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【期刊名称】 《政治与法律评论》
远离人民的民主制
【副标题】 乌克兰危机与“西方民主”的悖论【作者】 傅正
【作者单位】 北京师范大学历史学院【分类】 宪法学
【中文关键词】 “林茨噩梦”;比例代表制;“二元国家”;程序民主;精英统治
【文献标识码】 A【期刊年份】 2016年
【期号】 1(第六辑)【页码】 300
【摘要】

从去年年底到今年年初,持续不断的乌克兰宪政危机引发了国内各大媒体的关注,成为了各大网络社交平台热议的焦点。关于乌克兰问题的精彩介绍和分析层出不穷,然而却罕有人从乌克兰的政治体制出发,讨论乌克兰宪政危机背后的制度原因。何以乌克兰移用西方三权分立体制造成了这些问题?西方民主制度本身又有哪些值得我们深思之处?本文拟从这个角度切入,进而探讨西方民主制度的实质,希冀能为当下中国的宪政建设和国家治理提供借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1217021    
宪法的每一节本身都包含有自己的对立面,包含有自己的上院和下院:在一般词句中标榜自由,在附带条件中废除自由……
  然而,用这么巧妙的方法弄成不可侵犯的这个宪法,如同阿基里斯一样,有一个致命弱点,只是这个弱点不是在脚踵上,而是在头顶上罢了,或者不如说是在全部建筑物顶端的两个头脑上:一个是立法议会,另一个是总统。只要把宪法浏览一遍,就可以看出:只有那些确定总统对立法议会的关系的条文,才是绝对的、肯定的、没有矛盾的、不容丝毫曲解的。
  ——马克思:《路易·波拿巴的雾月十八日》
  2012年年底到2014年年初发生在乌克兰的一系列事件引发了微博、论坛等网络社交平台的热议。毋庸置疑,议论的主要焦点并不在于乌克兰局势的变更在地缘政治上会对中国产生何种影响,与往常一样,话题仍然被转移到了西方民主制是否意味着人民的普遍幸福,乌克兰局势的动荡应不应该让西方民主制度来负责。相较于几年前的“阿拉伯之春”,广大网民对“民主”的态度要冷静了许多——不再一边倒地倾向“民主”,越来越多的人开始为普京叫好,为俄罗斯叫好。当然,本文无力为上述问题开出答案,乌克兰将何去何从也远超本文能力范围,但这不妨碍我们通过乌克兰的宪政危机来探讨乌克兰政治制度的缺陷与西方民主制度的实质。
  在此次乌克兰事件中,几乎所有的目光都集中在了俄罗斯与欧盟头上。这场危机也被认为是双方争夺地缘战略空间的直接结果。诚然,亚努科维奇一阿扎罗夫政府宣布放弃与欧洲联盟签署联系国协定,是这次事件的导火索,乌克兰西北部和东南部文化差异的历史因素,以及俄罗斯和欧美对抗的现实因素是造成此次危机的根源。然而,上述因素只有在其国内政治分裂的前提下,才得以成为可能。如果没有政治制度作为土壤,危机不可能爆发,文化和地缘政治的因素不能代替政治制度的因素。对我们来说,乌克兰事件所透露出来的制度问题要远远比乌克兰事件本身更具有现实意义。在宪政呼声甚嚣尘上的今天,通过乌克兰的宪政危机,有助于我们更清楚地认识西方宪政模式,给中国宪政建设提供借鉴。
  一、阿克曼的担忧与三权分立的困境
  美国耶鲁大学法学和政治学教授布鲁斯·阿克曼在他著名的长文《新分权》中,曾得出了一个令绝大多数美国政客都不愿接受的结论——当代美国最危险的出口品恰恰是它竭力向人们推销的三权分立体制。如果我们从构成权力的条件和权力本身的规定性,即权力从何而来、权力为谁而创,来考察“三权分立体制”,会发现它实际上是行政权与立法权相互牵制的二元权力结构,换言之,只有总统和国会两个权力主体。司法权的独立其实有赖于总统与国会的相互妥协——由总统指定美国联邦最高法院大法官,并经得国会同意。不同于英国选民只用经过一次选举就可以建立起立法和行政组织,在美式三权分立体制下,选民需要经过两套相互独立的选举程序才能完成立法机构和行政机构的组织架构。无疑,这种权力产生机制最终会造成两个结局:第一,当总统与国会同被一个党派把持,阿克曼把这种情况称之为“全权”;第二,当总统与国会分属不同党派时,则会出现“僵局”。[1]乌克兰直到1996年才通过它的第一部宪法。该宪法规定只有一个国家议院(乌克兰最高苏维埃),共450个议席。作为三权分立体制的拥戴者,总统与国会之间的僵局成为了乌克兰政治的“恶性肿瘤”。
  在僵局之下,倘若分别把持总统和国会的两党相互妥协,诸如2011年美国债务危机的最后关头民主党和共和党达成的妥协,那当然是万幸之举。但美国的民主党和共和党是弱控制型政党,二者并没有明确的党章和严格的政党纪律,这多多少少降低了僵局可能造成的风险。然而,由弱控制型政党把持国内主要政治机构的情况少之又少。也就是说,在僵局的情况下,分别把持总统和国会的两党放弃自己固有的政治立场或政治地位,而走向妥协的可能性会较美国小得多。倘若总统和国会没有办法彼此获得妥协,那么又会出现以下两种情况:
  一、“宪法崩溃”,用阿克曼的话说,即“某一个权力分支(国会或总统)为搞垮对手,发起了一场瓦解宪政体制的运动,使自己成为单一的立法者,或者进行一场支持性的公民投票来装点门面,或者干脆没有”。[2]而从拉丁美洲、东南亚和非洲的普遍经验来看,宣布国家进入紧急状态并借助军队的做法更为简单直接,也更为有效。这就为军人干政和持续不断的军事政变大开方便之门。当然,我们并没有在乌克兰看到总统或议会通过“兵变”的方式来终结这场漫长的竞赛,议会毋宁更喜欢运用“民变”的方式来解决问题。正是在持续不断的“民变”下,法律被无休止地搁置,而失去了其应有的权威。
  二、国会与总统之间的全面战争也可能不会爆发,而是双方进入长时间的拉锯和扯皮,诽谤、攻讦和派系斗争无止无休。双方甚至可能利用宪法赋予他们的权力相互掣肘,“国会将给政府制造麻烦,而总统则将不放过任何机会采取单方行动”。阿克曼把这种情况称为“统治力危机(crisis in governability)”,对此,他说道:
  一旦(统治力)危机爆发,就将导致恶性循环。为打破立法僵局,总统用单方行政命令来“解决”紧迫问题,而这些行政命令则经常超越正式的宪法职权;议员们并不抗议,反而庆幸他们得以逃避做出困难决定的政治责任;继任总统利用这些先例来进一步扩张自己发布行政命令的权力;这些实践中的做法甚至可能被后来的宪法修正案所正式合法化。逐渐的,国会蜕变成发表蛊惑人心的辩论的论坛,而总统则对国会各主要政党所代表的利益和意识形态置之不理,一味独断专行。[3]
  事实上,在“三权分立”的故乡——美国(阿根廷、巴西等等这些走出军事独裁统治不久且在政治体制上处处模仿美国的国家亦然),这种情况成为了总统不断扩张自身权力的好法门。[4]在美国,作为总统私人机构的白宫被不断扩张,甚至把原先正规的政府部门挤到了边缘的位置,从而形成了美国政治的“内外朝”格局。[5]当然,相较于前者,这仍然是一个较好的结局。
都拉黑名单了,还接个P

  无疑,这次冲突的导火索是总统亚努科维奇与议会反对派就“联欧”还是“联俄”各执一端。但随着分歧进一步分化,制度问题就被摆上台面。总统与议会之争升级为宪法之争——总统亚努科维奇主张1996年《宪法》,而议会反对派则主张2004年《宪法》。
  亚努科维奇主张的1996年宪法仿照法兰西第五共和国宪法和俄罗斯联邦宪法设立政府总理。按照1996年体制,内阁由总理提名,总理则由总统任命、对总统负责,但须经得最高苏维埃同意。2004年12月8日,乌议会通过了《宪法修正案》,并宣布自2006年1月1日起乌政体由总统—议会制过渡为议会—总统制。议会权力得到实质性扩张,表现为内阁和总理直接由议会选举产生,而不再由总统任命,也不再对总统负责,总统仅仅保留了提名几个总理候选人的权力。除了国防部部长、外交部部长和安全部门主席由总统提名任命外,政府其他部门均由总理提名候选人。
  从上可知,总理和政府成员的任命是总统与议会争夺的一大焦点。早在2010年10月1日,宣誓就职不到8个月的总统亚努科维奇就利用美国联邦最高法院宣布2004年《宪法修正案》违宪,并恢复了1996年《宪法》,直到2014年2月21日。而正是在这段时间内,总统亚努科维奇所在的地区党始终把持了总理职务。反对派每每攻击亚努科维奇独裁,但他指定的阿扎罗夫政府却是乌克兰独立以来最稳定的一届政府。不难察觉,议会反对派攻击时下政府“脱欧联俄”的目的,是要迫使阿扎罗夫内阁倒台,以便自己分享权力。当议会没能通过反对派的不信任案时,为了否定时任内阁,反对派又转而质疑2010年美国联邦最高法院对2004《宪法修正案》的审查和1996年《宪法》(如果2004年《宪法修正案》有效,那么阿扎罗夫内阁本身就不合法)。无疑,当宪法和最高法院都受到质疑时,鼓动民众上街,通过非法程序实现政体和权力变更,就天然合理了。
  诚然,美国体制会造成以上的问题,但相较于意大利、法兰西第四共和国这些议行合一的国家,美国式三权分立不是要好得多吗?注意,不同于英国的“多数代表制”(每个选区内得票数最多的党派对整个选区的席位“赢者通吃”),以上国家的议会选y举制度是“比例代表制”(每个选区内,按照各党派得票数的比例分得席位)。法国政治学家莫里斯·迪韦尔热在总结两种选举制度时,得出了一条被我们称为“迪韦尔热法则”的规律:多数代表制导致两党制,比例代表制导致多党制。并且,(1)单次投票的多数选举制阻碍小党的建立和发展,或消除现存小党;(2)可二次投票的多数选举制会促进有两大党的制度的形成,或是把现存的多党制转变为两党制;(3)两党制又容易导致建立单次多数选举制。迪韦尔热曾痛斥“比例代表制”及其导致的议会多党制摧毁了民主制度。[6]按照亨廷顿在《变化社会中的政治秩序》引用的统计数据,“在处于现代化之中的国家,不存在稳定的多党制”,这些国家中“一党制既可能是强大的,也可能是弱小的,但多党制则无一例外都是弱小的”。[7]在多党制国家中,事实上很难有一个政党能获得超过议会半数以上席位,也就是说,很难有一个政党能获得单独组阁权,执政联盟是唯一的选择。然而,参与联合内阁的党员来自两个或两个以上的政党,由于这些内阁成员缺乏党内协调机制,执政联盟分裂和内阁倒台变得异常容易。或许德意志联邦共和国是一个例外,但它有一项被我们称为“建设性不信任投票”的设置,即议会反对派提不出一个新内阁以代替现内阁,就不允许对现内阁提出不信任案。这就大大限制了议会倒阁的几率,保证了政局和政策的稳定。
  在总统制(包括我们常说的“半总统制”)国家,如果议会缺乏一个稳定多数派,它与总统和解的可能将会大大降低。正因如此,阿克曼评论道:“无论如何,我感到了极大的刺痛,因为有数据表明,结合以下两种制度的分权模式是最有害的:(1)总统由普选产生;(2)国会选举采用比例选举制。”[8]而这却恰恰是乌克兰的政治体制。除却总统与议会之间难以协调的矛盾外,议会内部多党林立也成为乌政局长期不稳的原因。
  2012年下半年,乌克兰组织了议会选举,或许正是感受到了比例代表制的后果,这次选举采用了新的选举法。450个议席中的一半,即225个议席首次采用多数代表制。但这次选举的结果却没能让这场改革发挥其应有的效力。执政党地区党共夺得185席,继续蝉联议会第一大党,但即便加上乌克兰共产党的32席,仍然没有达到半数席位。
  同时,三个主要反对党祖国党、打击党、自由党分别获得了101席、40席和37席,三者相加也没有达到半数。双方票数相近,第三方势力就成为了双方争夺的焦点,这使得乌议会极不稳定。[9]2013年12月3日,经过辩论,反对派联盟(祖国党、打击党和自由党)提出的不信任动议只获得了186张赞成票,因未能超过法定半数而遭到议会否决。[10]这进一步促使反对派通过非法程序发动民粹主义势力迫使第三方势力倒向自己。在双方力量旗鼓相当的情况下,任何一个小小的变动都可能改变平衡。但是事情往往是,一旦“变动”被人为地动员起来,就会愈演愈烈而导致失控。正如议会否决反对派不信任案的2天之后,极右翼政党自由党党魁季亚尼博科就在群众集会上宣称:“我们将从明天开始在基辅建立独立政权,基辅地方自治……”[11]在这种条件下,国家正常秩序不可能得到保证。
  综上所述,在乌克兰,宪法在权力分配上的致命漏洞导致了宪法运作的低效,这又反过来大大损害了宪法自身的权威。所有这些将导致人们更情愿选择绕开宪法和法律,直接干预政治。在这样的恶性循环中,它走向了亨廷顿所谓的“撕裂的国度”。
  二、西方民主的悖论
  记得马克斯·韦伯晚年参与《魏玛共和国宪法》的起草设计时,曾竭力主张总统普选。他的理由是,我们所处的社会是一个普遍合理化或程序化的社会,固有的法律不足以应对“非常时刻”,这时需要卡里斯玛型权威的介入来搁置法律,领导人民应对挑战。这成为了后来卡尔·施米特“主权决断非常状态”,并以此应对凯尔森法律形式主义的一大理论源头。但智者千虑必有

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