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【期刊名称】 《政法学刊》
论检察机关提起行政公益诉讼的思路与趋向
【英文标题】 Study on the Programs and Trends of Administrative Public Interest Litigation Conducted by Procuratorial Authority
【作者】 徐航航【作者单位】 中南大学法学院
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 公益诉讼;行政公益诉讼;检察监督;依法行政
【英文关键词】 Public interest litigation;Administrative public interest litigation;Prosecutorial supervision;Administration according to law
【文章编码】 1009-3745(2017)06-0107-06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 6
【页码】 107
【摘要】

在先前试点基础上,我国行政诉讼法、民事诉讼法确立公益诉讼制度,成为检察机关进一步发挥检察监督职责、维护社会公众利益的重要契机。特别是行政公益诉讼制度的探索,有助于完善行政诉讼样态、强化行政检察监督、监督政府依法行政等。但不容回避的是,现阶段行政公益诉讼制度仍然存在诸多不足,包括可能适用案件范围的限定、诉讼各阶段的衔接以及检察机关职能定位、其它诉讼主体参与角色等方面。完善检察机关提起行政公益诉讼制度,既需要从该制度内部入手进行建构,还需要着眼于全面深化司法改革大背景,注重与其它行政或者民事法律规范的配合。

【英文摘要】

On the basis of the previous pilot, China's Administrative Litigation Law and Civil Procedure Law established the public interest litigation system, which became an important opportunity for the procuratorial organs to further play the functions of procuratorial supervision and safeguarding the public interest. Especially the administrative public interest litigation system to explore, improve the administrative litigation situation, strengthen the administrative procuratorial supervision, supervision of government administration according to law. However, it can not be avoided that there are still many shortcomings in the administrative public interest litigation system at present, including the limitation of the scope of the case, the connection of the various stages of the litigation and the function of the procuratorial organ, and the participation of other litigants. To improve the administrative public interest litigation system, it is necessary to start from the internal structure of the system, but also need to focus on comprehensively deepening the background of judicial reform, focusing on cooperation with other administrative or civil legal norms.

【全文】法宝引证码CLI.A.1251433    
  
  2017年7月全国人大常委会作出《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国民事诉讼法>和<中华人民共和国行政诉讼法>的决定》(以下简称“修改决定”),明确将检察机关提起公益诉讼写入该两部法律,预示着检察机关提起公益诉讼制度在我国的正式确立。行政公益诉讼制度,或者可以简称为“行政公诉”,是我国公益诉讼制度的基本组成部门之一。“行政公诉是指当行政机关的违法行为或者不作为对国家利益和社会公共利益造成侵害或有侵害的危险时,法律规定由专门机关为维护国家和社会公共利益而向法院提起行政诉讼的制度”。{1}就环境行政公益诉讼而言,它涉及的是检察机关针对负有环境保护与监管职责等行政主体而提出,旨在通过请求法院对某项具体行政行为进行司法审查以达到保护环境等社会公益的最终目的。从2017年“修改决定”的内容来看,该类诉讼集中于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。它是检察机关行使法律监督权的重要体现。行政公益诉讼本身即属于广义的公益诉讼范畴。深化司法改革、加强检察监督的重要工作即逐步确立检察机关代表国家和社会公共利益提起行政诉讼的公益诉讼制度。
  实际上,在此之前,2015年《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》就已经明确规定了检察机关试点参与公益诉讼的合法性。此外,2013年正式生效的《中华人民共和国民事诉讼法》(以下简称新民诉法)增加第五十五条被视为我国建立了民事公益诉讼的基础性条款。然而,新民诉法的上述修改存在缺陷,界定享有起诉权的主体模糊,致使制度存在理论与实务层面的争议,同时也为我国在公益诉讼领域建立检察院提起行政公益诉讼制度预留了空间,这也正顺承我国深化司法改革之机。
  在先前多年试点和探索的基础上,我国的行政公益诉讼制度已经初步建立起来,作为担责主体的检察机关履行这一职能具备天然优势,但是,无论是在理论研究还是实务操作层面,包括行政公益诉讼制度在内的公益诉讼制度运行争议持续不断,如何在该制度已经确立的基础上建构起符合中国国情的公益诉讼方案,成为一项重要改革课题,关系到广大人民群众的绿水蓝天和国家可持续发展。因此,我们有必要在反思现有立法、理论和实践基础上,探讨检察机关提起公益诉讼制度的新思路,共同为将来完善行政诉讼种类、增强行政监督、保证行政主体依法行政从而保障公民与社会的合法权益积累有益经验。
  一、行政公益诉讼由“可能”到“现实”的转变
  对于检察机关面对公益被侵害之现状能否提起诉讼的问题,一开始是很有争议的,尽管不少学者认为可以对此进行尝试,也仍然集中在“可能”的层面。支持者有之,反对的声音也不少,例如,“试验者……仅将检察机关作为一个特殊的当事人(原告)角色强加到民事诉讼领域中,没有考虑到民事诉讼结构对其的容纳度、与其他诉讼主体间磨合中的协调强度以及民事诉讼结构在运作时的对此是否会对检察机关这个特殊的诉讼角色表现出排异反应等相关问题”。{2}因而,我们可以从检察机关作为国家法律监督机关的宪法地位角度出发,分析检察机关在行政诉讼中行使监督职能存在的发展空间。
  (一)民事公益诉讼主体资格规定缺陷
  以环境污染为例,除了企业自身问题外,不得不指出这些案件还都有一个共同的原因:国家行政机关尤其是环境管理、监督审查等部门对与其相关行政执法力度不够,存在失职、渎职等情形。为了更充分保障国家和社会公众利益,2013年新民诉法增加一条明确在我国建立“公益诉讼制度”,寄希望于通过特定主体提起民事公益诉讼来为解决日益严重的社会公益被侵害的问题提供一条可行性途径,但是,单有这一项制度还远远不够的,因为该项制度适用的范围有限,特别是针对行政主体及其工作人员的制约力度显然不足。根据新民诉法第五十五条规定,就环境污染问题,法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼,但是,这一条款本身存在不足之处,第一,“法律规定的机关和有关组织”的法律含义迷糊,即有权提起公益诉讼的主体不明确;第二,作为公益诉讼的被告主体范围也存在争议,即原告可以针对谁的行为提起公益诉讼才符合被告适格的要求。由此,这些主体性界定不足的问题阻碍了这一制度的适用。如何理解新民诉法中“法律规定的机关”,在较长时间里都很有争议。但引入行政机关作为公益诉讼的原告,其不利影响也是显而易见的,这主要考虑到,一旦如此,行政机关手握诉权和行政权,它作为一方诉讼主体提起诉讼,很明显地违背原告与被告平等对抗的基本司法要求。而且,允许行政主体提起公益诉讼也有悖于公益诉讼制度设计的初衷,因为很多环境违法问题都是与在行政主体的行政不当行为联系在一起的,现在法律又允许它提起诉讼,“违法者反而成了受害者”,不利于通过公益诉讼揭示行政违法以期追究有关主体法律责任的立法设计理念。
  对此,将检察机关纳入该范围就成为人们的中意选择{3},“检察机关自身的性质和职责表明它实质上具有国家整体利益的维护者或公共利益代表人的身份,这种身份决定它应当充当公共利益的代表”。{4}当然,不是没有学者对此提出异议,质疑检察机关不具有提起公益诉讼的正当性,其从宪政视角的比较分析、法律移植视角的理性分析等角度认为“如果从理论上进行深层次分析,则必然看出,作为法律监督者的我国现有检察机关提起公益诉讼因不符合公益诉讼的本质要求而不具有理论上的正当性”。{5}因此,即使在我国已经推行了公益诉讼制度试点、全面推行公益诉讼制度改革的当今时代,厘清理论争议仍然显得十分重要,必须从我国特有的国情和政治、法律环境出发来反思检察机关提起公益诉讼的主体适格性。
  (二)基本权利与法律监督权的结合:诉讼主体资格扩张
  对于权利内涵发展的反思和研究也有助于对这一争议的明晰。以“环境权”享有的主体资格为例,“公民环境权自1972年斯德哥尔摩联合国大会在《人类环境宣言》中首次提出后,以作为一项基本人权得到国际社会的认可……在我国虽有了环境立法甚至环境权保护的实践,理论界肯定环境权的呼声也很高,但是没有以立法形式明确承认”。{6}环境权作为一项基本人权,其享有主体不仅仅是作为个体的自然人,而且还应当包括特定群体。考虑到国家和社会公益的特殊性尤其是对国家发展与人权保障的基础性影响,特定的国家权力机构代表这一类利益也就成为环境公益诉讼制度发展的必然之趋势。而在我国,宪法对行政机关、检察机关等职能的法律定位,为检察机关的法律监督职能可以适当延伸至行政诉讼法律监督范围提供了合宪性、合法性依据。
  那么,这就需要讨论诉讼主体资格问题。在我国,民事诉讼法和行政诉讼法一般均将“(直接)利害关系人”作为限制提出诉讼主体资格的基本条件。这一条件在减少法院免受不当诉讼被提起的侵扰、节约司法资源等方面的确能够发挥作用。但是,其消极影响更是显而易见的:第一,该条件产生之初,其主要是为了适应私权利被侵害如何救济以及防止不当诉讼进入法庭的司法需要。换言之,“利害关系人”解决的问题只能是具体主体的私权利受到侵害如何救济的问题。但是,随着社会发展,“公共绿地”被侵害的现象越来越多,这不单单是涉及到某个或者某几个私权利主体的问题,更多的是公益如何保护和救济的问题。第二,该条件形成的是一种封闭式的框架体系,通过界定是否享有实体法规定之权利来判断某一主体提起诉讼是否为了维护自身利益,并以此决定是否符合“原告”主体资格。可见,该标准不但具有僵化特点,而且严格适用时缺少弹性,难以符合社会发展与司法救济的迫切需要。因此,从更好地维护公共利益也能够保障每个公民基本权益的角度出发,就有必要突破这一条件的限制,实现原告资格主体扩张之目的。离婚不离婚是人家自己的事
  实现主体资格之扩张,尤其是将检察机关作为维护公益之适格主体,不单是需要从权利内涵不断扩张的方向分析,也需要明确检察机关享有的公诉权和法律监督权的具体内容。一方面,检察机关本身代表国家利益行使国家权力,其角色主要是国家公益维护者,国家利益被损害时它应当有资格做出某种行为予以抵制侵害,当其提起诉讼时便具有特殊的诉讼主体资格,这是一种传统的诉的利益在公共权益层面的延伸,也是传统诉的资格内容在当代社会权利发展背景下的扩张,具有时代性价值和意义。另一方面,根据我国宪法规定,明确检察院依法行使法律监督权,对政府和法院实施监督,是其应有之义。行政权力作为国家公权力的重要组成部分天然地具有扩张性和侵略性,因而对其加强监督并制定必要的制度限制,是保证行政权力能在法治轨道内运行、切实为人民服务的基本前提。行政机关的不当行政行为在法治社会中,仅仅要求其承担内部责任已经远远达不到司法救济和追责的预期效果,尤其是涉及有较广泛的一般意义的行政行为时,少数个体诉讼并不能解决公民利益被侵害的危险。因而,检察机关就有必要且应当有权力针对行政主体类似的作为或者不作为提起诉讼,要求其予以纠正,既是合理完善检察监督在行政诉讼范围内监督方式、监督体系的基本内涵,也具有将其置于司法审查之范畴并予以确认的意味。
  (三)社会发展刺激下的检察权内涵拓宽
  随着我国经济社会高速发展导致个人本位主义的立法思想无法解决社会难题,很多侵权情形损害的是社会公共利益,传统的诉讼模式已经无法救济,从而催生了以社会本位主义为基础的行政公益诉讼制度。{7}这也揭示了行政公益诉讼产生的现实基础和救济理念。近些年来爆发的严重侵害着国家和社会公共利益的问题,很大程度上与当地有关部门监管失职有关。然而,修改之前的行政诉讼法规定对提起行政诉讼的原告资格有着严格的限制,也使得这些违法行政行为、行政不作为,缺乏合适的原告提起诉讼加以制约,从而使得国家利益、公共利益一直受到侵害而难以得到应有的法律保障。此外,对于严重社会公害的事故,“行政主体承担行政法律责任的形式以行政赔偿为

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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{14}赵许明.公益诉讼模式比较与选择[J].比较法研究,2003,(2):68-74.

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