国之心、育建国之才,教育兴则国旺,教育强则国盛;[2]教育对社会,传承文明、昭示人权,行民主之风、尚和平之气。[3]因教育关涉人的生存发展、国家的兴旺和发达、社会的繁荣和进步,教育便伴随着人类的起源和演进代代相传,并从传统走进道德,又从道德跨入法律。
  教育的发展水平体现于受教育权实现的程度。自《世界人权宣言》发表以来,国际社会通过了一系列促进和保护受教育权的国际法文件。这些国际法文件都是主权国家共同拟定和通过的,尽管各国在这些国际法文件中承担的义务的来源不尽相同,但不证自明的是,国家是促进和保护国际人权法上受教育权的义务主体。任何一项权利都是权利和义务的对立统一体,个人所享有的国际人权法上的受教育权的权利内容便是国家所承担的国际人权法上促进和保护受教育权的义务内容。系统和深入地探讨国家所承担的促进和保护受教育权的义务和义务性质在实践形态中对于全面提升受教育权保护的国际水平至关重要,在理论形态上将构成对国际人权法的新发展。
  一、国家保护受教育权和促进受教育权发展的一般性义务
  在国际人权宪章中,《世界人权宣言》第26条和《经济、社会和文化权利国际公约》第13、14条对受教育权作出了明确的规定,《公民权利和政治权利国际公约》第18条提及受教育权。但是,国家促进和保护受教育权的一般性义务却是根据联合国经济、社会和文化权利委员会对《经济、社会和文化权利国际公约》第13条所提出的一般性意见建立起来的。[4]联合国经济、社会和文化权利委员会在上述意见中认为,在受教育权的保护方面,国家应承担三项一般性义务,即尊重(respect)受教育权、保护(protect)受教育权和实施(fulfill)受教育权。尊重受教育权的义务要求国家避免有碍行使受教育权的措施的出现:保护受教育权的义务要求国家采取措施以防止第三人干涉受教育权的行使:实施受教育权的义务要求国家积极采取措施以便使个人或团体能够行使受教育权{2}(P.219)。
  除了尊重、保护和实施受教育权外,国家所承担的促进和保护受教育权的一般性义务还应包括建立和组织起符合现代教育基本特征的各种形式和水平的教育。联合国经济、社会和文化权利委员会在上述第13号一般性意见中还认为,国家建立的各种形式和各种水平的教育应体现如下四个互相联系的基本特征:(1)可得到性(Availability)。各缔约国应该在其管辖范围内设立足够的教育机构和教育项目。这些机构和项目的正常运作取决于许多有利因素,如校舍、卫生设施、安全的饮用水、受过专门训练并获得在国内有竞争力薪水的教师以及教学资料等等,有时甚至需要图书馆、计算机设备和信息技术。(2)可进入性(Accessibility)。在缔约国管辖的范围内,教育机构和教育项目应不加歧视地向所有人提供。可进入性体现在三个方面:一是无歧视,即教育应该在法律和事实上毫无歧视地提供给所有的人,特别是易受伤害群体;二是身体可进入性,即教育应通过在合理方便的地理场所(如临近学校)的参与或现代技术(如远程教育)在安全的人体可以到达的范围内实施三是经济可进入性,即教育应该使所有的人负担得起,但此等负担应以公约第13条第2款的规定为限,即初等教育免费,中等教育和高等教育逐渐免费。(3)可接受性(Acceptability)。教育的形式和内容(包括课程和教学方法)应该是学生可以接受的,而且在一定情形下,也是家长们可以接受的,但是,这需以服从第13条第1款规定的教育目的为限,而且,此等最低限度的教育标准应由各缔约国决定。(4)可适应性(Adaptability)。教育应该灵活或富有弹性。它应适应不断变化着的社会和社区的要求,并应满足各种不同社会和文化背景的学生的需要。[5]经济和社会和文化权利委员会认为,在考虑采取措施体现上述相互联系的四个基本特征时,学生的利益应该置于优先考虑之中。联合国经济、社会和文化权利委员会的上述观点与《儿童权利公约》所确立的儿童权利保护的“最大利益原则”是相吻合的。国家有义务尊重、保护和体现受教育权的基本特性。在尊重受教育权的可得到性方面,国家不应关闭私立学校;在保护受教育权的可进入性方面,国家应防止家长和雇主阻止女生上学;在保护受教育权的可接受性方面,国家应积极采取措施确保教育在文化上适宜于少数或土著居民以及为所有人提供高质量的教育;在维护受教育权的可适应性方面,国家应创设和提供满足生活在当代大干世界中的学生要求的课程;在实现教育的可得到性方面,国家应积极建立学校体系,包括修建教室、开设项目、提供教学材料、培训教师以及向教师支付在各该国内具有竞争力的薪水{3}(P.376)。
  二、国家保护受教育权和促进受教育权发展的具体义务
  在国际人权法上,国家所承担的促进和保护受教育权的具体义务经历了形成、充实与调整的历史演进过程。《世界人权宣言》在规定教育目的的同时,也规定了受教育权的内容。受教育者所享有的受教育权的内容便是国家促进和保护受教育权的具体义务内容。根据《世界人权宣言》第26条第1款和第3款的规定,国家承担的促进和保护受教育权的具体义务为:义务免费的基本教育:技术和职业教育普遍设立;高等教育根据成绩对一切人平等开放;父母对其子女受教育种类的优先选择权。作为所有国家和全体人类努力实现的共同标准,世界人权宣言的上述规定是国际人权法第一次对国家促进和保护受教育权的具体义务予以明示{4}(P.40){5}(P.192)
  《经济社会和文化权利国际公约》第13、14条不但对《世界人权宣言》所规定的教育的目的和国家义务的顺序进行了科学的调整,[6]而且也对国家义务内容进行了充实和调整。具体情况为:将职业教育和技术教育归于中等教育的范畴,使国家现代教育制度所具有的初等、中等和高等教育的完整体系在公约中得以体现;为保证家长对其子女受教育种类所享有的优先选择权的实现,增加了教育举办权,并对选择的范围作出了限定,即按家长的信仰作出选择和在公立与非公立学校间进行选择;将基本教育细化为初等教育与扫盲教育;在保留职业技术教育和高等教育普遍设立并对一切人平等开放的同时,提出了“逐渐免费”的新要求;增加了有关学校管理制度,奖学金制度和教师物质条件等规定。经过该公约的充实和调整,公约所规定的国家促进保护受教育权的义务内容已经基本涵盖了在现在教育制度下受教育者接受教育所涉及的主要方面{6}(P.46)。在该公约通过以后,联合国大会通过了一系列有关受教育的公约、宣言、决议,有关国际会议和国际组织大会也通过了一系列促进和保护受教育权的宣言和行动纲领,上述国际文件对《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》所确立的国家义务予以重申或明确,使国家促进和保护受教育权的义务内容更加具体化。[7]
  三、国家保护受教育权和促进受教育权发展的特别义务
  儿童是受教育权的基本主体,受教育权在很大程度上是儿童的权利。如何看待儿童的权利,或者是否将儿童的权利放在国家社会发展优先考虑的地位,这与受教育权的国际保护密切相关。儿童权利保护的“最大利益(the best interest) 原则”是迄今为止最具普遍性的国际人权公约——《儿童权利公约》确立的旨在增进儿童权利保护的一项重要原则,该原则的重要性不仅在于它具有条约法的效力,而且在于它特别强调儿童作为权利主体来加以保护的权利理念。该原则最早由1959年《儿童权利宣言》确认为保护儿童权利的一项国际性指导原则。[8]此后,若干国际公约和区域性条约重申了这一原则,如1979年《联合国消除对妇女一切形式歧视公约》第5条和第16条,1986—年《关于儿童保护和儿童福利、特别是国内和国际寄养和收养办法的社会和法律原则宣言》第5条1987年《非洲儿童权利和福利宪章》第4条等。1987年联合国难民高级专员署执行委员会就处理难民儿童问题发表意见时强调指出:“对于涉及难民儿童利益的一切行动均应以儿童的最大利益原则和家庭统一原则为指导。”《儿童权利公约》对于儿童权利保护的“最大利益原则”的确立具有里程碑的作用。该公约第3条第1款规定:“关于儿童的一切行动,不论是由公、私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行,均应以儿童的最大利益为首要考虑”。《儿童权利公约
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》是迄今为止缔约国数量最多的国际人权法文件,上述规定无疑代表着整个国际社会对儿童权利保护“最大利益原则”的“法律确信”。
  关于儿童权利保护的“最大利益原则”的具体内容在学界无定论,在国际法上无具体规定。这或许正是这一原则本身应具有的特征,即正因为是原则才不应有太多的或太明确的具体内容,而正因为无太多的或太明确的具体内容方显该原则的灵活性和指导性。对于有关受教育权的国际法文件或国内法文件和国际层面、区域层面及国内层面的实施行为的解释或评判均应自觉接受上述原则的指引{7}(P.129—131)
  尽管《世界人权宣言》和《经济社会和文化权利国际公约》等国际人权宪章只是倡导对儿童给予特殊的保护,而没有对儿童权利保护的“最大利益原则”作出明文规定,但人权委员会在其两项一般性意见中重申了这一原则,[9]联合国经社文委员会对《经济、社会和文化权利国际公约》第13条所作的一般性意见也重申,在实现受教育权的基本特征时应首要考虑学生的“最大利益”。[10]
  联合国经济、社会和文化权利委员会所提出的上述一般性意见是对儿童权利保护“最大利益原则”的重申和发展。无论在《儿童权利宣言》还是在《儿童权利公约》中,儿童权利保护“最大利益原则”只是一项指导性原则,其适用范围有待于具体的保护儿童权利的国际法文件加以确立。在这一历史背景下,联合国经济、社会和文化权利委员会在对各国建立的各级教育的一般特征作出限定时将这一原则导入《经济、社会和文化权利国际公约》的实施机制之中。在这一导入过程中,这一原则有了新的发展:一是明确了该原则的适用范围,即适用于国家建立起符合4A特征的各级教育:二是在适用的对象上,该一般性意见并没有囿于儿童,而是将其外延扩大到学生,即包括儿童在内的所有学习者。之所以发生这样的转变是由于现代教育内在发展规律使然,自20世纪中叶以来,直线式教育发展理念被逐渐摒弃,各国志在竭其资源建立适应学习社会要求的全民终身教育体系或教育“立交桥”。
  前联合国经济、社会和文化权利委员会主席Philip Alston 先生认为,《儿童权利公约》提出的保护儿童权利“最大利益原则”和标准超出了传统权利保护的概念,开辟了新的儿童权利保护的发展方向和法理解释,即将儿童视为权利的主体和对儿童个体权利的张扬{8}(P.10—12)。按照《儿童权利宣言》和《儿童权利公约》及联合国经济、社会和文化权利委员会所作出的第13号一般性意见第7段的要求,国家在承担保护受教育权的特殊义务方面应该做到:在为建立和发展体现4A特征的各级教育立法时,应以包括儿童在内的学习者的最大利益为首要考虑;在为建立和发展体现4A特征的各级教育采取的一切行动,不论是由公、私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构行动,均应以包括儿童在内的所有学习者的最大利益为首要考虑。
  四、国家保护受教育权和促进受教育权发展的“核心义务”
  《经济社会和文化权利国际公约》是一项条约,按照《条约法公约》第26条的规定,“凡现行有效的条约对各当事方均有拘束力,必须由其善意履行”。如果在公约第13条中国家承担了促进和保护受教育权的义务,那么,这些义务的核心内容是什么?
  早在1993年12月经社文委员会召开的第9次会议评述健康权时就对“核心(义务)内容”问题进行了一般性讨论。委员会委员在会上一致认为,“(公约的)每一项权利包含有最低限度的核心内容,这一核心内容构成各缔约国不得降低其履约条件的下限”。[11]经社文委员会在对公约第2条作出的一般性意见中指出:“委员会认为,每一个缔约国负有确保每项权利达到最低基本(保护)水平的最低限度核心义务。”[12]1993年联合国人权委员会作出的1993/14号决议要求各国考虑确定国内标准来承担保障每项权利最基本保护水平的最低限度核心义务。经社文委员会主席Ph. Alston 认为,“核心内容”这一术语意味着,“每项权利必须有最低限度的绝对授权,如果缔约国疏于这一授权便构成对其义务的违反”。在学界,也

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}粱启超.学校余论(M).北京:国光出版社,1953.

{2}Otto Malmgren. International Human Rights Documents a Compilation of United Nations Conventions,Optional,Protocols,General Comments and General Recommendations (M).Oslo the Norwegian Institute of Human Rights,2002.

{3}国际人权法教程项目组国际人权法教程(第1卷)(M)北京:中国政法大学出版社,2002.

{4}Douglas Hodgson The Human Right to Education(M).AIder shot:Dartmouth Publishing Company Limited,1998.

{5}Asbjorn Edide & Allan Rosas Economic,Sercial and Cultural Rights:A Universal Challenge in Asbjorn Edide,Catarina Krause and Allan Rosas Economic Sercial and Cultural Rights A Textbook(C).Leiden:Martinus Nijhoff Publishers,1995.

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{6}UNESCO World Education Report:2000[C]Paris:UN ESCO Publishing,2000.

{7}王雪梅.儿童权利保护的“最大利益原则”研究(上)(J).环球法律评论,2002,(冬季号).

{8}Philip Alston The Best Interests of the Child(C).Oxford:Clarendon Press,1994.

{9}philip Alston Out of the Abyss:the Challenges Confronting the New UN Committee oil Economic Social and Cultural Rights[J]Human Rights Quarterly,1987,(9).

{10}王可菊.国际人权条约缔约国的义务和权利(J).人权2002,(3).

{11}A.H.Robertson and J.G.Merrills Human Rights in the World[M]Manchester:Manchester University Press,1989.

{12}刘楠来关于国际人权公约下缔约国义务的几个问题(A).王家福,刘海年,李林人权与21世纪(C).北京:中国法制出版社,2000.

{13}柳华文论国家在《经济、社会和文化权利国际公约》下的义务的不对称性(第1卷)(J).中国人权年刊北京:中国社会科学出版社,2003.

{14}王家福,刘海年中国人权百科全书(Z).北京:中国大百科全书出版社,1998.

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