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【期刊名称】 《地方立法研究》
人工智能在立法领域的应用与展望
【英文标题】 The Application and Prospect of Artificial Intelligence in the Legislative Activities
【作者】 高绍林张宜云
【作者单位】 天津市人大常委会法工委{原主任},中国法学会立法学研究会{常务理事}、天津市法学会地方立法学会{会长}天津市人大立法研究所{助理研究员,法学博士}
【分类】 人工智能【中文关键词】 立法;人工智能;应用
【英文关键词】 legislation, artificial intelligence, application
【期刊年份】 2019年【期号】 1
【页码】 45
【摘要】 人工智能与法的结合是科技发展的客观趋势,也是新时代法治建设的必然要求。人工智能较早应用于司法、执法领域,在立法领域的应用则相对滞后。天津市人大常委会法工委积极探索人工智能在立法工作中的应用,并取得了显著成效。但当前人工智能在立法领域的应用,也存在不少问题,如人大信息化建设需进一步融合,法律知识图谱有待突破,立法人工智能领域人才严重匮乏。本文对人工智能立法未来发展的总体目标、发展的重点和主要应用场景进行了展望。
【英文摘要】 The combination of artificial intelligence and law is the objective trend of the development of science and technology and the inevitable requirement of the construction of the rule of law in the new era. Compared with the application of artificial intelligence in the field of justice and law enforcement, the application of artificial intelligence in the legislative field is relatively late. The Legal Committee of Tianjin Municipal People’s Congress actively explored the application of artificial intelligence in the legislative work and achieved remarkable results. However, there are still many problems in the current application of artificial intelligence in the field of legislation, such as the need to further integrate the informatization construction of the people’s congress, the need to break through the legal knowledge map, and the serious shortage of talents in the field of legislative artificial intelligence. This paper speculates on the general goal, development focus and the main future application scenarios of artificial intelligence in the Legislation.
【全文】法宝引证码CLI.A.1252689    
  一、法律人工智能的兴起和立法人工智能的现状
  (一)法律与人工智能的结合是科技发展的客观趋势
  法律离不开社会,社会的变化必然会给法律带来新的课题。2018年10月31日,习近平总书记在主持中共中央政治局就人工智能发展现状和趋势举行的第九次集体学习时强调,人工智能是引领新一轮科技革命和产业变革的重要驱动力量和战略性技术,具有溢出带动性很强的“头雁”效应。
  法律与人工智能的结合也是现代信息化社会发展的必然趋势,二者的结合给传统的法律工作和法学研究带来深刻的变化。早在1983年,龚祥瑞、李克强在《法学杂志》上发表的《法律工作的计算机化》,颇具预见性地指出,现代社会是一个信息化的社会。社会交往频繁,各种信息激增,有所谓“信息大爆炸”之称。法律工作者使用电子计算机不仅可以节省大量时间,提高工作效率,更重要的是能够全面掌握和分析各种有关信息,而不遗漏重要的东西。并且电子计算机没有好恶、亲疏等感情因素,在某种程度上可以避免法律工作者凭自己的情感、一时的冲动来处理问题。国外一些学者指出,社会科学化——科学向社会机体的全部毛孔进行全面渗透的纪元开始了,法律工作的计算机化是这一新纪元的必然产物。[1]2016年开始,人工智能技术开始较多地应用于法律领域,在司法、执法领域开发出了一批较好的技术解决方案,为法律从业者节省了大量时间,大大提高了工作效率,有效降低了司法、执法和法律服务成本。
  (二)法律与人工智能的结合是新时代法治建设的必然要求
  法治是治国理政的基本方式,是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。全面依法治国是国家治理的一场深刻革命。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须坚持全面依法治国,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。中国特色社会主义进入新时代,中国特色社会主义法治建设也进入新时代。党的十九大报告提出,深化依法治国实践,必须坚持厉行法治,推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。
  新一代人工智能的迅猛发展,给国家治理和法治建设带来了新机遇和挑战。目前,加快发展新一代人工智能已经被提升到国家战略层面,未来国家将通过加强领导、做好规划、明确任务、夯实基础,促进人工智能同经济社会发展深度融合,推动我国新一代人工智能健康发展。2018年10月31日,习近平总书记在主持中共中央政治局集体学习就明确指出,要加强人工智能同社会治理的结合,开发适用于政府服务和决策的人工智能系统,加强政务信息资源整合和公共需求精准预测,推进智慧城市建设,促进人工智能在公共安全领域的深度应用,加强生态领域人工智能运用,运用人工智能提高公共服务和社会治理水平。当前,“人工智能+法律”已经成为新一代人工智能产业的一个热点。建立在互联网、大数据、云计算基础上的新一代人工智能技术,正在与法律的各个环节进行不断地融合,将会对法律信息获取、生产、加工、供应和法律人才培养等方面带来巨大影响。因此,人工智能与法律的结合是新时代我国法治建设的必然要求和必然选择。[2]
  (三)法律与人工智能的结合方兴未艾
  就法律领域而言,近年来我国的立法和司法公开让更多法律数据得以被搜集和利用,法律数据的结构化特征让人工智能在这一领域的应用有了更好的基础,法律服务本身的知识服务特征也让人工智能有了更多可行的应用场景,这些都让人工智能在法律领域的发展尤其值得期待。例如,在司法领域,IBM公司向市场推出基于智能认知系统的智能律师ROSS;浙江省高级人民法院庭审引入人工智能程序做笔录;无讼创始人发布国内首款法律人工智能机器人“法小淘”,可以根据语音为用户分析案情,回答法律问题并匹配律师,还可诊断和提示企业的法律风险并给出有针对性的建议;重庆研发的法律机器人“大牛”完胜6名资深律师;等等。
  与人工智能在司法、执法领域的应用相比,人工智能在立法领域的应用步伐相对较慢。为落实党的十九大报告提出的科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治的要求,立法工作任务越来越重、要求越来越高、难度越来越大。《立法法》修改后,地方立法的主体扩大到所有设区的市,地方立法主体激增,立法人才储备严重不足,仅仅依靠传统的人力工作方式很难实现党的十九大报告提出的科学立法、民主立法、依法立法的要求,因而迫切需要人工智能技术为立法工作提供及时、准确、有益、有效的辅助,立法人工智能技术的发展是时代的呼唤,也是广大立法工作者的期盼。
  二、人工智能在立法领域的应用——以天津为例
  面对日益复杂、繁重的地方立法工作,特别是规范性文件备案审查,天津市人大常委会法工委在2014年年初,提出了开发一套法律应用系统辅助立法的设想。经多次深入考察和调研,天津市人大常委会法工委决定与北大英华科技有限公司合作,并以“北大法宝”法律数据库为基础,共同研发一套具有人工智能雏形的规范性文件备案审查系统。2014年9月,全国首个运用人工智能技术的法律应用系统在天津正式投入使用。其主要功能有:①与“北大法宝”信息数据库链接,实时更新完善法律数据信息,能够保证作为审查依据的法律数据更新得及时、完整和全面。②系统内设置开放的备案审查敏感词,可以实时更新备案审查的对象要求。③可以实现对备案审查对象的全文比对、敏感部分标注,为深入审查筛选出重点。④与备案库对接,实现对报备的政府规章和其他规范性文件进行常态化审查,还可以对往年的政府规章、规范性文件进行追溯性审查。⑤具有辅助立法功能。可以把地方性法规草案导入该系统,将其作为审查对象,与上位法进行比对,从而实现对地方性法规草案合法性的初步审查。⑥系统操作生成的审查结果能够自动保存在系统中,可以随时查看,并且自动生成备案审查报告。近期,这套系统正在升级为九个子系统,包括提供立法项目管理、草案意见征集、法规文件公开、法规文件报备、法规文件审查、法规文件清理、立法资料管理、立法(后)评估、立法大数据分析等,涵盖了立法工作的主要环节。
  4年多来的实践表明,人工智能的引入,使得备案审查的工作效率和准确性得到明显提高。能够常态化地进行法规清理,及时发现与国家法律行政法规不一致、不适应的问题,为启动修改、废止法规提供基础材料。2014年以来,天津市人大常委会法工委全面实现了对政府规章和规范性文件的主动审查,并对2014年之前报备的文件进行追溯性主动审查,对自身制定法规草案进行合法性预审查,促使天津市地方立法工作的质量和效率明显提高。2016年完成了对天津市172部地方性法规的全面清理,对23件次地方性法规不符合法律、行政法规规定的条款,分三批进行了修改;对两部政府规章和4件区人大常委会的决议决定提出审查意见,促使制定机关自行做出了纠正处理,有力维护了法制统一。2017年又分两批修改了相关的8部地方性法规。2018年按照全国人大常委会要求,开展了对生态环境保护领域法规的全面清理,对《天津市大气污染防治条例》等7部生态环保领域的地方性法规进行了打包修改。可以说,这套系统对天津地方立法工作发挥了一定的辅助作用,并得到了全国人大常委会法工委有关领导的肯定。
  与此同时,天津市人大常委会法工委充分利用移动通信技术,使人大代表、专家学者参与地方立法工作更加方便、更加快捷、更有实际效果。2016年4月,天津市人大常委会法工委注册开通了天津科学立法微信平台,将人大代表、立法咨询专家以及与立法项目相关的各部门相关同志都加入了平台,以不同的立法项目分成不同的微信群。通过微信平台及时发布立法相关信息,随时讨论立法相关问题,使大家参与立法活动更加方便、更加广泛、更加深入,通过平台发扬民主、集思广益、凝聚大家的共识。
  三、立法人工智能应用存在的主要问题
  (一)人大信息化建设需要进一步融合
  信息化是立法人工智能应用的基础条件。政务信息化工作,在许多地方人大还是一个短板。立法人工智能应用首先要解决基础数据问题。大数据是原料,云计算是工具,算法是技术,三者的有机结合才是人工智能。按照华宇元典法律研究专家的观点,法律大数据通常有三个维度,一是数据要实时在线并能实时分析;二是数据和业务的有机闭环,数据需要来源于真实的客户使用场景;三是让机器认识法律,打破数据孤岛。[3]法律人工智能系统就是基于多元融合的法律大数据,以机器学习实现法律认知,提供法律知识服务的一体化分析平台。这就需要实现法律大数据的归集、开放和共享。当前,地方人大、政府各部门之间以及中央和地方之间的信息归集和开放共享还远远不够。
  (二)法律知识图谱有待突破
  所谓知识图谱,是显示知识发展进程与结构关系的一系列各种不同的图形,用可视化技术描述知识资源及其载体,挖掘、分析、构建、绘制和显示知识以及它们之间的相互联系。具体来说,知识图谱是用可视化的图谱形象地把复杂的知识领域通过数据挖掘、信息处理、知识计量和图形绘制而显示出来。[4]法律知识图谱的核心是机器能够模拟法律人的真实法律逻辑,即:将法律人积累的经验、思维方式转化为算法。基于知识图谱,探索解决现有深度学习技术缺乏法律推理能力和解释性的问题。以“法律知识图谱”为核心,基于“法律认知引擎”技术构建,将机器对于法律的认知能力转化为具体服务接口,与不同业务场景下的智能服务应用结合,为各类法律工作者提供智能业务辅助。1970年布坎南和海德里克(Buchanan and

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