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【期刊名称】 《河南大学学报(社会科学版)》
集体议事机制在检察办案中的功能定位与完善
【英文标题】 The Function and Improvement of the Collective Discussion Mechanism in the Procuratorial Work
【作者】 赵培显李思远
【作者单位】 国家检察官学院上海市人民检察院第二分院
【分类】 检察院
【中文关键词】 议事机制;检察官联席会议;检察委员会;检察官办案责任
【英文关键词】 discussion mechanism; joint meeting of prosecutors; procuratorial committee; prosecutors handling responsibilities
【文章编码】 1000-5242(2018)06-0077-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 77
【摘要】 集体议事机制是汇集专家学者攻克疑难杂案的一种工作方式。检察机关的集体议事机制主要包括“小会诊”检察官联席会议和“大会诊”检察委员会议事机制,该机制有助于凝聚集体智慧,克服办案“孤岛效应”,但也存在着司法亲历不足、弱化个人责任的倾向。从根本上来说,检察机关议事机制与检察官独立办案并不相悖,集体议事机制下检察官办案仍应相对独立,同时也应当强调检察官办案责任的独立兑现。司法责任制的落实要求突出检察官在司法办案中的主体地位,重塑检察官与“小会诊”“大会诊”之间的关系,在发挥检察官联席会议制度的前置过滤功能的同时,也应当发挥“小会诊”“大会诊”对检察官办案的监督制约功能,坚持“谁决定、谁负责,谁改变、谁负责”,进一步完善检察官办案责任制,完善检察官办案责任独立承担机制。问责并非司法责任制的终极目的,还应健全检察官办案职业保障机制,问责与豁免不可跛行。
【英文摘要】 The collective discussion mechanism is a working method that brings experts and scholars together to solve hard cases. Thecollective discussion mechanism of the procuratorial organs mainly includes the joint meeting of prosecutors called “minor consultation” and discussion mechanism of procuratorial committee called “major consultation” . The collective discussion mechanism contributes to unitecollective intelligence and overcome the “island effect” of handling cases. Meanwhile there is the tendency of judicial experience deficiencyand weakening personal responsibility. Fundamentally, the collective discussion mechanism is compatible with the prosecutors’independentcase handling mechanism. Under the collective discussion mechanism, the prosecutors’independent case handling should still be relativelyindependent. At the same time, the prosecutors’responsibility to handle the case independently should also be emphasized. Theimplementation of the judicial responsibility system requires emphasizing the prosecutors’dominant role in judicial cases, remodeling therelationship between prosecutors and “minor and major consultations” . In addition to the pre-filter function of the joint meeting ofprosecutors, we should also emphasize minor consultation and major consultation’s function on supervising and restricting the prosecutors’ case handling, insist on the “who decides, who is responsible, who changes, and who is responsible” principle, to improve theprosecutors’responsibility system of handling cases, and perfect the prosecutors’responsibility of handling cases independently. Accountability is not the ultimate goal of the judicial responsibility system. It is also necessary to improve the prosecutor’s occupationalprotection mechanism for handling cases. Accountability and exemption both are indispensable.
【全文】法宝引证码CLI.A.1251459    
  
  在我国一体化的检察权运行体系中,集体议事机制既是检察权运行的重要体现,也是检察办案的工作模式。集体议事机制在检察办案中主要表现为检察官联席会议和检察委员会两种形式,两者均是凝聚集体智慧、指导检察办案的重要形式,彼此存在紧密联系,但在实际运行中又有很大不同。新一轮的司法体制改革要求以司法责任制为“牛鼻子”,厘清集体议事机制之间、集体议事机制与独立办案的关系,才能落实、兑现检察办案中的司法责任,同时才能有效发挥检察机关业务专家的引领作用,强化对检察办案的指导、监督与制约,进而优化检察办案的方式、方法,提升办案质量。
  一、检察机关议事机制的理论与实践
  (一)检察机关议事机制理论渊源
  检察机关议事机制,主要指的是针对检察办案过程中出现的重大、疑难、复杂案件,汇集相关检察办案业务专家,针对疑难杂案进行集体讨论、分析和研判的一种工作机制。所谓“议”,是指议论、商议等,这就必须要求两人以上参与才能够形成议论、商议的格局,检察机关的议事机制在本质上是一种集体性的议事形式,这种机制也是凝聚集体智慧来指导实践办案的工作模式。在新一轮司法体制改革进程中,主任检察官制度在强化了以主任检察官为核心办案组织独立性的同时,进一步明确了办案检察官的权力与责任,成为贯彻落实司法责任制的重要举措。但与此同时,各个办案组之间的相互独立产生了“办案孤岛”效应,在一些重大、疑难、复杂尤其是多领域交叉的案件面前,仅靠一个办案组往往会难以应对,这种情况下也需要“专家会诊”凝聚集体智慧,共同攻克难题。检察机关议事机制的特征就在于,面对一些重大、疑难、复杂案件,由多名富有经验的检察业务专家进行讨论、研判,能够以集体智慧克服独立办案组的“孤岛效应”。从这些特征出发,既有的检察委员会制度应当属于检察机关议事机制的一种表现形式,同时结合新一轮司法体制改革对检察官办案责任明晰与放权的背景,检察机关在检委会这一集体议事机制以外,探索产生了以检察官为主要参与主体的检察官联席会议,当属于另一种议事机制,从而形成了“大会诊”检委会与“小会诊”检察官联席会并存的新型议事格局。
  (二)检察机关议事机制运行实践
  1.检察委员会议事机制。检察委员会制度为我国所独创,其概念最早产生于新中国成立前的中央苏区,1979年通过的《人民检察院组织法》正式确立了检委会制度,明确规定检委会实行民主集中制,在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题,成为中国特色检察制度的重要组成部分。各级检察院检察委员会委员人数为单数,因级别的不同,组成人数也有所不同,由县级检察院7-15人到最高人民检察院的17-25人不等。在检委会成员中,不乏各办案部门主要责任人,其中相当一部分是检察业务专家,或是有着检察业务专家经历后担任检察领导职务者。在实践中,检察委员会发挥着多项职责功能,其中对于重大、疑难、复杂案件的审议和讨论是一项重要内容。结合检委会成员情况与其实际履职功能,检委会可以说已经成为一种常设的集体议事机制,在重大、疑难、复杂案件面前,检委会凝聚集体智慧,能够应对一些检察官或办案组无法独立解决的问题。但长期以来,这种“大会诊”的集体议事机制也存在办案责任难以区分、检察官办案依赖等问题。
  2.检察官联席会议事机制。检察官联席会议,是在推行员额制改革、主任检察官办案责任制的基础之上,各业务部门的负责人召集主持,以检察官为主要参加主体,就重大、疑难、复杂案件或其他重要业务问题进行集体讨论的议事机制。检察官联席会议与主任检察官制度密不可分,主任检察官制度是在综合了上一轮司法体制改革中主诉检察官、主办检察官制度的实践经验基础之上,探索产生的一项新型办案组织,一般由主任检察官、入额检察官、检察官助理和书记员组成的一个办案团队。这种办案组织与检察官的员额制、司法责任制改革相得益彰,通过“放权”于主任检察官,在一定程度上重新配置了原有的汇报、审批制度,进一步明确了权力责任主体,有利于案件质量的提升和司法责任制的落实。但随之而来的是,每个组别的办案重点不同,也逐渐形成了不同专业的“办案孤岛”,有些重大、疑难、复杂案件,仅靠一个主任检察官领导下的办案组力量予以应对,有时会显得难以招架。随着员额制的逐步落实,各地虽然情况不一,但作为精英化道路的一项重要举措,检察系统内的入额检察官人数有限,而作为“精英中的精英”,主任检察官人数更是少之又少。实践中探索产生的检察官联席会议制度则旨在通过凝聚这极少数精英所具有的集体智慧,对疑难杂案进行“专家会诊”,以解决检察工作中遇到的难题,是对司法智力资源的优化配置。
  检察官联席会议并非是一级办案组织,目前我国《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》等相关法律也并未就检察官联席会议作出明确规定,而在最高人民检察院于2015年10月28日公布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》中,仅就部门负责人可以召集本部门的检察官召开联席会议,以及检察官联席会议讨论内容及作用做出了概括性的规定。在实践中,检察官联席会议有两种形式,一是由主任检察官组成的主任检察官联席会议,二是由入额检察官组成的检察官联席会议,北京、天津、辽宁、河北、江苏和浙江等地区检察机关对检察官联席会议进行了实践,[1]而上海探索产生了主任检察官联席会议。无论是主任检察官联席会议还是检察官联席会议在本质上都是一种集体议事机制,并且笔者在调研的过程中发现,这种集体议事机制检察机关不同业务部门也应根据检察官的人数有所调整。例如公诉部门入额检察官较多,那就有必要在此基础上建立主任检察官联席会议制度;而有的部门入额检察官较少,主任检察官少之又少,那么就有必要建立入额检察官联席会议,主任检察官作为入额检察官的一员,也当然属于检察官联席会议的重要组成人员。
  3.两种议事机制之间的区别与联系。检察委员会是在检察长的主持下,讨论决定重大案件和其他重大问题的决策机构。我国的检委会是法律明确规定的一项制度,既是一种业务型的集体领导机制,也是一种业务型的集体议事机制。之所以称之为“集体”,是因为检委会的组成人数为多数,即最少在七人以上,其成员由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察员构成;之所以称之为“议事”,是因为在重大、疑难、复杂案件或其他法律规定的案件面前,需要检委会成员进行商议、讨论和研判,以此来凝聚集体智慧,并最终做出决策。检委会群议群策的过程,也是法律适用的过程,检委会最终做出的决定,无论是针对程序还是实体,都会产生相应的诉讼程序,因而具有十分明显的司法属性。此外,检委会通过群议群策得出结论、做出的决定,检察官必须要执行。从这个角度来看,检委会决定又具有明显的强制性。
  相比之下,检察官联席会议虽然也是一种集体议事机制,但由于我国相关法律法规并未就检察官联席会议进行明确规定,检察官联席会议主要定位于为检察官办案提供意见、指导,因而在现有“办案检察官、主任检察官、检察长(检委会)”的三方关系以外,检察官联席会议并非办案组织。检察官在办案的过程中集体讨论也可认定为一种法律适用活动,但其讨论后得出的结论并不必然会引发后续的诉讼程序。此外,检察官联席会议中讨论、研判得出的结论仅供检察官参考,并不必然要求检察官执行,因此联席会议集体议事后的结论对于案件的承办人来说,并不具备强制力。
  二、集体议事机制的价值与局限
  集体议事机制是群体性决策的一种表现形式,群体性决策由多人参与、共同研判,一般都是遵循简单多数的原则,最终得出统一的结论。从这个角度来看,检察系统内的大会诊检察委员会议事机制以及小会诊检察官联席会议在本质上都是一种群体决策。结合检察机关的司法、行政的双重属性,检察机关集体议事机制具有以下价值与局限:
  (一)集体议事机制的价值
  1.凝聚集体智慧,为案件公正处理提供保障。作为集体智慧的重要体现,检察机关的集体议事机制都是由独立的个体组成,其中检委会是由检察长、副检察长、专职委员和部分资深检察员等人员组成,检察官联席会议则是由主任检察官、入额检察官分别组成或二者共同组成,这些成员基本都是有着丰富经验的办案人出身,在充分发挥成员积极性的基础之上,对成员所提出的决策方案进行综合、对比与研判,这有助于凝聚集体智慧,在群策群力的基础上能够得出更为全面的认识。这种集体性的议事机制,虽然效率可能不如个人决策,但是在重大、疑难、复杂尤其是专业性较强的案件上,检察机关集体议事机制能够发挥“专家会诊式”议事的价值,做出更为专业、科学、合理的决策或意见,从而提升案件办理质量,有助于案件的公平、公正处理。
  2.实现司法民主,为法律的统一适用提供保障。司法民主的表现形式多种多样,我国法院系统的合议制、专业法官会议制度和审判委员会制度,英美法系国家的陪审制,以及我国检察机关检察委员会制度、检察官联席会议等都应当属于司法民主的实现方式。这种司法民主体现在集体议事机制中,一方面是每位参与成员对于案件观点、意见的表达,不同的办案经历、知识背景对于类似的案件往往也会出现观点不一的情况,该机制有助于发现案件中更为细致的问题,实现议事讨论的全面性;另一方面则是在汇总个人观点的基础之上,总结归纳同类案件规律、特点以及处理策略,并在各个办案组织之间推而广之,这有助于解决同类案件的法律适用的统一性问题。
  3.实现制约监督,为检察官规范办案提供保障。新一轮司法体制改革强调检察官办案的独立性,主任检察官制度是司法体制改革中对检察官进行放权的一项重要举措,也是司法责任制“谁办案、谁负责,谁决定、谁负责”的配套制度。权力容易被滥用甚至产生腐败,检察官的独立办案权也不例外,检察机关集体议事机制在发挥议事作用的同时,也行使着监督、制约的功能。以检委会为例,在对重大、疑难、复杂案件进行讨论、研判的同时,也是对这些案件进行审查、监督的过程,如海南省2011年上半年对2起议案进行更正的同时,也指出了相关业务部门在办案过程中存在的问题。[2]检察官联席会议制度亦是如此,参与联席议事的成员在对案件讨论的同时,也是对案件办理过程中可能存在的问题进行核查的一个过程,对办案程序中的违法、违规行为能够形成及时、有效的制约监督。
  (二)集体议事机制的局限
  1.议事者的亲历性不足,不利于司法亲历原则的落实。办理案件的过程,既是对办案程序亲身经历的过程,也是对证据客观性、关联性与合法性进行综合审查判断的过程,对于其中的主观性证据如犯罪嫌疑人供述、证人证言及被害人陈述等需要对相关人员进行讯问、询问后核查,对于客观性证据如物证、书证等根据办案需要有时也需要现场勘验、走访和调查。由此来看,司法亲历原则是检察办案中一项重要的原则,办案人员对全案进行审查判断的过程,也是一个高度强调司法亲历的过程。而无论是检委会还是检察官联席会议,都是通过承办检察官对案件情况进行总结、汇报后进行讨论、研判,这种集体议事机制在形式上经常表现为“听听汇报、读读材料”,容易造成对案件信息了解不全面、不对称情况的发生,进而影响议事效能,不利于司法亲历原则的贯彻落实。
  2.集体决策会弱化个人责任,不利于司法责任制的落实。“有权必有责”是权责一致的基本要求,有权无责将会使司法责任制空泛或弱化。以检委会决策为例,集体做出的决策在出现了问题时往往面临着“责任分散、难以追究”的情况,有着“集体决策、集体负责”之称的集体议事机制,在司法责任面前呈现出的却是“集体负责、但无人负责”的怪象。责任承担机制的弱化,有可能导致检委会成为检察官办案风险转移的“避难所”。因此,承办检察官提交检委会讨论的案件常常是“有风险有压力”的案件但不一定是“重大案件”,许多案件在提交检委会之前已经是确定了处理意见的“定案”,召开检委会也仅仅是将案件的处理加注“集体决策”的标签,以此转移风险和分担办案责任。[3]相比之下,检察官联席会议虽然也是集体决策,但由于其决策对于承办检察官没有强制力,承办检察官可以提请讨论具体案件,但最终的处理仍然需要检察官在职权范围内独立决定,其责任也没有得以转移。
  3.集体决策行政化,与检察官办案司法化改革相冲突。新一轮司法体制改革中,围绕破除司法的行政化、地方化出台了一系列的举措,检察机关的人财物省级统管、主任检察官办案制等,都旨在恢复检察机关的司法属性。检委会是检察机关内部最高的业务决策机构,也是一个特殊的司法主体,但审批制的办案模式行政色彩较强,或多或少地削弱检委会应有司法职能作用的发挥。检察官联席会议则是一种非正式的议事组织,不履行行政职能,仅对办案检察官提请的重大、疑难、复杂案件进行探讨、研判,因而其具有一定的司法属性,但由于联席会议的召集人一般都具备部门负责人的行政职务,也应当避免集体议事机制演变成为集体听取部门领导意见的倾向,从而防止集体决策行政化。
  三、司法责任制背景下检察机关议事机制的功能定位


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