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【期刊名称】 《法学论坛》
环境损害赔偿立法框架和内容的思考
【英文标题】 On Framework and Content of Legislation on Compensation for Environmental Damages
【作者】 王灿发【作者单位】 中国政法大学民商经济法学院
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 环境损害赔偿;立法;因果关系;行政处理;环境纠纷
【英文关键词】 compensation for environmental damage;legislation;causality;administrative settlement;environmental dispute
【文章编码】 1009—8003(2005)05—0030—05【文献标识码】 A
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 30
【摘要】 环境损害赔偿立法的必要性由现实社会关系调整的必要性和现行相关立法的不适应性所决定。我国环境损害赔偿立法宜采取实体和程序一体、行政处理与司法处理一体的立法模式,并着重规定环境纠纷处理和环境损害赔偿方面所涉及的一些特殊问题。立法框架和内容主要包括环境损害赔偿的适用条件、环境损害赔偿的范围、环境损害赔偿责任的认定、环境损害赔偿纠纷的行政处理、环境损害赔偿的司法处理等部分。环境损害赔偿立法的难点在于环境行政主管机关处理决定的法律效力问题以及因果关系推定的准确表述问题。
【英文摘要】 The necessity of the legislation on compensation for environmental damages determines from current relevant legislation inadaptability and realistic necessity of adjusting social relationships.It is appropriate for the legislation on compensation for environmental damages in our country to adopt the legislative mode about the integrative entity of procedural law and substantive law and of administrative and judicial management.At the same time,much attention should be paid to stipulating some special involved legislative problems of environmental disputes settlement and compensation for environmental damages.The legislative framework and content include the following seven chapters:general rules,applicable conditions of compensation for environmental damages,scope of compensation for environmental damages,cognizance of liability on compensation for environmental damages,administrative settlement of compensation for environmental damages,judicial settlement of compensation for environmental damages and supplementary articles.It is the legislative difficulty to define the legal effect of utive decision of the environmental administrative authority department and to accurately state the causality presumption.
【全文】法宝引证码CLI.A.112123    
  环境损害赔偿问题不仅关系到环境资源的合理利用和保护,也关系到公民的基本环境权益和环境法律制度的实施,因此,无论在发达国家还是在发展中国家,对环境损害赔偿问题的研究都方兴未艾。当今世界已经有许多国家制定了环境损害赔偿方面的专门法律,如:瑞典的《环境损害赔偿法》、德国的《环境责任法》等。我国也面临着环境损害赔偿纠纷数目快速增加的趋势,制定一部全面系统的环境损害赔偿法应当被提上国家的立法议程。
  一、环境损害赔偿立法的必要性
  立法的必要性是由现实社会关系调整的必要性和现行立法的不适应性所决定的。环境损害赔偿立法有其现实必要性。虽然近20年来我国的环境立法发展很快,且已初步形成了我国环境保护法的体系,为环境保护行政管理提供了比较充分的法律依据。然而,随着市场经济的发展和公民环境意识的提高,仅仅有环境行政管理的立法已经不能适应环境保护的需要,而应与时俱进,发展环境民事立法。没有环境损害赔偿法,环境纠纷不能及时有效地解决,已经在很大程度上影响了社会安定。环境损害赔偿立法的制定将迫使排污企业自觉治理污染,减少环保部门的执法阻力,促进公民对环境保护事业的参与热情,也会使我国的环境资源法体系更加健全和完善。{1}
  就弥补环境法律的空白和消除相关立法之间的冲突来说,环境损害赔偿立法也有其必要性。在我国现有的法律中,尚没有专门的环境损害赔偿立法。直接规定环境损害赔偿问题的,一是《民法通则》第124条关于“违反国家保护环境防止污染的规定,污染环境造成他人损害的,应当依法承担民事责任”的规定;二是《环境保护法》第41条和几部污染防治法的规定:“造成环境污染危害的,有责任排除危害,并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷,可以根据当事人的请求,由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理;当事人对处理决定不服的,可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”这种简单笼统的规定,不仅使环保部门和人民法院在处理环境损害赔偿纠纷时无具体规则可循,许多事实基本相同的案件在不同的法院或不同的法官审理时会有截然不同的判决结果,而且这种民法规定与环保法规定相矛盾,也使法院无所适从。因为按照《民法通则》的规定,承担污染损害的民事责任,必须以违反环境保护法的规定为前提,而环境保护法规定的环境民事责任则不以违法为条件,只要造成了环境污染危害,就要承担排除危害、赔偿损失的责任。
  因此,环境损害赔偿迫切需要单独立法。首先,环境损害赔偿法是环境法和民法体系的共同组成部分。环境损害行为是侵权行为的一种重要类型,因此,对环境损害行为及损害后果的法律规制是侵权行为法的必要组成部分。没有环境损害赔偿法,侵权行为法将是残缺而不完整的。现行法律中对环境损害赔偿只作了原则性的规定,立法的缺失损害了民事法律体系的完整性。其次,未来的民法典中只是对环境损害赔偿作出原则性规定,还需要一部特别法。我国的民法典立法早已提上议事日程,有可能在未来数年内制定完成并得到通过。现行民法典草案中对环境损害赔偿只是作出原则性的规定,而大量体现环境损害赔偿特征的详细规定也不可能体现在民法典中,需要一部特别法来容纳这些内容。最后,环境损害赔偿与其他民事侵权赔偿存在较大差异,客观上也需要单独立法。环境损害赔偿纠纷在处理过程中有许多问题不同于一般的民事诉讼,比如起诉人的资格、证据的收集、举证责任的规则、因果关系的确定、赔偿额的计算方法等都有自己的特点。而现有的法律对此没有具体的规定,难以适应处理环境损害赔偿纠纷的需要。
  二、环境损害赔偿立法的基本思路、框架与内容
  环境损害赔偿立法不仅有利于环境法体系的完善,而且也可以在一定程度上弥补民法和民事诉讼法的不足。国外已经有环境纠纷处理和损害赔偿专门立法的成功经验可供借鉴。我国的环境纠纷处理和环境损害赔偿立法应当采取实体和程序一体、行政处理与司法处理一体的立法模式,并对环境纠纷处理和损害赔偿中涉及的一些特殊问题作出规定。
  (一)环境损害赔偿立法基本思路
  环境损害赔偿立法应当主要以环境损害纠纷处理的理论和实践中的热点和难点问题为立法重点,借鉴国外先进立法例,以学界关于环境损害赔偿立法方面重要理论与实践问题的探讨为依据,注意与现行的环境保护相关法律、民事诉讼法及其司法解释的规定以及正在起草的民法典侵权行为法相关规定的衔接。环境损害赔偿立法的基本思路如下:
  1.贯彻维护当事人合法权益、保护和改善环境的根本立法目的。环境损害赔偿立法是确认当事人的民事权利与义务,规定民事责任承担的一部民事特别法,通过损害赔偿、停止侵害、恢复原状、排除危害、消除危险等方式对民事权益受到损害的当事人进行救济。私权与公权应当具有互补性,作为环境资源保护法领域内的特别法,本法在立足当事人私益维护和救济的同时,同样注重增进和促进环境公益的社会目的。基于对本法法律性质的这种认识,我们将本法的根本立法目的定位为“维护当事人合法权益,保护和改善环境”。
  2.坚持现有理论成果总结与理论实践前沿问题探索并重的指导思想。现有的理论成果是立法的基础,理论实践前沿问题是立法发展的方向和突破点,两者的有机结合才能使法律的规定具有现实可操作性和理论前瞻性,本法的指导思想应当定位为现有理论成果总结与理论实践前沿问题探索并重。
  3.强调立法的针对性和可操作性。专门性环境损害责任立法的突出特点在于其立法的针对性。环境损害赔偿立法可以围绕环境损害赔偿和环境纠纷的处理等中心问题,通过一系列制度设计,在总结现有立法经验的基础上,回答理论和实践中的诸多突出问题。为解决环境受害人在数据和相关信息处于弱势地位的问题上,环境损害赔偿立法应当规定环境受害人的信息请求权,对环境行政机关及其监测机构课以提供相关监测数据的义务。在重大环境损害发生后,为解决环境受害人得到足额赔偿的问题,同时减轻环境损害人的赔偿压力,保障经济增长和环境改善的协调发展,立法应当有针对性地对环境损害责任保险制度和环境损害赔偿基金制度等作出规定。
  (二)环境损害赔偿立法的基本框架
  环境损害赔偿立法可以分为七个部分,就相关问题作出规定。第一部分为总则,主要规定立法目的、适用范围、相关概念定义以及损害赔偿权利义务关系等内容;第二部分为环境损害赔偿的适用条件,主要规定环境损害赔偿适用的具体条件、环境损害赔偿责任构成的要件和免除环境损害赔偿责任的条件;第三部分为环境损害赔偿的范围,对环境损害赔偿范围的确定、财产赔偿、人身伤害赔偿、致人伤残赔偿、致人死亡赔偿和精神损害赔偿的具体赔偿费用等内容作出规定;第四部分主要是关于环境损害赔偿责任的认定,对环境损害赔偿责任承担方式、连带责任、共同危险责任、内部责任分担、公平责任、环境损害责任保险制度作出规定;第五部分为环境损害赔偿纠纷的行政处理,主要规定行政处理法律效力、处理程序(包括公开程序)、行政处理各方当事人信息请求权行使程序、行政主管部门和监测机构的提供信息义务以及环境损害鉴定评估机构的设立和职能方面的内容;第六部分为环境损害赔偿的司法处理,对环境损害赔偿的起诉主体、管辖、诉讼费用负担、法律援助、举证责任、因果关系推定、法院证据收集、诉讼时效作出规定;第七部分为附则,主要内容为授权省、自治区、直辖市人民政府拟定具体环境人身损害赔偿标准,并规定法律的生效日期。
  (三)环境损害赔偿立法的主要内容
  一部完整的环境损害赔偿法,包括的内容很多。限于篇幅,我们在此不一一列举,只对其应当包含的主要内容进行探讨。
  1.关于环境损害赔偿的范围。环境法将环境损害赔偿分为直接损失的赔偿和间接损失的赔偿。直接损失是因环境损害而导致的法律所保护的现有财产的减少或丧失的实际价值;间接损失是在正常条件下可以得到,但因环境损害而未能得到的那部分利益。具体来说,环境损害赔偿范围包括财产损失的赔偿、人身伤害和致人死亡的赔偿及精神损害赔偿。以此为依据,同时与最高人民法院司法解释的相关规定相协调,考虑到环境损害造成精神损害的特殊性质,环境损害赔偿立法可将环境损害赔偿的范围规定为:“环境污染致人精神损害的,赔偿义务人应当向环境受害人赔偿精神损害抚慰金。精神损害的赔偿数额根据以下因素确定:(1)环境损害人的过错程度,法律另有规定的除外;(2)侵害的手段、场合、行为方式、持续时间等具体情节;(3)侵权行为所造成的后果;(4)环境损害人承担责任的经济能力;(5)环境受害人所在地平均生活水平。”精神损害赔偿请求人的主体资格、精神损害赔偿的构成要件、精神损害抚慰金的方式等问题均可以适用现行相关司法解释的规定予以解决。
  2.关于承担环境损害赔偿责任的条件和责任形式。环境损害赔偿责任是民事侵权责任中的一类特殊责任。根据国内外关于环境民事责任免责事项的学理分析,同时注意到与《

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}王灿发.论环境纠纷处理与环境损害赔偿专门立法(J).政法论坛,2003,(10):18—20.
{2}张金智,王德诗.试述环境污染纠纷的行政处理(OL).http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1090,2004.8.12.
{3}张式军.环境纠纷解决机制探究(OL).http://www.riel.whu.edu.cn/show.asp?ID=1092,2004.8.12.
{4}刘长秋.论环境侵权民事诉讼对传统民事诉讼的发展——兼论其对我国律师带来的挑战及对策(OL).http://www.law999.net/dissertation/doc/CXFA/2003/10/22/00003801.html,2004.8.14.
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