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【期刊名称】 《人权》
全球视野下人权行动计划的评估及其结果利用
【作者】 许尧
【作者单位】 南开大学人权研究中心(国家人权教育与培训基地)南开大学周恩来政府管理学院{副研究员,管理学博士}
【分类】 公民权利【中文关键词】 国家人权行动计划;人权政策;政策评估
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 25
【摘要】

1993年世界人权大会以来,采取国家人权行动计划的形式促进本国的人权保障,已经成为全球范围内1/4以上国家的政策实践。对人权行动计划的评估有助于了解计划实施的现实效果,改进后续计划的政策质量,并提升计划实施过程中的有效性。从各国行动计划的文本和政策实践来看,评估既包括来自计划实施者的“自我评估”,也包括政府跨部门委员会(小组)的综合评估,还包括政策对象、社会组织与人权专家的评估。评估的方式包括实地调研、定性评价、指标化测量及过程性监测等。评估的结果能够增进不同时期人权行动计划之间内容的衔接,为计划实施经验的积累和传递提供可能,并有助于促进计划实施周期内相关事项的优化调整。

【英文摘要】

Since the World Conference on Human Rights which was held in 1993,more than 50 countries have developed National Human Rights Action Plan (NHRAP) to promote human rights. An assessment of the NHRAP can help to understand the realities of the implementation,improve the quality of the follow-up plan,and improve the effectiveness of the plan in the implementation process. From the texts and practices of NHRAP,the assessment includes“self-assessment”from plan implementers,comprehensive assessments of inter-departmental committees (groups),and evaluations of policy objects,social organizations and human rights experts. The assessment methods include field research,qualitative evaluation,indicator measurement and process monitoring,etc. The results of the assessment can promote the cohesion between the NHRAPs in different periods,promote the accumulation and transmission of the implementation experience of the plan,and promote the optimization and adjustment of related matters during the implementation period.

【全文】法宝引证码CLI.A.1279249    
  
  

从1993年《维也纳宣言和行动纲领》号召各国拟定国家人权行动计划到现在,已经至少有57个国家颁布实施了78期人权行动计划。[1]其中,我国从2009年开始,先后制定和实施了三期国家人权行动计划,并对第一期和第二期行动计划进行了评估。2019年是我国制定和颁布人权行动计划10周年,也是第三期人权行动计划进入评估倒计时的关键节点。在此重要时间点上,回顾和总结世界各国对人权行动计划进行评估的主要做法,对完善我国的人权政策制定体系,提升人权行动计划制定、实施的科学性和有效性,具有重要的学术意义和实践价值。

一、评估在“人权行动计划”政策过程中具有重要意义

从政策研究的角度来看,“人权行动计划”作为一项国家主导的政策,其过程可以分为计划制定、计划实施、计划评估三个最为关键的环节。其中,对人权行动计划进行评估,具有重要的意义。

第一,评估能够促进对行动计划“政策效用”的全面掌握。人权行动计划可以视为一国政府对公民的一种人权承诺,表达了积极的人权建设态度。人权行动计划的制定和实施需要大量的人财物投入,但这并不意味着人权状况会必然朝着预期的方向发展,现实中政策目标与政策效果之间经常存在着不一致的现象。对人权行动计划的实施情况和效果进行系统评估,是从国家总体上来了解计划落实情况的必要步骤,也是民众了解人权行动计划实际效果的必要措施。

第二,评估能够促进后续计划的“质量提升”。政策评估的作用不仅在于了解既有政策的效用如何,其更积极的功用在于,通过评估,能够更全面地审视既有政策的利弊,并为政策的改进或终结提供基础,暨“通过评估政策进而改进政策”。这种关注评估结果价值的政策取向,也被称为“以利用为中心的评估”。对既有人权行动计划覆盖时间的统计结果显示,平均每期计划的覆盖时间为5年,这也意味着人权状态的持续改善需要持续性的政策支持,对行动计划的评估能够促进政策质量的提升。

第三,评估能够促进计划实施过程的“实化”。是否接受严格评估会影响政策实施者在实施过程中的预期和行为,从这个意义上讲,评估能够及早地把严格执行的压力传递给政策实施主体,从而使实施主体按照计划要求完成各类项目。相反,评估缺位则容易使实施环节由于缺乏必要压力而导致“走过场”,比如泰国国家人权委员会在泰国接受普遍定期审议时表示,“由于(泰国)缺乏有效监督和评价机制,那些并未因其不作为而承担责任的政府部门没有严格执行行动计划”[2]。

第四,评估有助于向国际社会分享经验和教训。各国通过人权计划来促进人权保障,是国际社会高度关注的事项,通过评估得出的经验和教训,能够为其他打算制定人权计划的国家提供参考。

从各国对评估的相关实践来看,瑞典、中国、坦桑尼亚、芬兰、巴西、墨西哥等国家均对系统评估行动计划的实现情况提出了明确的要求;同时,多数行动计划中缺乏对如何进行计划评估的说明或具体规定,评估机制薄弱被视为现有国家人权行动计划的普遍缺陷。[3]

二、评估主体及框架性机制

政策评估的实施首先要明确评估的主体和框架性的机制。区别于单个领域的具体政策,国家人权行动计划具有政策内容广泛性、实施主体多元性、项目之间的强关联性等特征。这些特征决定了很难确定某个在具体领域有专长的单一主体(组织)来对计划的整体进行评估,需要采取更为综合性的评估框架。从各国对评估的规定及做法来看,主要包括如下三种情况。

(一)计划实施主体的自我评估

计划实施主体最了解计划的实际进展情况,评估的最终目的是系统而全面地了解计划实施效果与计划目标的吻合度,总结计划实施的经验和教训,在这些方面,计划的实施主体都具有比较明显的优势。在坦桑尼亚、中国等国家的计划评估过程中,实施主体所提供的自评报告是评估活动展开的重要基础。

案例1:坦桑尼亚对人权实施状况的监测和评估。[4]国家人权行动计划预计在五年内实现,人权与善治委员会作为中央监测机构将承担确保行动计划全面实施的职责。各实施主体和对执行某部分计划负有责任的机构应向人权与善治委员会提交情况报告,该情况报告应符合人权与善治委员会所制定的格式,设置总目标、具体目标和绩效指标,阐明执行主体为达到这些目标所采取的行动,以及这些行动符合绩效指标的情况。法宝

案例2:中国以实施主体的自评报告为基础进行计划评估。中国在计划评估过程中明确要求有关部门和单位对各自所涉《国家人权行动计划》任务的执行、落实与完成情况进行自我评估,提交书面评估材料。在评估过程中,国家人权行动计划联席会议机制和评估小组多次召开工作会议,对照《国家人权行动计划》中各项指标,对各部门、各单位的自我评估情况进行逐条核实和研究,并通过信函、通话等多种方式广泛征求联席会议机制成员单位和社会各界的意见和建议,最后形成了《〈国家人权行动计划(2009—2010年)〉评估报告》。[5]在对《国家人权行动计划(2012—2015年)》的评估中,也采取了基本相同的做法。

(二)政府内部跨部门委员会(小组)的综合性评估

人权在各国都属于高度政治化的领域,因为它直接涉及到公民与政府的权利义务关系,涉及国家政权的合法性程度和国际形象。这也就决定了政府会更倾向于在人权行动计划评估中占有主导权,从而加强政府对该话题的实际控制。所以,各国普遍采取了跨部门的联席会议(小组)机制来实施对行动计划的评估。案例3—案例6例举了不同国家采取的名称各异但结构非常相似的综合性评估机制。

案例3:瑞典的“部门间人权工作小组”评估机制。[6]瑞典先后制定实施了两期人权行动计划。在第一期计划实施结束时,对执行情况进行了系统评估,评估活动由时任帕尔梅国际中心秘书长托马斯·哈马伯格(Thomas Hammarberg)主持。瑞典成立了部门间人权工作小组,政府所有部委都向这个工作小组派出了自己的代表,该小组对计划的执行情况进行连续的评估,要求在行动计划结束后,提交总结报告,如果计划中的某项方案没有实施,需要在备忘录中交代其原因。

案例4:印度尼西亚的“联合秘书处”评估机制。印尼在实施第四期人权行动计划过程中,设立了联合秘书处来负责计划的监测和评估。联合秘书处包括国家秘书处、法律和人权部、社会事务部、内政部、国家发展规划部、外交部等机构成员。还在各级政府设有经过改进的评估和监测机制。[7]

案例5:中国的“国家人权行动计划联席会议”评估机制。中国在第一期人权行动计划中规定,“由国务院新闻办公室和外交部牵头、立法和司法机关以及国务院相关职能部门组成的国家人权行动计划联席会议机制,负责统筹协调本行动计划的执行、监督和评估工作”[8]。在第二期人权行动计划延续了这种做法:“《行动计划》由国务院新闻办公室和外交部牵头的国家人权行动计划联席会议机制负责实施、监督和评估”[9]。在2018年进行第三轮普遍定期审议的国家报告中,再次明确表示:“中国成立了由50多家部门组成的国家人权行动计划联席会议机制,负责行动计划的制定、实施和评估”[10]。

案例6:芬兰“基本权利和人权网络”的评估机制。芬兰在参加普遍定期审议时承诺,更有效和更系统地监测落实人权的情况。作为这一承诺的组成部分,新建立的由代表所有部委的联系人组成的基本权利和人权网络将监测国家人权行动计划的实施情况,并编写政府人权政策报告。该网络将分析芬兰的基本权利和人权状况,包括履行芬兰的人权义务和承诺的情况,并分析相关的定期报告。[11]

(三)政策对象、社会组织与人权专家的参与

政策对象、人权专家和社会组织对评估的参与是确保评估结果客观性、中立性、权威性的重要因素。政策对象是政策目标群体,对社会状态的感知最直接和最敏感,也最有资格来评价人权政策是否符合民众的需求和预期,但政策对象规模庞大、种类繁多,只能通过某种代表的形式来进行评估,或者作为被调查对象来间接参与评估;社会组织能够代表某一类人群表达相关政策的结构性影响,其缺陷是容易看到局部而无法从社会整体上分析问题;人权专家能够更系统、专业、权威地为计划评估贡献力量,缺陷是对社会实践的丰富性和多元性感知不深切。上述三类主体在评估中各有优劣,在既有的对计划评估中,多数都特别强调了相关主体在计划评估中的综合作用。

比如,坦桑尼亚要求:“民间组织将参与监督过程,以提高评估的透明度和客观性,他们将被邀请出席进度报告的讨论并作专题报告,以使计划执行中存在的缺点得到关注”[12]。韩国在参加第三轮普遍定期审议时表示,“2013年,对负责监测和评估《国家人权行动计划》执行进度的外部顾问团进行重组,以吸收社会团体和专家代表参加”[13]。中国在对第一期计划的评估报告中介绍道,“联席会议机制组织中央国家机关有关部门和单位、人民团体、非政府组织以及南开大学、上海社会科学院、中国社会科学院、中央党校等高校和科研机构的人权专家成立了评估小组,汇集各方面资料,对《行动计划》的执行情况进行认真的评估总结。”[14]在第三期国家人权行动计划中要求,“国家人权行动计划联席会议机制开展阶段性调研、检查和评估,引入第三方评估机制,及时公布评估报告”。

三、人权行动计划评估的方式方法

人权行动计划的评估涉及采取什么样的方式方法来获取、分析和验证信息,以何种结构来衡量和表达计划实施效果等问题。

(一)实地调查与信息交叉验证

评估工作需要大量的关于计划实施状态的信息,而实地调研是获取一手信息的最常用的办法。其中涉及问卷调查、深度访谈、半结构访谈、焦点团体等多种多样具体的信息获得和处理的方法。

比如,立陶宛在计划中详细地规定了监督和推进计划实施的举措和办法,要在2002年10月到2003年10月中展开实地调研,规定了对每一类主体调研的方式和样本量、问题量等,比如对残障人士的调查,采取深度访谈的形式,样本量为20人,包括20个半结构的问题;2002年对一般民众的调查,采取典型调查的方式,样本量为1,000人,包括60个指标;对老年人的调查采取焦点团体和典型调查两种方式等。[15]

又如,2010年11月,中国的联席会议机制启动了第一期行动计划的终期评估工作,国务院新闻办公室组织新闻单位、人权专家赴上海、四川等地进行调研,听取各界人士的意见和建议。中国人权研究会先后组织人权专家和非政府组织代表赴北京、天津、山东、广东、福建、浙江等地进行实地调研。[16]2015年7—12月,为对第二期行动计划进行客观评估,国务院新闻办公室多次组织新闻单位、人权专家赴北京、辽宁、上海、江苏、江西、广东、广西、青海、新疆等地采访、调研,听取各界人士、社会民众的意见和建议。中国人权研究会多次组织人权专家和社会组织代表赴北京、天津、重庆、大连、济南、武汉等地,就计划落实情况进行调研。[17]这种做法有助于获得对计划实施效果的真实认知,避免对实施主体自评报告的过度依赖,能够通过交叉验证来获得对现实的全面客观认知。

(二)定性评价与指标化测量相结合

人权行动计划中各种项目的表达方式很大程度上决定着后期的评估方法,用数字化表达的内容,很容易在后期评估时,直接用数字测量和对比的方式来加以衡量;涉及制度变革、法律修改、条约签署等内容的计划,也容易在后期直接加以评判;有些比较模糊的表达则只能继续采取以定性为主的评估办法,比如,“加速……进程”“支持……项目”“完善……方案”“加强……能力”“改善……状态”等。

具有明确评估要求的国家多数要求采取定性与定量相结合的评估办法。数字化的定量的表达方式,能够精确地表示某种具体项目的实际进展情况,但存在数字的获取需要较大成本、设置的指标无法真实全面反映特定权利的实际保障水平等缺陷。芬兰在其计划中强调,人权的测量与计划实施情况的评估既需要定性的判断,也需要全面准确的计划实施信息和对人权进行量化的指标化衡量,指标包括结构性指标、过程性指标、结果性指标等三类。

在定性和定量指标的应用方面,各国有多元化的实践探索。案例7—案例9例举了三个比较典型的国家和做法。

案例7:芬兰将评估指标细化到了每个具体的项目。芬兰的人权行动计划非常详尽,在每个具体的项目中,都明确了项目名称、项目内容、法律基础、负责部门、评价指标五个部分。[18]这些指标有些是定量的指标,有些是定性的指标,都表达着每个项目的“成败评价标准”[19]。将评估指标具体到每一个项目,作为行动计划实施的衡量标准,这种结构性安排充分表达了国家对有效实施行动计划的充分重视,也有利于实施者在落实过程中增强目标指向性。

案例8:巴西开发和使用人权指标制度。[20]制定指标的主要协调机构是社会统计委员会,该委员会为了提高官方统计资料的质量,将人权观点结合到不同社会指标中。在制定政策时有大量可供参考的指标资料库,包括DATASUS、家庭补助登记处和学校普查处等,从2008年开始,政府进行的研究都采取了从人权观点看问题的办法。2010年,为制定《国家人权指标制度》,联邦政府与人权高专办和其他联合国机构合作,推出一个国际合作项目,按照人权高专办建议的方法将有关公民、政治、经济、社会和文化权利的组成部分安排在适当位置。

案例9:墨西哥对部分内容的指标化衡量。为了评估“保护人权维护者和记者机制”的有效性,在《国家人权方案》中纳入了一项指数,该指数显示,2013年实效水平为92%,2014年为92.2%,2015年为92.75%,2016年为92.94%。[21]

除上述外,不少国家在计划中明确要求要尽可能采取指标化的评估。比如,澳大利亚在其2012年制定的行动计划中,要求开发出针对国家反种族歧视战略的评估指标[22];马拉维在其计划中表示:“适当的数据统计和指标记录将被确定和发展运用,以便更好地评价应用人权条约条款所达到的进步和提高”[23]。坦桑尼亚要求:“无论是中期报告还是最终报告都应包括一系列人权保障效果的指标,这些指标有的包含在国家人权行动计划中,有些则通过人权与善治委员会、执行机构间的共同协商确定”[24]。玻

  ······我我我什么都没做

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